Norge har nå kanskje tidenes sjanse til å utvikle attraktive og bærekraftige byer og tettsteder. Vi har både økonomien som skal til for å bygge infrastruktur og byområdene opplever sterk befolkningsvekst. Veksten er spesielt sterk i Osloregionen, og der er i tillegg avstandene mellom byer og tettsteder så korte at vi kan snakke om utvikling av regionale bysystemer.

Jomar Lygre Langeland er siviling. fra NTNU. Han er rådgiver i Civitas AS og prosjektleder for Areal- og transportplan Buskerudbyen i Buskerudbyens sekretariat. Han har tidligere vært byplansjef i Drammen, rådgiver i Norconsult AS og forsker ved Transportøkonomisk institutt. Tore Askim er siviling. fra NTNU. Han er prosjektsjef for Buskerudby-samarbeidet og leder av sekretariatet. Han har tidligere vært rådgiver i Insam AS og har erfaring fra flere større utviklingsprosjekter, blant annet fra Drammen kommune.

Om regionale bysystemer kan planlegges, med dagens plansystem, finansieringssystem og institu-sjonelle rammebetingelser for øvrig kan nok disku-teres, men at man bør forsøke å utvikle gjennom-tenkte regionale bysystemer er nok de fleste enige i. I Oslo og Akershus skjer dette nå gjennom pålagt plansamarbeid. I Buskerudbyen og andre byområder skjer dette som frivillig samarbeid om både plan og utvikling av bypakker. Men det skal ikke være enkelt.

I denne artikkelen ønsker vi å dele noen reflek-sjoner fra det pågående frivillige samarbeidet i Bus-kerudbyen. Forhåpentligvis vil dette kunne bidra til diskursen om videreutvikling av rammebetingelsene for utvikling av attraktive, bærekraftige og konkur-ransekraftige regionale bysystemer.

For å være mest mulig konkret i våre refleksjo-ner har vi valgt å dele artikkelen i to deler. Del 1 redegjør for hvordan Buskerudby-samarbeidet for-søker å se arealbruk og transportsystem i sammen-heng i en funksjonell arbeidsmarkeds-, bolig- og serviceregion integrert i den større Osloregionen.

Refleksjonene kommer i del 2, etter at vi har vært innom det konkrete.

Del 1: Felles plan og bypakke for Buskerudbyen

Sterk vekst i Buskerudbyen – en positiv planutfordring

Buskerudbyen, byområdet som omfatter Lier, Dram-men, Nedre Eiker, Øvre Eiker og Kongsberg, er kan-skje det raskest voksende byområde i Osloregionen, også med sterkere prosentvis vekst enn Oslo-Akers-hus, jfr. tabellen under. Buskerudbyen vil kunne vokse fra 152 000 innbyggere i 2012 til 217 000 innbyggere i 2040. Dette tilsvarer en vekst på 43 %.

Tabell 1: Framskrevet folkemengde i byregioner på 0stlandet. (Kilde: SSB Middels nasjonal vekst)
ByregionBefolkning 2011Befolkning 2040Vekst 2011-2040
Buskerudbyen152 000217 00043 %
Oslo-Akershus1 145 0001 589 00039 %
Nedre Glomma127 000167 00031 %
Vestfoldbyene203 000264 00030 %
Hamar-Lillehammer126 000151 00021 %
Grenland103 000124 00019 %

Samarbeidspartnerne i Buskerudbyen erkjenner at dersom det ikke nå tas et samlet grep om areal- og transportutviklingen, så kan byområdet komme i en uholdbar situasjon med sterk vekst i biltrafikken, økende bilkøer og klimagassutslipp, svekket kon-kurransekraft for næringslivet og redusert miljø-kvalitet med mindre attraktive byer og tettsteder. Det er både behov for en areal- og transportplan med samordnede strategier for arealbruk og trans-portsystem og en bypakke som kan finansiere helt nødvendige samferdselstiltak.

Visjon og mål for plansamarbeidet

Buskerudby-samarbeidets visjon er å utvikle Buske-rudbyen til en bærekraftig og konkurransekraftig byregion. Målsettingene dreier seg om klima, trans-porteffektivitet og utvikling av attraktive byer og tettsteder.

Strategier i forslag til felles areal- og transport-plan skal bidra til å realisere nasjonalt mål om at trafikkveksten i persontrafikken i byområdene må tas av kollektivtrafikk, sykkel og gåing. Hvorvidt det er mulig å nå et slikt mål i et «mellomstort» byområde med dagens virkemiddelapparat, kan absolutt diskuteres. Den sterke befolkningsveksten (+43 %) vil for eksempel generere sterk vekst i transport av varer og tjenester – transporter som i stor grad må gå på veg.

Følgende mål er utviklet på transportområdet fram mot 2023: Andel syklende skal dobles, andel kollektivreisende (buss og tog) skal dobles, andel gående skal øke og andelen reiser med privatbil (bilfører og bilpassasjer) skal reduseres med minst 10 %-poeng. Målene forutsetter at strategiene i planen gjennomføres og at også staten bidrar i et spleiselag om finansiering. Dagens reisevaner frem-går av figur 1.

Buskerudbyens forslag til flerkjernet bysystem

I planforslagets overordnede strategi er 6 områder i Buskerudbyen pekt ut som prioriterte regionale utviklingsområder: Kompaktbyen Kongsberg, Hokksund, Mjøndalen, sentrale deler av Drammen og Lierstranda. I tillegg er Vestfossen definert som lokalt utviklingsområde.

Det som skiller disse 6 områder fra andre steder i Buskerudbyen er at de både har potensiale for flerfunksjonell utvikling med boliger, arbeidsplasser og sentrumsfunksjoner og at de har jernbanesta-sjon. De andre vurderte utviklingsområdene mang-ler enten jernbanetilknytning eller potensiale for flerfunksjonell utvikling av et visst omfang. De prioriterte utviklingsområder vil kunne bli sterkt integrert i et regionalt bysystem på Østlandet for-bundet med jernbane.

Målet er at så mye som mulig av framtidig bolig-og arbeidsplassvekst (med unntak av plasskrevende og bilavhengig næringsliv) skal lokaliseres til de prio-riterte utviklingsområdene. En rekke tiltak i planens handlingsprogram skal stimulere til ønsket utvikling, blant annet revisjon av kommuneplaner, utvikling av sentrumsplaner, handlingsplan for prosjektutvikling m.m. Studier av fortettings- og transformasjons-muligheter viser at det er store utviklingsmuligheter innenfor allerede definerte byggeområder.

Figur 1: Dagens reisevaner i Buskerudbyen. (Kilde: Nasjonal RVU 2009)
Figur 2: Buskerudbyen -Areal- og transportstrategi 2013-23.

For hvert prioriterte utviklingsområde skal kommu-nene ved revisjon av kommuneplanen definere en avgrensning for sentrum, en prioritert sone for arbeidsplassvekst og prioritert sone for boligvekst, jfr. prinsippmodell under.

Så snart kommunene har gjort en lokal tilpas-ning og nøyaktig avgrenset de prioriterte vekst-områdene, vil et arealregnskap kunne etableres for å måle arealutvikling år for år. Areal-strategien må følges opp av infrastrukturtiltak og driftstiltak for at mål om transportutvikling skal nås.

Virkning av anbefalt strategi på transportområdet

Dersom ikke nye strategier for areal- og transport-politikk iverksettes i Buskerudbyen, viser beregninger at bilbruken vil øke med 28 % fram mot 2023 og 47 % fram mot 2040. Dette vil være dramatisk for alle tre målområder for plansamarbeidet.

Figur 3: Prinsippmodell.

Med anbefalte strategier i areal- og transportpla-nen viser beregninger at veksten i bilbruk vil halve-res i forhold til 0-alternativet. Ytterligere effekt kan oppnås ved optimalisering av system for trafikant-betaling og ved andre typer kvalitetsforbedringer i kollektivtransportsystemet. De mål som er formulert i planen og som gjelder reisevaner er innenfor rekkevidde.

Videre prosess; plan og bypakke

Forslag til Areal- og transportplan for Buskerud-byen 2013–23 er nå til høring. Målet er å utarbeide en revidert regional plan som får endelig planved-tak i kommunestyrer og fylkesting ved utgangen av 2012. Arbeidet med utvikling av en framtidig bypakke pågår for fullt. Forslag til tiltak i pakken og prinsippvedtak om trafikantbetaling skal kom-munestyrer og fylkesting ta stilling til i april 2013.

DEL 2: Refleksjoner om planlegging av regionale bysystemer

Fragmentert ansvar i areal- og transportpolitikken

Vi skal ikke her gå langt i å drøfte de institusjonelle rammebetingelsene for samordnet areal og trans-portplanlegging. Det er gjort mange ganger før, og statsvitere vil nok fortsatt raskt konkludere med at her er det svake koblinger mellom mål, plan og iverksetting. Det regime som har vist seg mest leve-dyktig etter at flere alternative forvaltningsregimer er forsøkt, er den avtalebaserte tilnærming. I stats-etatenes forslag til Nasjonal transportplan 2014–23 antydes en utvikling av bypakker som følger:

Transportetatene foreslår følgende rammeforutset-ninger for slike avtaler:

  • KVU/KS1 skal være gjennomført og regjeringens føringer fulgt opp.

  • Lokalt vedtatte mål for pakken skal være konsis-tente med de nasjonale målene og regjeringens føringer fra KS1-behandlingen.

  • Regionale og lokale arealplaner skal være sam-ordnet med planer for utviklingen av transport-systemet og bygge opp under kollektivtrafikk, gåing og sykling.

  • Brukerbetaling og finansiering av pakken skal være avklart.

Buskerudbyen tar statsetatene på alvor og vil gjøre sine deloppgaver nevnt over. Endelig fremdrift er imidlertid sterkt avhengig av fremdriften i de stat-lige prosessene med KVU/KS1 (konseptvalgutred-ning/kvalitetssikring av konseptvalg)

Frakoblede beslutninger om arealbruk og transportsystemer

En utfordring for utvikling av gode regionale bysystemer er at beslutninger om arealbruk og beslutninger om transportsystemer ikke er ko-ordinert. Dette gjør det krevende å utvikle regio-nale arealplaner med gode styringsmekanismer. Kommunene ønsker seg stort handlingsrom i arealpolitikken, men kan nok underordne seg sterkere føringer om det finnes garantier for at transportsystemet kommer på plass. I dag har ikke transportetatene tilstrekkelig mandat for aktivt å bidra i lokale/regionale planprosesser. De kan bare si at: «skriv gjerne dette om trans-portsystemet i planen, men vi kan ikke garantere for at det vil skje».

Det er vanskelig å forhandle om de beste helhetsløsningene når ikke alle virkemidlene er på bordet samtidig. Staten vil ikke «vise sine kort» før alle andre har «vist sine». Det er ikke et gunstig utgangspunkt for forhandlinger mellom parter, men forteller tydelig hvem som er den mektigste parten.

Om det i Buskerudbyen hittil har vært vanskelig å få til avklaringer om transportløsninger på grunn av den rolle de regionale statlige transportetatene i dag har, så har dette vært enklere med Fylkesman-nen. Her har vi klart å bli enige om gode formule-ringer om forvaltning av jordvern i prioriterte utvik-lingsområder. Men fylkesmannen forvalter jo bare «policy’er» og ikke penger.

Mer forutsigbarhet fra staten overfor regionale/ lokale partnere er nødvendig, for eksempel slik: Hvis ovennevnte betingelser er oppfylt, vil staten gå inn med X % av finansieringen i en bypakke.

Statlige planprosesser er ikke orientert om å finne de beste byregionale helhetsløsningene

Planarbeid som statsetatene er involvert i er som regel orientert mot å følge opp nasjonale planpro-sesser, som for eksempel Nasjonal transportplan. Disse prosessene er innrettet mot å prioritere ressur-ser og tiltak mellom korridorer og byregioner, ikke å finne de beste løsningene i den enkelte byregion – de løsningene skal jo byregionene selv finne fram til, riktignok med deltakelse fra statens regionale representanter. Dog signaliserer forslaget til NTP en økt statlig fokus på byområdene.

Men de regionale statlige transportetaters utredningskapasitet og -kompetanse er ikke i til-strekkelig grad innrettet mot å betjene lokale/ regionale planspørsmål. Det er krevende for dem å gi slike spørsmål oppmerksomhet i en hverdag preget av å betjene de nasjonale planprosessene. Både NTP og pågående KVU/KS1-prosesser krever sitt.

Men egentlig skal statsetatene også bidra til planavklaring om transportsystemer i regionale plan-prosesser, om vi skal tro rikspolitiske retningslinjer: «Prinsipper for en utbyggingsstruktur med bl. a. avgrensing av by- og tettstedsområdene, senter-/ser-vice-struktur, grøntstruktur og de ulike typer hoved-transportsystemer, bør avklares» … og nedfelles i regionale planer.

Vi har et forslag til effektivisering av nasjonale planprosesser som bør vurderes nærmere: Når det gjelder KVU/KS1 av bypakker så er dette arbeidet så nært beslektet med en ordinær KU (konsekvensut-redning) for en regional plan etter plan- og byg-ningsloven, at man bør vurdere KVU-regimets berettigelse i denne type integrerte planprosesser. KVU-regimet krever store ressurser og er trolig også i for stor grad orientert om de tiltak staten har ansvar for. En trafikant i en byregion er ikke så opptatt av om han kjører på en riksveg eller kom-munal veg. Det er det regionale transportsystem samlet sett som betyr noe for innbyggere og næringsliv.

Statens vegvesen, som har ansvar for KVU for Buskerudbypakke 2, gjør en kjempejobb ut fra det mandat de har fått, men vi mener det er legitimt å stille spørsmål ved regimet og kravet om KVU/KS1 for bypakker når staten samtidig deltar i en regional planprosess hvor de samme spørsmål behandles, de samme konsulenter gjør analyser og med omtrent med de samme analyseverktøy.

Et annet eksempel som illustrerer statens «pro-sesstenkning» er når Samferdselsdepartementet, som lyn fra klar himmel og midt i en regional plan-prosess som blant annet handler om stasjonsstruk-tur, beslutter å nedlegge Steinberg stasjon på Kongsbergbanen. Vi skal ikke her drøfte klokskapen i å legge ned enkelte stasjoner for å få et mer effek-tivt togtilbud totalt sett på Østlandet. Det kan nok noen ganger være rasjonelt, men er også et uttrykk for at det er langt igjen til vi har et godt nok jern-banenett – også sentralt på Østlandet.

Figur 4: IC-triangelet, med Kongsbergbanen.

I skrivende stund har imidlertid Samferdsels-departementet snudd i denne saken, etter store protester lokalt på Steinberg og aktivt arbeid på politisk plan. Poenget vårt er todelt; vi trenger åpenbart et bedre jernbanenett slik at vi ikke må legge ned togstasjoner for å få togtabellen til å gå opp, og igjen; statens plan- og beslutningsproses-ser er ikke i tilstrekkelig grad innrettet mot å få de gode planprosessene regionalt. Da beslutningen om nedleggelse av Steinberg stasjon ble kjent, få dager før areal- og transportplanen skulle opp til behandling i ett av kommunestyrene, uttrykte en av politikerne seg omtrent slik: «Hvordan kan vi binde oss til masten i arealpolitikken når vi har en så uforutsigbar stat om beslutninger i transport-systemet?»

Vi forstår at statsetater må foreta planarbeid og prioriteringer på tvers av korridorer og byregioner, men det synes som at planinnsatsen i staten har slagside mot å optimalisere beslutninger langs den nasjonale akse. Vi tror at løsninger for regionale bysystemer kan bli bedre om planinnsatsen i større grad også rettes mot å optimalisere helhetsløsnin-ger i den enkelte byregion og gjerne med mer samtidige beslutninger om arealbruk og transport-system.

IC-triangelet – et godt eksempel på utvikling av regionale bysystemer

IC-triangelet er kanskje det beste eksempel på utvikling av regionale bysystemer i Norge. I stats-etatenes forslag til Nasjonal transportplan er utvik-lingen av jernbane på Østlandet omtalt slik: «Utbyg-gingen av dobbeltspor i IC-området vil gi mulighet for økt frekvens og høyere hastighet. Slik knyttes Østlandsområdet bedre sammen og kan utvikles til en velfungerende region med flere sentra og med reduserte avstandskostnader. I tillegg til IC-strek-ningen på Østlandet er viktige markeder Oslo-Kongsberg, Oslo-Gjøvik, Oslo-Kongsvinger og Oslo-Hønefoss».

Vi er selvsagt enig i at IC-triangelet er viktig, men om vi nå et øyeblikk er advokatplanleggere for Buskerudbyen, så håper vi selvsagt at det gjør inntrykk på Samferdselsdepartementet når Buske-rudbyen så tydelig i sin regionale plan legger til rette for at jernbane skal være ryggrad i transport-systemet og at arealpolitikken så klart er innrettet mot økt marked for jernbane. Vi er litt bekymret for at begrepet «IC-triangelet», slik det nå er defi-nert, skal ta oppmerksomhet bort fra andre bane-strekninger som ble «uteglemt» den gang begrepet ble definert.

Buskerudbyen kan få utrettet mye med små midler sammenliknet med andre jernbanestrek-ninger i IC-triangelet. Buskerudbyen har den sterkeste befolkningsveksten relativt sett i IC-området, vi planlegger nå for arealstrategier sta-ten etterspør og vi er nær navet i bysystemet med kort og reell pendlingsavstand for mange men-nesker. Da må det også skje noe utvikling av jernbanen i dette byområdet vest for Drammen. Statlig forutsigbarhet for denne satsingen i stor-tingsmeldingen om NPP vil være en viktig stimu-lans for kommunenes arbeid med stasjonsnær arealutvikling. Dagens tilbud med ett tog i timen til Kongsberg er ikke det store å tilby.

Utviklingsmuligheter

Den politiske forventning til staten (ved Samfer-delsdepartementet), som er ansvarlig for vårt plan-regime, er at plansystemet blir atskilling mer forut-sigbart og at planprosessene går langt raskere. Hva betyr dette?

For det første må kommende stortingsmelding om Nasjonal transportplan bli langt tydeligere om rammeforutsetninger for avtaler om bypakker. Der-som lokale/regionale myndigheter følger opp sine forpliktelser bør det være tydelig hva som kan ven-tes som gjenytelse fra staten, for eksempel 50 % statlig delfinansiering av en bypakke. Dette er på nivå med Oslopakke 3 om man også tar med jern-baneinvesteringer. I et slikt regime vil regionale statlige transportetater kunne ha klarere mandat for forhandlinger i regionale planprosesser om areal-og transportløsninger.

For det andre bør staten kunne effektivisere planprosessene i byområdene, for eksempel ved å videreutvikle KVU/KS1-regimet for bypakker og til-passe oppgaven til parallelle prosesser med regio-nale areal- og transportplaner – planprosesser som i minst like stor bredde omhandler de samme spørs-mål som KVU/KS1 tar opp.

For det tredje bør staten stille krav til at flere norske byområder utvikler regionale areal- og transportplaner som i langt større grad enn i dag er orientert om måloppnåelse for både lokale, regio-nale og nasjonale mål.

Kilder:

Areal- og transportplan Buskerudbyen 2013-23. Høringsutgave 15. juni 2012. Forslag til Nasjonal transportplan 2014-23. Statlige transportetater, februar 2012

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. MD 1993.

Reisevaneundersøkelse for Buskerudbyen 2009. TØI rapport 1215/2012

Konsekvensutredning av planalternativer Buskerudbyen. Norconsult 2012.