Miljøverndepartementet feiret nå i mai 40-årsjubileum for sitt virke. Milepælen ble behørig og engasjert markert på ulike måter1 , blant annet med «Fight Club» mellom riksantikvar Jørn Holme og urbanist Erling Fossen på Litteraturhuset i Oslo. Jeg vil i det følgende gi et noe personlig farget referat av denne seansen om Riksantikvarens (RA) arbeide, og samtidig benytte anledningen til å reflektere over kulturminnevernet og miljøvernforvaltningens situasjon og utfordringer fremover.

Ellen de Vibe er sivilarkitekt og direktør for Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune.

Seansen startet med et filminnslag hvor de to herrer vandrer enkeltvis gjennom Bjørvika; Jørn Holme forutsigbart og megetsigende ristende på hodet, Erling Fossen lettbent og smilende gjennom de nye gate- og byrommene. Etter hvert gikk spaserturen gjennom Oslo sentrum mot Homannsbyen og til slutt – live – kommer de begge vandrende inn i auditoriet i Litteraturhuset, med ytterklærne på.

De to «byviterne» møttes så til en verbal kamp med 12 tidsavgrensede runder, hvor klokken avslut-tet hver runde. Begge håndterer motparten med siviliserte språkdrakter; her oppstod ingen faglige eller verbale «knockouts». Hver runde hadde ulike temaer, som hva er nasjonale kulturminneverdier, samspillet mellom fortetting og kulturminnevern, gode byrom, siktlinjer, fredningsvedtaks rolle, inn-hold og konsistens gjennom eksempler som Nasjonalgalleriet, Operabygget og Korsmos enebolig i Planetveien i Oslo, bruk av innsigelser og, ikke minst, Riksantikvarens organisatoriske tilknytning i departementsstrukturen. Temaene har interesse både for kulturminnevernet og for andre sektorinteresser.

Hva er nasjonale verdier?

Erling Fossen stilte dette betimelige spørsmålet med henvisning til at verdier endres over tid. Jørn Holme påpekte at det er et viktig skille mellom nasjonale interesser og nasjonale verdier. Anlegg kan ha nasjonale interesser som må vurderes, men som kan vise seg ikke å ha høye nok verdier til å være av nasjonal verdi. Som eksempel nevnte han den funk-sjonalistiske bygningen i Industrigt. 40 i Oslo hvor Olav Thon nylig fikk anledning til å skifte dør for-utsatt at de opprinnelige, buede glassfasadeelemen-tene ble gjenbrukt. RA har nå registrert 75 byer og tettsteder (med 230 delområder) i et register for nasjonale interesser i by (NB-registeret), hvorav ca. 40 antas å ha nasjonal verdi2 . I enkeltsaker må RA som direktorat også avveie ulike interesser. Dersom anlegg ikke har nasjonal interesse, er det opp til de regionale og lokale kulturminne- og bygningsmyndighetene å beslutte hva som skal skje med anlegget.

Spørsmålet om skillet mellom nasjonale, regionale og lokale verneverdier er, slik jeg ser det, avgjørende for den fremtidige troverdigheten til miljøforvaltningen. Med et stort antall sektor-interesser som skal avveies i plan- og byggesaks-behandlingen, slik som støy, luftforurensning, kulturminnevern, naturvern, helsevern og ulike transportforskrifter, er det avgjørende at forskjellige sektorinteresser er tydelig på dette skillet. Uten dette vil arealutviklingen i økende grad bli statliggjort og lokaldemokratiet knyttet til utviklingen av den enkelte kommune svekket. En slik sortering av nasjonale verdier forutsetter utvikling av tydelige kriterier for verdisetting. Kartlegging og beskrivel-ser er ikke det samme som verdisetting. Verdiset-tingen må bygge på, for alle berørte parter, enty-dige og transparente fagkriterier (for eksempel kunnskapsverdi eller autensitet) som tar hensyn til hvilke elementer i den norske historien som har hat scerlig viktig rolle i samfunnsutviklingen, omfanget av forekomster av ulike objekter i Norge samlet og regionalt, og hva som utgjør scernorske byplan-messige, arkitektoniske og bygningsmessige verdier.

De to «kamphanene» i ringen på Litteraturhuset i Oslo, 8. mai 2012. Til venstre urbanist Erling Fossen, til høyre riksantikvar Jørn Holme. (Foto: Tor Lie/ Miljøvendepartementet)

Dersom plan- og bygningloven fortsatt skal benyttes som samordningslov, trengs også entydige retningslinjer og verktøy for hvordan ulike sektor-interesser skal aweies. I dag utgjør sektorinteres-sene samlet ofte et komplekst hinderløp for å oppnå gode byplanmessige løsninger, og noen ganger blir byens bygde former sub-optimale. Sektorawei-ningsprosessene, med tilhørende sektorlover som for eksempel naturmangfoldloven, markaloven og kulturminneloven og tilhørende forskrifter, står i fare for å kvele plan- og byggesaksprosessene. Jeg tenker sterkere faglig fokusert stringens, forenkling og større helhetsperspektiv, snarere enn fordypningsperspektiv, er stikkord for å unngå dette.

Sektormyndighetenes rolle

Erling Fossen oppgav tall som viste at RA får med-hold i Miljøverndepartementets behandling av inn-sigelser til lokale arealplaner i ca. halvparten av de sakene direktoratet fremmer innsigelser til. Dette til tross for at RA ofte går ut sterkt mediamessig med sin motstand mot enkeltprosjekter. Han stilte også spørsmål ved om RA bruker varsel om innsigelser som en metode for å true kommunene til å gjøre som RA vil, fordi kommunene ikke orker å ta den lange saksbehandlingstiden som en formell inn-sigelse tar å avklare. Altså at RA reelt sett går inn i langt flere saker enn det de formelle innsigelses-tallene viser og som departementets avgjørelser i enkeltsaker skulle tilsi. Jørn Holme påpekte at departementet kan velge å vektlegge andre sam-funnsinteresser enn det RA kulturminnefaglig kan gjøre. Med henvisning til et større utbyggingspro-sjekt i Ålesund mente han også at mange kommu-ner mangler både faglig kunnskap og politisk vilje til å ivareta kulturminnevernet lokalt.

Bruk av varsel om innsigelser som verktøy for å tvinge kommunene til å gjennomføre statlig poli-tikk er velkjent for oss i kommunene, ikke bare fra kulturminnemyndighetene, men også fra samferd-sels-, miljøvernmyndighetene og statlige utbyg-gingsselskaper med innsigelsesmyndighet. I noen grad er det forståelig at statlig politikk må sikres implementert i de lokale planprosessene. Graden av statliggjøring av byutviklingen oppleves likevel vesentlig kraftigere og mer detaljert enn det inn-sigelsesstallene og nasjonale interesser tilsier. Bror-parten av denne saksbehandlingen kommer ikke Miljøverndepartementet inn i. Det er derfor et sterkt behov for å etterprøve hvordan innsigelsesinstitut-tet blir benyttet operativt av sektormyndighetene. Er de hensyn som det fremmes varsler om eller inn-sigelse til virkelig av nasjonal eller viktig regional interesse? En forvaltningsrevisjon av feltet hadde vært mulig fremgangsmåte.

Den verbale «kampen» mellom Fossen og Holme gikk over 12 runder, hver knyttet til et bestemt tema. (Foto: Tor Lie/Miljøverndepartementet)

Ellers har Oslo kommune de senere år opplevd at innsigelsessaker som Miljøverndepartementet behandler, som hovedregel får en grundig og balan-sert behandling. Noen ganger når kommunen fram, andre ganger utvikles mellomløsninger mellom de ulike partene og andre ganger får sektormyndig-hetene medhold. Dette gir samlet sett troverdighet til departementets saksbehandling.

Mot slutten av «Fight Club»-seansen stilte Fossen det retoriske spørsmålet om ikke RA ville hatt større budsjetter dersom direktoratet hadde vært underlagt Kulturdepartementet i stedet for Miljøverndeparte-mentet. Holme påpekte nøkternt at kulturminnevern er en del av miljøforvaltningen og dagens organisa-toriske tilknytning derfor er riktig.

Dette spørsmålet er prinsipielt viktig. Da Miljøverndepartementet ble opprettet for 40 år siden var det et stort behov for å styrke miljøverninteressene i plansystemet vårt, og miljøvernet har i dag en sterk forvaltningsmessig forankring i lov- og regel-verket som er knyttet til plan- og byggesaks-behandling. Men fordi tiltakssiden faller inn under andre departementer, for eksempel utbyggingsinte-ressene som er koplet til Kommunal- og regional-departementet og samferdselssektoren som knyttes til Samferdselsdepartementet, har departements-strukturen resultert i et plansystem som i for liten grad evner å se helheten og koplingen mellom ulike sektorinteresser.

Ut fra dette mener jeg det er behov for å vurdere om vi trenger et eget plan- og utbyggingsdeparte-ment som kan sikre samordningen av både bolig-bygging, langsiktig infrastrukturutvikling og regional utvikling. Vi bør ikke velge en modell hvor plandelen av plan- og bygningsloven tillegges Kommunal- og regionaldepartementet, ei heller en modell som flytter byggesaksdelen av samme lov til Miljøverndepartementet. I stedet bør et nytt depar-tement etableres med ansvar for hele plan- og byg-ningsloven, og hvor også arbeidet med Nasjonal Transportplan og andre overordnede planprosesser inngår. Det bør vurderes om miljøvernsektormyn-digheten bør forbli i Miljøverndepartementet. En slik modell vil trolig kunne sikre en mer kraftfull samordning og gjennomføring av nødvendige tiltak for å løse framtidens klima- og vekstutfordringer.

Byenes utviklingsbehov

Erling Fossen utfordret Jørn Holme med behovet for byutvikling for å håndtere dagens vekst i mange av landets byer. Ifølge Fossen har byene selv de beste forutsetningene for å fastlegge hva som bør skje med dem, det være seg Oslo eller Tromsø. Som den amerikanske byteoretikeren Jane Jacobs pekte på for mer enn en generasjon siden, er det fotgjen-gernes byliv på gateplanet som er det viktige for byenes suksess. Hvorfor blir da siktakser og byrom hovedsatsinger for RA, spurte han. Kan ikke byene selv styre dette? Holme presiserte at siktakser er et noe foreldet begrep og at man heller bør snakke om byenes offentlige rom og sammenhengen mellom disse (han benyttet likevel begrepet siktakser flere ganger senere i verbalkampen). Fossen fikk inn en god «uppercut» ved å slå fast at mange av diskusjo-nene med de antikvariske myndighetene likevel ender opp med argumenter knyttet til et statisk estetisk bilde av byen.

Med faglig ansvar for Oslos byutvikling opplever jeg det som krevende når kulturminnevernet beveger seg enten på det rene objektnivået med enkeltbygg, eller på det overordnede landskaps-nivået. I begge tilfeller ender man ofte med en debatt om det rent visuelle, ikke hva et nytt plan-lagt tiltak kan tilføre byen av nye kvaliteter. Dette kan dreie seg om alt fra motstand mot treplanting som blant annet kan motvirke forurensning og klimaendringer, til restrukturering av større utran-gerte byområder, slik for eksempel Rådhus-strøket i Oslo i sin tid erstattet den eldre, utrangerte Vika-bebyggelsen. Det er viktig å ha oversikt over byvevens viktigste kulturminneverdier, men det er ikke gitt at disse alltid skal være styrende premisser. Noen ganger, som med Holmenkollbakken og Bislett stadion, er det viktigere å bevare funksjonen enn selve den fysiske strukturen. Vi trenger en kulturminnepraksis som i større grad evner å foreta skillet mellom kartlegging og premissgiving.

Fossen stilte også spørsmål, med henvisning til fredningene av Busk’s villa i Bamble og Operabyg-get, om kulturminnevernet er i stand til, med så kort tidshorisont, å vurdere hva man i ettertid vil oppfatte som nasjonalt viktige anlegg. Brukes fred-ning også som kommunikasjonsmessig markering, eller som barrikade mot det nye som måtte komme rundt de aktuelle objektene? Holme pekte på at

brorparten av kulturminnevernet skjer på andre måter enn gjennom fredning, men at direktoratet har ansvaret for både eldre og nyere arkitektur. Gjennom fredningen av Operaen ønsker Holme også å sikre at bebyggelsen rundt operabygget underordner seg det fredete bygget.

Operafredningen reiser flere interessante spørs-mål, slik jeg ser det. Én av byggverkets store kvali-teter, utover den rent byromsmessige kvaliteten, dreier seg om samspillet mellom eksteriør og inte-riør. I disse dager foregår det imidlertid en etappe-vis utskifting av møbler og interiør i bygget som den midlertidige fredningen ikke håndterer. Som for Nasjonalmuseet har Holme sagt at selve funksjonen ikke kan fredes. For operabyggets del er det likevel meget uheldig at byggets interiør og møbler ikke sikres på samme måte som Planetveiens soffaputer. Mer interessant er det, i et byplanperspektiv, at riksantikvar Holme bevisst ønsker å benytte fred-ningen til å styre byutviklingen rundt bygget. En byutvikling som har gjennomgått en omfattende lokalpolitisk behandling i Oslo kommune, hvor han selv har deltatt aktivt, og som er grundig planlagt. I et slikt perspektiv mangler utsagn om at «RA skal være tydelig, tidlig» og at direktoratet ikke skal være overarkitekt, troverdig. I framtiden blir derfor balansen mellom utvikling og vern i direktoratets virksomhet særlig viktig. Med andre ord: RA må bruke sine sektorvirkemidler på en fokusert måte dersom direktoratet skal oppnå et godt samspill med byene og deres utvikling.

Avslutning

Miljøverndepartementet er 40 år. Departementet har i løpet av disse årene utført mange og viktige opp-gaver for å sikre kvalitet i den fysiske omgivelses-produksjonen. Det gjelder både behandlingen av enkeltsaker, større utviklingsprogrammer og kom-petansebygging i statlige, regionale og kommunale forvaltningsnivåer. I en slik «midtlivsfase» er det imidlertid viktig å vurdere med friske øyne hvilke av miljøvernets arbeidsformer som bør videreføres og hva som kan forbedres eller fornyes. Jeg gratu-lerer departementet med jubileet og ønsker lykke til i den neste fasen.