Miljøverndepartementet fyller og feirer 40 år i disse dager, og Norge fremstår både nasjonalt og internasjonalt som et miljøvennlig land. Samtidig står vi i 2012 overfor større miljørelaterte utfordringer enn vi noensinne har gjort. Miljøverndepartementets pionértid er historie, innflytelsen svekket, og fremtiden usikker. Vil departementet være i stand til å takle de store klima- og miljøressurs-utfordrin-gene fra IPCC og Rio + 20? Det kan være skjellig grunn for tvil.

Når vi vurderer effekten av Miljøverndepartementets innsats kan det være nyttig å minnes om at departementet er et sekretariat for politisk ledelse som ikke kan drive en mer offensiv miljøinnsats enn det den til enhver tid sittende statsråd og stats-minister forlanger eller tillater. På den annen side kan statsråden heller ikke være særlig mer effektiv enn det miljøbyråkratiet kan levere. Det kan derfor være vanskelig å skille politikk og byråkrati fra hverandre i en vurdering av departementets innsats i løpet av disse 40 årene.

Den stolte pionértiden

Norge var en gang en av Europas fremste miljønasjoner. Vi var først i verden med eget Miljøverndepartement (1972), og miljøvernminister og senere statsminister Gro Harlem Brundtland ble «hele ver-dens» miljøvernminister som leder av FNs verdenskommisjon for miljø og utvikling. Miljøverndepartementet hadde i mange år landets ubestridt største og mest kompetente fagmiljø på miljø og bærekraftig utvikling. Ved opprettelsen av fagdirektoratene: Statens forurensingstilsyn (nå KLIF), Direktoratet for Naturforvaltning og Riksantikvaren, samt fylkesmennenes miljøvernavdelinger, ble det bygget opp et imponerende landsdekkende miljøvernbyråkrati for å forvalte departementets ambisiøse miljøpolitikk.

Miljøverndepartementets høye status nådde antageligvis toppen på begynnelsen av 1990-årene, da et av EU-motstandernes kronargumenter mot EU-medlemskap var at EU var en miljøsinke, og at Norge måtte stå utenfor EU for at Miljøverndepartementet skulle kunne fortsette å føre en forbilledlig miljøpolitikk som Europas miljøfyrtårn. Det vil ta for stor plass for denne artikkel å gå nærmere gjennom Miljøverndepartementets arbeid, seire og tap i løpet av de siste 40 år. De som vil sette seg inn i (eller mimres dette) anbefales å lese jubileumsboka «Mellom himmel og jord», med glimt fra Miljøverndepartementets historie, skrevet av Ottar Julsrud (Unipub 2012). Jeg vil konsentrere meg om noen viktige utviklingstrekk, hovedsakelig sett fra mitt perspektiv som fysisk planlegger og miljøvernleder.

1970-årene var en oppbyggingsperiode for det nye departementet med ytre etater, ispedd rene kriseinnsatser som Mjøsaksjonen og Bravo-ulykken i Nordsjøen m.m. Etableringen av Miljøverndepartementets etterutdanningskurs i samfunnsplanlegging (SAMPLAN) bidro til å kvalifisere nøkkelpersonell i kommuner og fylker i tverrfaglig lokal og regional planlegging. 1980-årene var produktive år med mange store saker. Forurensingsloven og plan- og bygningsloven sikret viktige juridiske virkemidler. Samlet plan for vassdrag sikret 20 % av landets gjenværende vassdrag med utbyggingspotensiale fra kraftutbygging, og fredning av Hardangervidda nasjonalpark sikret Europas største høyfjellsvidde. Departementet tok et viktig grep for å rydde opp i vannforurensingen og miljøproblemene i sterkt industrialiserte regioner med Miljøpakker for Dram-menselva, Grenland, Nedre Glomma og Nedre Otra. Statens nærmiljøutvalg søkte å samordne statlige virkemidler på lokalt nivå. Norge var en pådriver for internasjonalt miljøsamarbeid som for eksempel Helsingfors-protokollen om kamp mot sur nedbør, Nordsjødeklarasjonen om rent hav, Bern-konvensjonen om vern av truede dyre- og plantearter, Riokonvensjonene om biologisk mangfold, klima og Agenda 21, samt Montréal-avtalen om bevaring av ozon-laget, etc. Avtalene forpliktet, og departementet fikk det travelt i årene som fulgte med å følge opp disse avtalene her hjemme. Et av de største løftene var MIK-programmet (Miljøvern i kommunene) fra 1989 med tilbud om finansiering av en fast miljøvernlederstilling i hver kommune i landet, inklusive kompetansehevingstilbud for kommunenes politikere og byråkrater. Da gikk det en grønn bølge over landet, så lenge det varte.

Feigedalselvi i Sogn og Fjordane med den 216 meter høye Feigefossen i fritt fall og Hanafossen høyere oppe i Feigedalen, ble vernet mot utbygging i 1986. Den omfattende verneplanen for vassdrag var blant de store og viktige miljøtiltakene som ble gjennomført i 1970-, 80- og 90-årene. (Foto: Jens Fr. Nystad)

1990-tallet var preget av Thorbjørn Berntsen som med sine syv år var den lengst sittende miljøvernminister. Han prioriterte kildesortering av avfall, og fikk etablert funksjonelle bransjevise returordninger. Utvalgte storbyer fikk viktige stimulanser i bymiljøarbeidet gjennom Miljøbyprogrammet, ikke minst Oslo med en ekstra innsats for bydelen Gamle Oslo. Norge kom med i EØS, noe som medførte krav om harmonisering av miljøpolitikken med EU og oppfølging av EUs ulike miljødirektiv som for eksempel vannforvaltning og vannkvalitet, avfallsressursforvaltning, luftkvalitet, støy, energiforvaltning, biomangfold, m.m. Forpliktelsen til å følge EU-direktivene har preget departementets innsats på 2000-tallet frem til i dag.

Den traurige nedturen

Etter hvert som pionértidens store saker ble gjennomført, begynte svakhetene i det nye departementets konstruksjon å melde seg. For å oppnå et visst departementalt volum ble det nye Miljøverndepartementet (MD) opprinnelig satt sammen av miljørelevante fragmenter fra andre departementer som for eksempel planavdelingen og ressursavdelingen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, kulturminner fra Kirke- og undervisningsdepartementet, Vann- og avløpskontoret fra Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen og Røykskaderådet m.fl. Det førte blant annet til at forvaltningen av plan- og bygningsloven ble delt mellom to departementer – MD og Kommunal- og regionaldepartementet med ansvar for henholdsvis plandelen og bygningsdelen. De to departementer var sjelden i takt med hensyn til revisjoner av hver sin lovdel. Det førte også til et delt ansvar for lokal og regional planlegging og utvikling, med MD som ansvarlig for kommunal og regional (fylkes-) planlegging, og KRD for byggesaker og kommunal og regional utvikling. Når det i koalisjonsregjeringer kunne være to ministre fra forskjellige partier med hver sine agendaer i disse departementene, kunne det skape samarbeidsproblemer.

En annen utfordring var MDs dobbeltrolle som både sektor- og samordningsdepartement, der miljø-vern bare var ett av flere hensyn som skulle ivaretas i planlegging etter plan- og bygningsloven og balanseres opp mot hverandre. Denne dobbeltrollen svekket departementets miljøprofil. Dette dilemmaet hadde sin parallell på fylkesnivå, hvor fylkesmannens troverdighet som nøytral megler i plankonflikter ble forstyrret av embetets sektoransvar for miljøavdelingen.

Over tid mistet også departementet ansvaret for bærekraftpolitikken, som ble overført til finansdepartementet som regjeringens sentrale koordineringsdepartement. MD skulle i stedet rendyrke miljøprofilen (!) Klima seilte etter hvert opp som en ny stor utfordring uten at det preget departementets innenlandske innsats i særlig grad. Statens forurensingstilsyns navneskifte fra SFT til KLIF (Klima- og forurensingsdirektoratet) var mer kosmetisk enn substansielt. Etter Berntsen avløste den ene miljøvernministeren den andre, i gjennomsnitt annet hvert år, uten at de satte særlig spor etter seg. Et mulig unntak var Børge Brende som fikk satt fort-gang i sikringen av nasjonalparker.

Etter hvert som de byråkratiske rutinene mer og mer satte sitt preg på departements indre liv, trakk ansatte med viktig miljøfaglig kompetanse over til mer interessante jobber i miljøundervisning- og forskning, miljøorganisasjoner, kommuner og næringsliv. Færre miljøeksperter gikk motsatt vei. Denne kompetansespredningen var positiv i et større miljøperspektiv, men uttynnet det miljøfaglige miljøet i MD som ble stadig mer dominert av jurister og statsvitere som ethvert annet departement. For å beholde noe av sin egenart nektet MD å flytte inn i det nye regjeringskvartalet (R5) sammen med de andre departementene, men bet seg fast i sine gamle militærkaserner ved Akershus festning. En positiv side ved dette var nærheten til et trivelig kulturmiljø, med (for en del ansatte) lett tilgjengelige parkeringsplasser (-). En negativ side var utenforskapet og avstanden i forhold til de andre departementene.

MDs reduserte innflytelse viste seg særlig i for-hold til de andre departementene. Et viktig eksempel på dette var statens manglende vilje eller evne til å vise lederskap og feie for egen dør i miljøpolitikken, slik departementet forpliktet seg til i klimaprogrammet «Fremtidens byer». MD fikk som ansvarlig for miljøledelsesprogrammet «Grønn Stat» ikke med seg Fornyings- og administrasjonsdepartementet til å innføre miljøsertifisering av alle statlige virksomheter, slik mange kommuner har vedtatt for alle sine virksomheter. Til tross for innføring av betydelige stimuleringstiltak for el-biler, har staten vært en sinke i forhold til å anskaffe el-biler selv, noe som har gitt en svært negativ signaleffekt. (Begge landets el-bilfabrikker har slitt med sviktende salg og til slutt gått konkurs). Det gikk lang tid før MD begynte å stille miljøkrav ved innkjøp av konferanse- og overnattingstjenester ved egne arrangementer, og MDs politikere og ansatte reiser ikke mindre med fly enn andre statlige byråkrater.

Miljøbyprogrammet 1993–2000 var et bredt forsøks- og utviklingsprosjekt i samarbeid mellom fem byer og sentrale myndigheter for å utvikle mer miljøvennlige bysamfunn. Her fra programmets forslag til en miljøvennlig bystruktur for Bergen. (Kilde: Miljøbyprogrammet)

Utenforskapet i forhold til EU har svekket Norges innflytelse over EUs miljøpolitikk, samtidig som EØS-medlemskapet krever at Norge følger EUs miljødirektiver. Stikk i strid med EU-motstandernes tro på at utenforskapet ville gjøre Norge til et fore-gangsland i miljøpolitikken, har Norge likevel blitt en europeisk miljøsinke. En av Miljøverndepartementets viktigste oppgaver de senere år har vært å oversette EUs miljødirektiver og implementere disse i norsk miljølovgiving. Mange av direktivene stiller strengere miljøkrav enn tilsvarende norske krav. Et godt eksempel på dette er i klimapolitikken, hvor hardt pressete miljøstatsråder har måttet love at Norges klimapolitikk og -innsats ikke skal være dårligere enn EUs. Norges miljøpolitikk styres i dag i hovedsak fra Brussel.

MD har alltid vært et av de minste departementene målt i budsjett/omsetning og antall ansatte, men hadde i mange år større innflytelse enn mange andre større departementer. Slik er det ikke lenger. Fallet ble åpenbart for alle da MD ble lagt inn under bistandsminister Solheim. MD var med ett blitt et 50 % departement, samtidig som hovedfokuset ble gradvis dreid mot utlandet, og særlig bevaring av regnskog i den tredje verden. Den positive siden av dette var et sterkere miljøfokus i bistandspolitikken. En mer tvilsom side var bruken av denne innsatsen som et argument for å redusere klimainnsatsen hjemme i Norge. Det var neppe bare «usemje» i regjeringen som førte til en sterk forsinkelse av ny klimamelding. Det kan heller ikke ha vært lett for byråkratene i departementet å få en nødvendig dialog med en minister som hadde flere reisedager enn dager på kontoret.

Daværende miljøvernminister Helen Bjørnøy i møte med fire tidligere miljøvernministere under markeringen av Verdens miljøverndag 2007. Fra venstre: Guro Fjellanger (V), Thorbjørn Berntsen (Ap), Helen Bjørnøy (SV), Børge Brende (H) og Kristin Hille Valla (Sp). (Foto: Miljøverndepartementet)

Status og nye utfordringer

Til tross for en ærerik historie, et kraftig miljøløft og mange gode resultater har ikke Miljøverndepartementet klart å gjøre Norge til noe europeisk miljøfyrtårn i dag. Det er mange gode og noen dårlige grunner til dét. MD har alltid vært gode på klassisk natur- og miljøvern, men det er ikke der den største miljøutfordringen ligger i dag. Hovedutfordringen ligger på det globale plan, Norges negative bidrag til de globale miljøproblemene, og globale aktørers innvirkning på miljøet i Norge. Som innbyggere i Norge har vi tilgang til mye rent vann, ren luft, ren jord, grønn skog og (delvis uberørt) villmark, men vi bidrar negativt til miljøet utenfor landets grenser, både direkte og indirekte.

Norge er en av verdens største eksportører av olje og gass, og har et av de største klimagassutslippene pr. innbygger i hele Europa. Olje- og gassvirksomheten på norsk sokkel tømmer grunnen for fossil energi som er en ufornybar ressurs, slipper ut klimagasser i produksjonsprosessen og bidrar ved forbrenning til CO2-utslipp hos forbrukere rundt om i verden. Oljevirksomheten og inntektene fra denne har gjort Norge til et av verdens rikeste land med en av verdens høyeste gjennomsnittsinntekter, men også tilsvarende høyt privat og offentlig forbruk. De indirekte utslippene av klimagasser fra nordmenns flyreiser og forbruk av importerte varer produsert i utlandet er dobbelt så store som de direkte klimagassutslippene. Tilsvarende har nordmenn et av de største økologiske fotavtrykkene (pr. person) i hele verden, foran store industrinasjoner som Tyskland, Frankrike og Storbritannia.

Dersom hele jordens befolkning skulle utvikle tilsvarende forbruk vil vi trenge 2–3 jordkloder til. Men gode planeter er vanskelig å finne, og en rettferdig fordeling og bruk av jordens ressurser er avhenging av at Norge og andre vestlige land på sikt reduserer sine økologiske fotavtrykk til nær-mere 1/3 av dagens nivå. Det blir nok en for vanskelig oppgave for jubilanten.

Det blir en stor utfordring for kommende regje-ringer å finne en ny og mer hensiktsmessig departementsstruktur som kan håndtere en omstilling fra å være en global miljøsynder til å bidra positivt og redusere de globale klimagassutslippene og bevare/ forvalte jordens ikke-fornybare ressurser til beste for kommende generasjoner. En måte å begynne på kan være å erstatte det etter hvert inflaterte begrepet «miljø» med et mer egnet begrep. En «miljøstasjon» er i dag en avfallstasjon, og en «miljøarbeider» er en stillingsbetegnelse i rus- ogrehabiliteringsomsorgen. Naturressursforvaltning, økologi eller kretsløp kan være mer hensiktsmessige begreper. Oslo kommune har for eksempel formulert sin miljøstrategi i et «Byøkologisk program».

Den vanskelige fornyelsen, eller nye løsninger

De store endringene i miljøutfordringene fra 1972 til i dag krever en annen organisering av statlig miljøforvaltning enn den som opprinnelige ble valgt for å løse datidens utfordringer. I et økologisk perspektiv er dagens MD på mange måter en «assortert landhandel» med mer eller mindre økologisk relevante oppgaver og ansvarsområder som har bidratt til å svekke departementets økologiske fokus og profil. Kulturminneforvaltning er vel den delen som har minst økologisk relevans, og hører sånn sett mer naturlig hjemme i Kulturdepartementet. Regionplanavdelingen med ansvaret for lokal (kommunal) og regional (fylkeskommunal) planlegging har selvfølgelig atskillig mer økologisk relevans, men skal samtidig balansere og samordne alle relevante samfunnsmessige interesser i planleggingen, inklusive økonomiske og sosiale hensyn. Dette krever en sektornøytral rolle som best vil kunne løses i den forvaltningen planavdelingen opprinnelig ble overført fra, nemlig Kommunal- og regionaldepartementet. Etter utskillelse av kulturminneforvaltningen og regionplanavdelingen vil Miljøverndepartementet bli nærmest halvert og sitte igjen med den økologisk mest relevante kjernevirksomheten: naturforvaltning og forurensing. Disse vil kunne danne en sentral kjerne i et nytt og større naturressursdepartement.

I forarbeidene til opprettelsen av Miljøverndepartementet gikk flertallet i Ressursutvalget inn for opprettelsen av et eget ressursdepartement for samordnet styring og forvaltning av landets naturressurser, arealer, jord, vann og luft og vegetasjon. Formålet var å sikre en bærekraftig bruk av naturgrunnlaget for kommende generasjoner. Mindretallet foreslo et miljødepartement, som også til slutt ble vedtatt. Behovet for tilsyn med og styring av bruken av naturressursene var imidlertid fremdeles en viktig oppgave, og det ble derfor senere etablert en egen ressursavdeling i departementet som blant annet utarbeidet ressursregnskap og -budsjetter. Avdelingen fikk kort levetid og ble nedlagt etter press fra Finansdepartementet, som visstnok så på den som en uønsket konkurrent.

Men behovet for samordnet styring og forvaltning av naturressursene i et økologisk perspektiv har bare økt med årene, ikke minst som en følge av mer intensiv kommersiell utnyttelse av våre hav/ vannressurser (fiske- og fiskeoppdrett), arealer for biologisk produksjon (landbruk) og mineralressurser (olje- og gass). En overføring av naturressursforvaltningen på disse områdene fra departementene for landbruk, fiskeri og olje/energi til et ressursdepartement vil naturlig nok også kunne bidra til en bedre samordning av næringspolitikken, med overføring av de næringsmessige deler av de samme departementer til Nærings- og handelsdepartementet. Ikke minst er det viktig å legge styringen av uttaket og forvaltningen av de ikkefornybare olje- og gassressursene til et ressursdepartement med nødvendig distanse til næringen som genererer de største klimagassutslippene både hjemme og ute; olje- og gassnæringen. En av de viktigste oppgavene for et ressursdepartement vil være å sikre gode og bærekraftige kretsløp for naturressursene luft, vann, jord/mineraler og biologisk liv. Et alternativt navn på departementet vil derfor også kunne være Kretsløpsdepartementet.

Når Stortinget i 1972 skulle takle de store miljøutfordringene, etablerte de et nytt departement for formålet. Det ga et sterkt politisk signal til omverdenen om en ny prioritert satsing med betydelig prestisje. Klimautfordringen er den største miljøutfordringen i vår tid, men også en stor energiutfordring. Det er derfor behov for et tilsvarende klart politisk signal om at staten vil prioritere klimautfordringene. Danmark og Storbritannia har allerede etablert egne klimadepartement, så Norge vil ikke være den første denne gangen, men forhåpentligvis heller ikke sist. Produksjon av energi fra fossile kilder er den største kilden til klimagassutslipp, og må erstattes av fornybare energikilder. De største norskproduserte klimagassutslippene kommer fra olje- og gassvirsomheten, som bidrar til både nasjonale utslipp og utslipp i de land som kjøper norsk olje og gass. Nest størst er utslipp fra produksjon av varer som importeres og forbrukes i Norge. Utslipp fra norsk industri kommer først på tredje plass. Utslippene fra norsk flyfart og skipsfart i inn- og utland er også betydelige.

En vesentlig reduksjon av norske klimagassutslipp – 20 % innen 2020 og reell klimanøytralitet innen 2050 – vil kreve et paradigmeskifte i den politiske dagsorden med transformasjon av dagens fossildrevne forbrukssamfunn til et lavutslippssamfunn. Dét vil ikke være mulig uten en omlegging av energipolitikken med styrking av innsatsen for fornybar energi. For å sikre en bærekraftig samordning og bruk av energiressursene bør et eget klimaog energidepartement få ansvaret for at Norge klarer å innfri sine nasjonale og internasjonale klimaforpliktelser. Det vil kreve overføring av den kompetansen som tross alt er bygget opp i Miljøverndepartementet og KLIF til det nye departementet.

Ressursdepartementet burde med sitt delansvar for en mer bærekraftig forvaltning av olje- og gassressursene kunne holde fossil-lobbyen i klima- og energidepartementet i ørene.