Om vi ser Europa under eitt, er heile Noreg ein utkant. Mykje av landarealet er fjell og vidder. Det er store avstandar og låg folketettleik. Vi har små marknader heime, og det er langt til marknadene ute. Likevel går det bra, veldig bra. Spørsmålet er kor annleis vi er, her ute i Distrikts-Europa. Vi har ført ein vellukka distriktspolitikk for landet. Vi må gå føre med ein nasjonal, innanriks distriktspolitikk for å sikre verdiskapinga framover.

I utkanten

Den regionalpolitiske debatten i Noreg er nasjonal og handlar om dei nasjonale utkantane. Men la oss ta eit europeisk perspektiv. Då ser vi at heile Noreg er i utkanten. Figur 1 viser folketettleiken pr. individuell km2 i Europa, og syner at Noreg, Sverige, Finland, og særleg Island, har særs få innbyggjarar i forhold til arealet. Hjå oss er 81 prosent av arealet utan busetting.

Det er lett å forstå at distriktsdimensjonen i distrikts- og regionalpolitikken i Norden historisk har handla om dei ulempene som mellom anna låg folketettleik og lange avstandar til større marknader skapar. I ein europeisk samanheng er dette relevant fordi vi gjennom EØS-avtala brukar låg folketettleik pr. kvadratkilometer som kriterium for regionalstøtte.

I Europa elles er det andre utfordringar som rår. Regionalpolitikken utgjer om lag ein tredel av EU sitt budsjett. Det meste av midlane som blir løyvde er knytt til inntektsutjamning (konvergens) mellom land og regionar som følgje av store skilnader i økonomiske utvikling. Dei er i lita grad grunngjeve med utfordringar som til dømes klima, låg folketettleik, store avstandar og nedgang i folketalet (NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor). Det betyr sjølvsagt ikkje at det ikkje er utfordringar i område med særeigne geografiske trekk (til dømes isolerte øyar, fjell og grisgrendte strok), men i den totale samanhengen er dette likevel underordna.

Lite innovasjon

Økonomisk utvikling blir skapt i regionane. Vekst føreset innovasjon og omstilling. Kunnskap blir overført i regionale innovasjonssystem, og kompetanse blir utvikla der verksemder, utdanning og forsking samarbeider. I heile Europa legg ein vekt på den regionale dimensjonen i innovasjonspolitikken.

Nyleg fekk vi eit nytt Regional Innovation Scoreboard, der regionar i Europa blir samanlikna på faktorar som utdanningsnivå, FoU-utgifter, innovasjonsaktivitet i verksemder og patent. Ikkje overraskande er det regionar i det tettbygde Sentral-Europa som scorar best. Men regionar i Danmark, Sverige og Finland er blant dei som blir kalla innovasjonsleiarar. Interessant nok er det òg nokre regionar i det grisgrendte nord som får høge poeng i denne rangeringa. Men Noreg har ingen regionar blant dei fremste (DG Enterprise and Industry, 2012). Nord-Noreg hamnar i den svakaste gruppa og Innlandet i den nest svakaste.

Det går likevel godt

Så er vi annleis her i landet, men kva så? Betyr det noko for utviklinga? Hovudregelen er at det går betre der mange menneske er samla på eit lite område, i område med store marknader og i byar med store universitet og store føretak. Innanriks ser vi same mønsteret i Noreg også, men kva om vi samanliknar oss med resten av Europa?

Figur 1: Folketettleik I Europa, 2006 Kjelde: Eurostat
Figur 2: Innovasjon I europeiske regioner Kjelde: Regional Innovation Scoreboard, 2012. DG Enterprise and Industry, 2012

Biletkollasjen i figur 3 syner ulike indikatorar for den regionale arbeidsmarknaden og økonomien i europeiske regionar. Kartet øvst til venstre syner arbeidsløysa i 2011 (jo lysare, desto lågare), øvst til høgre ser ein sysselsetjinga i 2011 (jo raudare, desto høgare), nedst til vestre ser vi BNP pr. capita i 2009 (jo grønare, desto høgare) og nedst til høgre ser vi endring i folketalet i perioden 2006?2011 (blå er positiv, rød er negativ). Karta syner at norske regionar klarar seg monaleg betre enn tilsvarande regionar i Europa. Arbeidsløysa er gjennomgåande lågare, sysselsetjinga er høgare og verdiskapinga og kjøpekrafta pr. innbyggjar er større. I tillegg har vi dei siste åra hatt ein auke i folketalet i det meste av landet.

Hovudtendensen for Europa, utanom Noreg, er at det er dei tettbygde regionane med korte avstandar til dei største europeiske marknadene som klarar seg best. Dette er særleg tydeleg i det såkalla bybeltet, som i grove trekk strekker seg frå London til Milano.

Noreg er annleis ved at det i stort har vore positiv utvikling òg i dei delane av landet som har lågast folketal og minst tilgang til kommunikasjon. I tillegg er det mindre skilnader mellom fylka og landsdelane i Noreg enn i mange andre land i Europa. Ikkje minst gjeld dette samanlikna med landa i Aust-Europa, kor det er store regionale skilnader, særleg mellom hovudstadsregionane og landa elles.

Figur 3: Arbeidsløyse, sysselsetjing, BNP pr. capita og folketilvekst I europeiske regionar Kjelde: Nordregio

Ei anna forklaring

Det er store skilnader mellom land og regionar i Europa når ein vurderer ulike indikatorar på samfunnsutviklinga. Noreg har ei god utvikling sjølv om vi skårar lågt på fleire av dei faktorane som utviklingsteoriane gjerne nyttar som forklaring. Storleik, folketettleik, avstandar og tilgang til marknader er alt nemnt. Noreg ligg heller ikkje på topp på faktorar som FoU-investeringar eller innovasjon i næringslivet. Trass i dette har vi altså ei særs god utvikling i landet sett under eitt, samstundes som dei regionale skilnadene er små og utviklinga relativt balansert.

I sum syner dette at det slett ikkje treng vere ei motsetjing mellom det å vere eit distriktsområde i Europa og det å oppnå vekst i ein global verdsøkonomi. Det er sjølvsagt andre faktorar som gjer at det går godt. Viktigast er nok vår gode kombinasjon av naturressursar og kompetanse, som gjev oss eit næringsliv som klarar seg i konkurransen og leverer til heile verda.

Sjølv om det er statistisk samanheng mellom tettleik og storleik på dei eine sida og økonomisk vekst på den andre når ein ser Europa under eitt, er det openbert at vi ikkje utan vidare kan byggje politikken utelukkande på desse teoriane.

Sterke eksportregionar

Kan det tenkjast at teoriane ikkje utan vidare stemmer innanriks heller? For å kaste nytt lys over den regionale arbeidsdelinga, har departementet fått gjennomført ein regional analyse av korleis norsk vare- og tenesteeksport (utan utilverka olje og gass) fordelte seg regionalt i 2009 (Menon, 2012). Analysen er eit nybrottsarbeid både fordi den har inkludert eksport av tenester og fordi alle eksporttala er fordelte på verksemder etter kvar produksjonen faktisk går føre.

I absolutte tal er eksporten sjølvsagt størst der det bur flest menneske, det vil seie i sentrale strok på Aust- og Vestlandet. Dette blir vist med dei mørke områda i kartet til høgre i figur 4. Hovudbiletet er likevel ei todeling av landet mellom dei eksporttunge områda ? særleg langs kysten frå Telemark til Møre og Romsdal, jamfør kartet til venstre ? og resten av landet. Mykje av den omfattande tenesteeksporten frå Osloregionen er nettopp knytt til dei store næringsklyngene i dette område, jamfør rapporten Et kunnskapsbasert Norge av Reve og Sasson (2012).

Figur 4: Eksporttal i 46 regionar i 2009 totalt og pr. sysselsett Kjelde: Menon

1

2

Jamt over er det dei minst sentrale områda som sett under eitt eksporterar mest pr. sysselsett. Vestlandet trekk opp snittet. På Vestlandet blir det til dømes i snitt eksportert over dobbelt så mykje pr. sysselsett samanlikna med Osloregionen.

Kva forklarar desse variasjonane i graden av eksport? Ein hovudkonklusjon hjå Menon er at lokaliseringa av naturressursane framleis har mykje å seie, at næringsstrukturen forklarar mykje, men òg at eksport avlar eksport. Ein finn eksportretta verksemder innan dei fleste næringane, men utanom eksporten av utilverka olje og gass (som altså ikkje er rekna med i analysen), er eksportgraden ikkje uventa høgast innan maritim og offshore leverandørindustri, kraftkrevjande industri og sjømatnæringa. Eksportretta bedrifter er i stort kjenneteikna av høg produktivitet og god lønnsemd. Sterke klynger forsterkar den positive utviklinga. Jo meir spesialisert næringslivet er i ein region, desto høgare er eksporten. Jo større bedrift, desto meir eksport. Og jo meir FoU det er i bedrifta, desto meir eksporterar ho.

Auke i folketalet, men ikkje overalt

Utviklinga i folketalet blir brukt som den viktigaste indikatoren på regional balanse og utvikling.

Dei siste åra har det vore ein formidabel auke i folketalet i Noreg. Auken har aldri vore større enn i 2011 (65 565 personar). Vi må attende til 1920 for å finne større vekst i prosent. Alle fylka har hatt auke i folketalet kvart år dei fire siste åra. Tettstadsregionar og spreiddbygde område har hatt auke i folketalet i tre år på rad, noko vi må attende til slutten av 1970-talet for å sjå maken til. Men det er framleis over 100 kommunar som har utfordringar knytt til nedgang i folketalet. I all hovudsak finn vi desse i det distriktspolitiske verkeområdet.

Det er innvandringa som har betydd mest for endringane i folketalet dei siste åra. Men framleis har den innanlandske flyttinga mykje å seie for folketalsutviklinga i enkeltregionar. Flytteoverskotet er jamt over større jo meir sentral regionen er (sjå til dømes Regionale utviklingstrekk 2012). Dette blir illustrert i kartet øvst til venstre i figur 5. Ein veikskap med kartet er at det berre viser netto flytting, slik at det kan mistolkast til at flyttinga berre går i ei retning. Kartet øvst til høgre syner forholdet mellom brutto innanlandsk inn- og utflytting og nettoflyttinga på landsdelsnivå. Dei blå pilane viser innflyttinga, dei raude utflyttinga og dei svarte nettoflyttinga. Dette kartet illustrerer tydeleg at nettotala er veldig små samanlikna med bruttotala. Og om innflyttinga frå utlandet blir lagt til, får alle landsdelane netto innflytting.

Dette poenget blir illustrert endå meir detaljert i kartet under til venstre i figur 5. Kartet syner landet delt i rutenett på 5x5 kilometer, der område som har hatt vekst i folketalet er merka med raudt, medan område med nedgang er merka med gult. Mosaikken syner tydeleg at vi finn både vekstområde og nedgangsområde i absolutt alle delar av landet. Til dømes har hovudstadsregionen i sum hatt positive innanlandske flyttetal kvart år sidan 2000. Om vi derimot berre ser på Oslo kommune, så viser tala at kommunen har hatt negative innanlandske flyttetal i seks av åra i perioden, inklusive dei fire siste.

Kartet nedst til høgre syner kommunar med høvesvis vekst (grønt) og nedgang (gult) i folketalet i 2011. Mosaikken er tydeleg her òg. Hovudbiletet er eit land i vekst, samstundes som vi ser at det er kommunar ? særleg i Nord-Noreg og i indre fjordstrok og innlandet i Sør-Noreg ? som har nedgang. I sum syner karta tydeleg at endringar i folketal og flyttetal må analyserast både regionalt og lokalt for at ein skal kunne sjå eit heilskapleg bilete.

Arbeidsmarknaden er forklaringa

Kva er så forklaringa på den mosaikken som kjem fram når vi ser på bygder i staden for fylke og landsdelar?

Storleiken på arbeidsmarknaden er det som best forklarar utviklinga. Vi har hatt eit overraskande stabilt mønster gjennom mange år. Jo fleire arbeidsplassar du kan reise til frå staden du bur på, dess meir truleg er det at staden har vekst i folketalet. Det som overraskar er kor små arbeidsmarknadene kan vere for at dei skal vekse, reint statistisk sett: Skjeringspunktet ligg på om lag 5000 arbeidsplassar innafor 45 minutters avstand, jamfør figur 6. Kanskje enda meir overraskande er at talet har vore stabilt dei siste 30 åra.

Den regionale balansen i Noreg er altså meir eit spørsmål om tilgang til arbeidsplassar enn eit spørsmål om flytting nord-sør eller aust-vest. Dette betyr at vi skal sjå nærare på arbeidsmarknadene når vi utformar regionalpolitikken.

Framleis distriktsproblem

Noreg er altså annleislandet i randsona av Europa. Landet er spreiddbygd og avstandane er store. Likevel har vi låg arbeidsløyse, høg sysselsetting og god kjøpekraft. Og ikkje nok med det, skilnadene mellom landsdelane er små når vi samanliknar oss med andre land.

Men landsdelstala kamuflerer sjølvsagt det som skjer på lokalt nivå. Det er store område som er prega av dei klassiske distriktsproblema. Tunge demografiske trendar med netto utflytting og fallande fødselstal er ei stor utfordring. Utviklinga dei seinare åra har rett nok vore betre enn på svært lenge. Kommunane i dei mest perifere områda i landet har samla sett hatt ein auke i folketalet i fleire år på rad. Mange kommunar har utfordringar med å sikre rekruttering til næringsliv og offentleg sektor og med å skaffe bustader.

Figur 5: Kartografiske døme på flyttemønster og endring i folketalet Kjelder: Kart 1 og 3 er framstilt av SSB/ Statens kartverk. Kart 2 og 4 er framstilt av departementet med data frå SSB og PANDA

Det er i område med små arbeidsmarknader vi finn att distriktsproblema, det vil seie i delar av Nord-Noreg, i indre fjordstrok og i innlandet i Sør-Noreg. I mange av desse områda er det i tillegg utfordringar med ei stadig aldrande befolkning og/eller at mange i arbeidsfør alder har hamna utanfor arbeidsmarknaden.

Naudsynt med differensiert politikk

Utfordringane som distrikts- og regionalpolitikken skal løyse, har endra seg. Det regionalpolitiske ordskiftet har tradisjonelt handla om problema med utflytting og folketalsnedgang i Distrikts-Noreg og om mangel på jobb for dei som bur der. No er tidlegare tiårs flyttingar og alderssamansettinga med få barnefamiliar, som oftast årsak til uttynninga. Den innanlandske flyttinga har vore stabil i mange tiår. Om arbeidsinnvandringa skulle bli mindre, er vi snart attende til det klassiske distriktsproblemet.

Distrikta har mange som flyttar ut og mange som flyttar inn. Å inkludere fleire av dei som kjem for å jobbe, enten dei kjem innanlands eller utanlands frå, vil heilt klart vere ei kjelde til vekst i folketalet. Innsats for næringsutviking og attraktive lokalsamfunn er difor like viktig som før.

Samstundes har mange verksemder utfordringar med å få kompetent arbeidskraft. Dette gjeld både i byane og på landsbygda, sjølv om utfordringa er størst i mindre arbeidsmarknader. Dei eksportretta delane av Distrikts-Noreg treng arbeidskraft med rett kompetanse. Dette krev merksemd både rundt distriktsbedriftene sine ulike behov for arbeidskraft og utdanningssystemet sine høve til å møte desse behova.

Kva blir så dei politiske hovudspørsmåla framover i lys av denne måten å sjå distriktsproblema på?

På overordna nivå blir det viktig å motverke at vi får eit tredelt land, der eksportkysten i Sør-Noreg og avansert tenesteyting i Osloregionen har stor veksttakt, medan særleg Innlandet og Nord-Noreg blir hengande etter. Differensiering blir då eit stikkord for den smale distrikts- og regionalpolitikken, jamfør mosaikken i karta tidligare i artikkelen. Her ligg det utfordringar for Innovasjon Norge og SIVA som skal stimulere næringslivet i distrikta. Og det ligg utfordringar for fylkeskommunane og kommunane i det lokale utviklingsarbeidet.

Figur 6: Befolkningsutvikling 2001-2010 etter tilgang på arbeidsplassar innafor 45 minutter med bil (inkl ferge) hausten 2010.

Samstundes blir den breie distrikts- og regionalpolitikken viktigare. Ein grunn er meir merksemd på kompetanse og utdanning og kopling av små arbeidsmarknader gjennom samferdslepolitikken. Verdiskaping og attraktivitet blir kopla saman på nye måtar. Det er fordi eksportområda etterspør spisskompetanse og fordi lokalsamfunna gjer sin innsats for å snu negative utviklingstrekk.

Norsk distrikts- og regionalpolitikk har vore ein suksess og har gjeve oss eit unikt og robust utgangspunkt. I lys av nye utfordringar må politikken styrkast og vidareutviklast. Merksemda må rettast mot behovet for framtidig verdiskaping, kompetanse og lokal samfunnsutvikling. Vi må sjå at utfordringane ikkje er dei same overalt. Politikken må samstundes differensierast for å treffe behova ulike stader endå betre. Dette er problemstillingar som regjeringa tek opp i den komande stortingsmeldinga for distrikts- og regionalpolitikken.