Foresight, eller framsyn, beskrives som et sett med metoder og aktiviteter som involverer deltakere i å utforske mulige framtider, utvikle felles strategier for handling og å ta bedre beslutninger her og nå. Framsyn brukes i forskjellige sammenhenger, og vi skal her presentere hvordan en regional framsynsprosess ble gjennomført som grunnlag for «regional planstrategi» i Hedmark. Vi vil vise at metoden, når den er godt forankret både politisk og administrativt, kan bidra til å øke legitimiteten til planprosesser, samlet eierskap til strategiene og gjensidig læring hos forskere og praktikere. Det er imidlertid en del utfordringer knyttet til framsynsprosesser som det er viktig å være bevisst på, særlig når det gjelder kamp om virkelighetsbeskrivelser, muligheter for bred deltakelse og rollen som aksjonsforsker.

Ulla Higdem er dr. scient og førsteamanuensis ved Høgskolen Lillehammer (HiL)/ØF.

Gro Sandkjær Hanssen er cand. polit. og arbeider som forsker ved Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), mens

Wibeke Børresen Gropen er cand polit. og arbeidet som planlegger Hedmark fylkeskommune. Nå arbeider hun som rådgiver Oppland fylkeskommune.

For å si det med en gang; framsyn er ikke en revo-lusjonerende ny «metode», men et sett med kjente og nyere metoder man kan velge mellom for å gjen-nomføre handlingsrettede, deltagelsesbaserte og framskuende prosesser. Fra tidligere kjenner vi for eksempel scenarioer og visjoner (framtidsbilder) som måter å tenke om og i framtid.

Framsyn

Fem elementer trekkes ofte frem som viktige ele-menter i en systematisk framsynsprosess:

a) strukturerte fremstillinger av samfunnsmessige, økonomiske og teknologiske utviklingstrekk og behov, b) deltakende metoder som involverer et bredt spek-ter av aktører, c) etablering av nettverk, d) utvikling av felles, strategiske visjoner og e) utvikling av en uttalt forståelse av at visjonene har konsekvenser for handling og beslutninger i nåtid (Miles og Keenan 2002). Framsyn har dermed som formål å bedre dagens beslutningsprosesser, ikke fremtidens.

Framsyn har blitt stadig mer populært i Norge og i andre europeiske land, og ble opprinnelig tatt i bruk i store virksomheter og klustre, gjerne innenfor teknologi (Forskningsrådet, 2009). Her i landet er det i første rekke Norges forskningsråd som pro-moterer framsynsmetoder (se for eksempel PLAN nr. 5/2008; red.anm.). De fleste framsyn har vært gjen-nomført på nasjonalt nivå, men de siste årene har det også vært gjennomført framsyn for bestemte regioner. Slike regionale framsyn er utført blant annet innenfor VRI-programmet1, og blir sett på som et virkemiddel for å få til regional innovasjon, samhandling og utvikling. I Hedmarks tilfelle var det regionale framsynet finansiert gjennom VRI og Hedmark fylkeskommune.

Hvorfor regionalt framsyn?

Et regionalt framsyn er territorielt basert og kan danne grunnlag for regionale planstrategier, regio-nale planer og politiske beslutninger generelt. Målet for regionale planprosesser er ofte regional utvik-ling, som ut fra dagens terminologi må ta utgangs-punkt i regionens egne fortrinn og ressurser. Der-med blir innovasjon, en regions evne til nyskaping, viktig (Higdem, 2006). Det regionale nivået er kjen-netegnet ved mange aktører, samt ulike og dels motstridende interesser, og regionalt utviklings-arbeid er derfor forbundet med krav om økt deltakelse, økt forpliktelse, økt grad av gjennomfø-ringsevne og bygging av tillit mellom aktører. Det er gjort en rekke forsøk på å få dette til opp gjen-nom årene, ikke minst i regionalt planleggings- og utviklingsarbeid (Higdem 2010).

Hva kan så regionalt framsyn bidra med? Kan-skje først og fremst ved å tilby en systematisk frem-gangsmetode for å velge hensiktsmessige verktøy både for analyse, bearbeiding og etablering av stra-tegiske og handlingsrettete strategier med aktuelle aktører involvert (Georghiou og Keenan 2004). Gjennom framsynsprosesser kan man oppdage fel-les rom for åpen tenkning om framtid og for å klekke ut strategiske tilnærminger. Framsynsproses-ser innebærer ofte gjentakende perioder av åpen refleksjon, kontaktskapende virksomhet i nettverk, samråd og diskusjoner, som leder til en felles for-edling av visjoner og et samlet eierskap til strate-giene.

Regionale framsyn kan på sitt beste bidra til å finne hensiktsmessige løsninger på dagens (og fremtidige) komplekse problemer. Ved å mobilisere og involvere et stort spekter av deltakere, gjør metoden det mulig å formulere strategier og ta beslutninger på et mest mulig velinformert grunn-lag. Dette forutsetter at de ulike interessentenes kunnskap blir anerkjent som likeverdig, uansett om de representerer ekspertkunnskap, praksiskunnskap, lokalkunnskap eller annet. Tanken er at politikere og medarbeidere i kommunene, folk fra nærings-livet, sivilsamfunnet og eksperter kan bidra med ulike typer kunnskap og hvert sitt perspektiv på hvordan samfunnet kan håndtere de utfordringer og muligheter vi står overfor. Oppnår man en slik kunnskapsmobilisering kan man øke de offentlige myndigheters systemkapasitet, det vil si deres evne til å samhandle med andre om å løse komplekse samfunnsproblemer på en effektiv og riktig måte. På den måten kan offentlig sektors troverdighet, tillit og legitimitet øke, det Scharpf (1999) kaller output-legitimitet.

De deltakende prosesser kan også bidra til at flere interesser høres, og at man gjennom innspill fra en større bredde aktører former offentlig poli-tikk. En framsynsprosess som evner å etablere felles visjoner i en deltakende og forpliktende prosess vil øke både visjonenes og strategienes forankring og legitimitet (Higdem 2001). Dette gjør at input-legi-timiteten øker, det vil si tilliten til at det demokra-tiske systemet gjennom formelle prosedyrer evner å omsette befolkningens preferanser til offentlig poli-tikk og tiltak.

Åpne og deltakende prosesser gir i tillegg mer innsyn og publisitet rundt offentlige planleggings-prosesser. Framsynsprosesser bør derfor være trans-parente slik at alle kan følge med på hvordan inn-spill blir tatt hensyn til i offentlige planleggings- og beslutningsprosesser (Hanssen et al 2009). Dermed kan ansvarsplasseringen bli tydeligere, og åpen-hets-legitimiteten øke.

Regionalt framsyn Hedmark – et utgangspunkt for vidsyn

Hedmark fylkeskommune (HFK) valgte å gjennom-føre et regionalt framsyn som grunnlag for regional planstrategi. Fylkesrådet var opptatt av at fram-synet skulle ha en merverdi i forhold til tradisjonell fylkesplanlegging. De la særlig vekt på å involvere kommunene slik at de kunne få nytte av dokumen-tasjon, nettverksbygging og prosesser som igjen kunne støtte opp under utviklingen av kommunale planstrategier. I samarbeid med forskningsinstitut-tene NIBR og Østlandsforskning (ØF) ønsket fylkes-kommunen å få kvalitetssikret dokumentasjon om utviklingstrekk og trender i hedmarkssamfunnet. I tillegg så fylkesrådet en mulighet for å bygge nett-verk overfor andre utviklingsaktører så vel i Hed-mark som i fylkets geografiske omgivelser. Fylkes-rådet ønsket også at arbeidet med RUP2 og regionalt fremsyn ble samkjørt (Sak 5495/09).

Framsynsarbeidet ble organisert for å ivareta fylkesrådets ønsker og for å sikre nytteverdi for kommunal planlegging, og ble satt sammen av føl-gende trinn (figur 1):

Figur 1: Framsyns-prosessen i Hedmark.
Faksimile fra Hamar Arbeiderblad om surveyen.

Det ble gjennomført fire brede surveyer, hvor for-målet var å innhente synspunkter fra et bredt spek-ter av aktører; lokalpolitikere, lokal administrativ ledelse, privat næringsliv og den organiserte befolkningen med hensyn til Hedmarks potensial for regional utvikling mot 2040. Spørsmålene ble utformet slik at det skulle være mulig å gå «utenfor den tradisjonelle løypa», dersom respondentene ville det. Undersøkelsen ble sendt til hver sjette bedrift i fylket, alle lokale og regionale organisa-sjoner, alle lokalpolitikerne og alle administrasjons-sjefene i de 22 kommunene, det vil si til over 9700 personer. Over 40 nøkkelaktører fra offentlig, privat og frivillig sektor ble i tillegg dybdeintervjuet.

Det ble også gjennomført tradisjonelle analyser av strukturelle data innenfor sysselsetting og nærings-liv, befolkning, pendling, demografisk utvikling, ledighet, FOU-andeler, utdanningsnivå, miljø og levekår. Alle analyser ble gjort for hver av Hed-marks fire sub-regioner, i tillegg til for fylket som helhet. For å sikre et velinformert grunnlag for framtidsverkstedene, ble det utarbeidet bakgrunns-notater for hver sub-region med resultatene fra survey-undersøkelsen og analyser av strukturelle data (Hanssen m.fl. 2011 a;b;c;d).

Et av de viktigste elementene i framsynet var de seks framtidsverkstedene som ble arrangert. Med utgangspunkt i fylkesrådets ønske om å forankre framsynsprosessen i sub-regionene, ble verkstedene først gjennomført i regionene Sør-Østerdal, Glåm-dalsregionen, Hamarregionen og Fjellregionen, i nært samarbeid med regionrådgiverne. Deretter ble det gjennomført et framtidsverksted for ungdom i hele fylket, i samarbeid med Ungdommens fylkes-ting, før det oppsummerende framtidsverkstedet for hele Hedmark ble gjennomført høsten 2010.

Målsettingen med verkstedene var å fremme dialog og diskusjon om framtidige utfordringer, mulig-heter og veivalg. Sentrale interesser og aktører ble invitert, både gjengangerne i diskusjonen om regional utvikling, som LO, NHO, kommunene, NAV, høgskole, forskningsinstitutt og forsvaret, og stem-mer som Røde Kors, idrettslag, den arabiske fore-ning, foreningen for Rom-folket og fra Skogfinsk museum. Til sammen deltok 147 interessenter i de regionale framtidsverkstedene, 45 i ungdomsverk-stedet og 66 i fylkesverkstedet.

Alle verkstedene hadde prosessledelse fra «fram-synsteamet», som besto av ansatte i fylkeskommu-nen og forskere, og som gjennomførte verkstedene ved hjelp av innledninger, gruppearbeid med krea-tive teknikker og metoder for syntetisering og prio-ritering.

Organisering, styring og demokratisk forankring

Alle typer beslutninger i framsynet ble politisk drøftet og forankret, eksempelvis knyttet til finan-siering, opplegget for prosessen, offentlighet og presse. Ledergruppen, sammen med fylkesrådet i Hedmark fylkeskommune var styringsgruppe for prosjektet. I tillegg ble det gjennomført jevnlige orienteringsmøter om framdriften for avdelinger og fylkeskommunale råd. Fylkes- og kommunepoliti-kere var aktive deltakere i alle framtidsverkstedene, med unntak av ungdomsverkstedet. Figur 3 viser hvordan arbeidet ble organisert og styrt.

Læring og kunnskapsinnhenting

Planleggingsaktivitet er arenaer for læring for alle som deltar (Amdam, 2005). Deltakere lærer mer om andres interesser, perspektiv og kunnskap og kan dermed utvide forståelsen av hva som er mulighetsrommet. I hver region ble det fokusert på muligheter for samhandling internt og utover mot andre geografiske områder. Et sentralt mål med prosessen var også at kunnskap og kompetanse om regionale framsyn skulle økes og bli værende hos deltakerne. «Framsynsteamet» av HFKs egne fagfolk, i hovedsak planleggere, og forskere fra NIBR og ØF utgjorde et bredt faglig team somsamarbeidet tett. I tillegg var regionrådgiverne med i sentrale deler av arbeidet.

Figur 2: Hvordan ungdom ser for seg framtidige bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Arbeidet var også forankret i politisk ledelse og i regionene, noe som innebar at ulike typer kunnskap i praksis ble sett på som likeverdig.

Hva oppnddde Hedmark?

En regional planstrategi for Hedmark må ta utgangspunkt i de store variasjonene innad i fyl-ket, knyttet til naeringsliv, befolkningsutvikling, levekår og naturgitte forutsetninger, og dette var utgangspunktet for det regionale framsynet. Ved å starte prosessen i de fire sub-regionene kom den regionale variasjonen tydelig fram, og de regionale aktørenes stemme ble hørt først før dette ble ført videre til fylkesnivået. Totalt var litt i under-kant av 1000 personer involvert gjennom inter-yjuer, spørreundersøkelser og framtidsverksteder. I tillegg ble temaet diskutert i politisk og adminis-trativ ledelse i fylkeskommune og kommuner. Det var god dialog med regional stat, og mange fra frivillig sektor og naeringsliv bidro både gjennom deltagelse i spørreundersøkelse, intervju og på verk-steder. Alt i alt ble det dermed en bred regional diskusjon om hva som er de viktigste fokusområder for fylket. Gjennom framsynprosessen ble det også mulig å informere og skape større forståelse for hva begrepet regional planstrategi innebaerer.

Resultatet av framsynsprosessen ble oppsummert i sju store sp0rsmål for hedmarkssamfunnet, knyttet til infrastruktur og samferdsel, befolkningsutvikling, tilgang til riktig kompetanse, utdanning og skolegang, utnytte naturgitte ressurser, holdnings-endring og omstillingsevne og gjennomgripende samarbeid. Originalt? Neppe. Relevant, fokusert og omforent for Hedmark? Ja, absolutt. Vi fikk også uventede og originale resultater både fra surveyen og fra verkstedene. Mer om innholdet kan leses på HFKs hjemmesider.

Utviklingstrekk, utfordringer og utviklingsmuligheter

Det nye planverktøyet «regional planstrategi» var en av de viktigste årsakene til at HFK igangsatte det regionale framsynet, fordi de som planmyndighet og regional utviklingsaktør ønsket en bredere drøf-ting og kunnskapsgrunnlag av de utfordringer Hed-mark står overfor på lang sikt. De fleste fylkeskom-muner som har utarbeidet regional planstrategi har etablert et kunnskapsgrunnlag om næringsstruktur, demografi og levekår i form av statistikk. Dette ble også gjort i framsynsprosessen, men prosessen inkluderte i tillegg mange deltakende metoder for å få et bredere kunnskapsgrunnlag. Alle analyser, resultatene av surveyer og framtidsverksteder ble presentert i egne rapporter som utgjorde et kunnskapsgrunnlag kommunene og regionene også kunne benytte i eget arbeid.

Figur 3: Organiseringen av det regionale framsynet i Hedmark.
«Framsynsteamets» sammensetning. Bak fra venstre: Erik Nergaard (NIBR), Hildegunn Rovik (NIBR/HiO), Jan Erling Klausen (NIBR), Gro Sandkjær Hanssen (NIBR), Tom Johnstad (ØF), Frank Borgen (HFK) Sittende: Bjarne Christiansen (HFK), Asgeir Skålholt (ØF) Foran: Siri Lonkemoen (HFK), Wibeke Gropen (HFK), Ulla Higdem (ØF), Janne Vikerødegården (HFK). (Foto: Hedmark fylkeskommune)

Prosjektet ga også en mulighet til å invitere inn mange aktører som kunne bidra i den strategiske samtalen, bli bedre kjent og kanskje få en bedre evne til å samarbeide i framtiden.

Intensjonen med regional planstrategi er å skape regional enighet om de viktigste utviklingstrekkene, som så skal danne utgangspunkt for prioritering av de mest sentrale spørsmålene det er viktig å plan-legge for. I og med at det brede datagrunnlaget ble bearbeidet i de seks framtidsverkstedene, så var mye av diskusjonen rundt prioritering allerede gjennomført. De viktigste fokusområdene var løftet fram og var godt forankret.

Gir ønsket om vidsyn trangsyn?

Det er ikke slik at et framsynsarbeid lykkes på alle områder, heller ikke vårt. Vi skal kort vise en del av utfordringene ved regionale framsyn som ble avdekket i vår prosess og som det går an å laere av. Det ønskede vidsynet man ønsker å oppnå i slike prosesser kan begrenses ved såkalt sti-avhen-gighet. Det vil si at det er enklest å mobilisere de aktørene som allerede er aktive. Spørsmålet er altså om man får inn nye stemmer, noe som er nødvendig dersom formålet er å tenke nytt. I Hed-mark ble vidsynet forsøkt sikret gjennom den store surveyen, ungdomsverksted, presseoppslag og ved

å invitere for eksempel bedrifter og minoritets-grupper. Likevel så vi at prosessen ikke ble opp-levd som attraktiv nok for alle, og mange bedrifter vurderte kostnadene ved deltakelse som større enn nytten.

I tillegg er slike framsynsprosesser utfordrende å fasilitere. Det er lett å syntetisere for mye og kon-kludere for raskt som et svar på kravet om at pro-sessen skal gi resultater og nytte. Ulempen er at nyanser og regionale uenigheter som er viktige for å forstå komplekse problemstillinger, kan forsvinne. Medlemmene av «framsynsteamet» hadde ulik grad av prosessledererfaring, og vi kunne til tider vært mye bedre på dette.

At forskere deltar aktivt i framsynsprosesser betyr at forskeren er aksjonsforsker, noe som er en av grunntankene i VRI. Aksjonsforskning vil si at forskeren søker å påvirke det som det forskes på, driver intervensjon for å skape forandring (Reason og Bradbury 2008, Sæther 2007). Vår endrings-interesse var knyttet til regional utvikling gjen-nom arbeidet med regionalt framsyn for Hedmark. Her støtte vi på utfordringer ved at vi som for-skere var deltakere og ikke bare analytikere på avstand. Blant annet viste vår idé om å bringe inn ufullstendige scenarier for å stimulere til diskusjon i framtidsverkstedene seg å være en større utford-ring enn vi forutså, fordi deltakerne oppfattet scenariene som «sannheter» og ferdige analyser.

De ulike forståelsene av hva forskernes bidrag i prosessen skulle vaere f0rte til at potensialet for kreative prosesser ble noe redusert på dette verkstedet.

Hvis antallet strategi- og planprosesser blir for mange og de samme aktørene er forventet å opptre på alle arenaer, er faren for medvirknings-twtthet stor. I sammenheng med regional planleg-ging vil også framsynsprosesser kunne oppfattes om et «kompliserende lag» oppå det eksisterende plansystemet (Hanssen 2012, Higdem 2011). Siden regional planstrategi også er et nytt og obligatorisk planelement i plan- og bygningsloven, vil vi anta at det ikke var enkelt hverken for deltakerne eller for interesserte innbyggere å holde orden på hva som var framsyn, regional planstrategi og regional plan.

Nyttig i prosessen med 3 utforme en regional planstrategi for Hedmark?

Regionalt framsyn har etter Hedmark fylkeskommu-nes vurdering vaert svaert nyttig ved utarbeidelse av regional planstrategi, inkludert prosessens utfor-dringer underveis. I høringsperioden ble den regio-nale enigheten om fokusområdene i det regionale framsyn synliggjort. Det vi har erfart gjennom prosjektet er betydningen av å utarbeide gode utfordringsdokument som grunnlag for bred med-virkning og gode diskusjoner. I Hedmark førte dette til at planstrategiarbeidet ble konsentrert om en videre bearbeiding av utfordringsdokumentene, noe som resulterte i en bred regional enighet om de tema man ønsket å fokusere på videre. Gjennom kombinasjonen av ulike teknikker i regionalt framsyn har den regionale planstrategien blitt et mer robust og forankret dokument som bygger på et godt kvantitativ og kvalitativt grunnlag. Dette var vesentlig for fylkeskommunes politiske ledelse når den vedtok å igangsette prosjektet.

Litteratur: