Hvordan vil kommunesektoren se ut i framtida? Kommer vi til å ha kommuner slik vi kjenner dem i dag i 2037? Årstallet er naturligvis ikke tilfeldig valgt, for nettopp i 2037 vil kommunene og fylkeskommunene feire sitt 200-årsjubileum. Vårt perspektiv blir da hvordan kommunene vil utvikle seg de neste 25 årene.1

Tor Selstad er professor i samfunnsgeografi og planlegging ved Høgskolen i Lillehammer. Han har skrevet flere bøker om regional utvikling og omstilling, og har vært med på flere scenarie-prosjekter.

I år er det 175 år siden kong Carl Johan gav etter for nordmennenes krav om et visst lokalt selvstyre i kommuner og amt, men det ble i årene etter 1837 overlatt til lokale aktører å gi dette selvstyret et innhold. Til å begynne med var kommunene forsiktige med å sette i verk dyre tiltak – det gjaldt å holde kostnadene nede! Men fram mot slutten av århundret ble kommunene mer aktive, særlig når det gjaldt infrastrukturer og kraftutbygging. Den nye aktivismen brakte mange kommuner ut i et økonomisk uføre, og staten måtte i mellomkrigstida redde de ekspansive kommunene fra å gå konkurs.

Utfordringer i kø

Etter siste krig ble kommunene satt i statens tjeneste ved at de ble pålagt flere oppgaver. Da ble også kommunenes størrelse et viktig tema, for mange kommuner var for små til å ta ansvar for krevende oppgaver. De første formannskapene hadde stort sett valgt å bruke prestegjeldene som geografisk avgrensing, men ganske snart begynte de å dele seg i mindre enheter. Mellom 1838 og 1930 steg antall kommuner fra 392 til 747. Da satte staten stopper for videre oppdeling i småkommuner. I stedet fikk fylkesmann Nikolai Schei i oppgave å lage ny inndeling med større enheter. I 1967 var kommunetallet redusert til 454, og ytterligere ned til 429 i dag. Mange mener vi trenger større kommuner for å møte framtidas utfordringer …

Demografien – det handler om folk!

Det er to grunner til at kommunene oppfatter befolkningen som en utfordring: Den ene er dynamikken, vekstevnen. Den andre er befolkningens struktur, dens sammensetning. Mange kommuner framstår som stagnerende «uttynningssamfunn» med raskt aldrende befolkning. Staten har gjennom kommune- og regionpolitikken forsøkte å gjenvinne vekstevnen i perifere kommuner, men uten særlig hell.

Et nyttig begrep når vi skal drøfte befolkningsutviklingen er det som kallers fruktbarhetstall (SFT). Enkelt sagt sier det hvor mange barn hver kvinne føder, og dermed kan det si noe om utsiktene til vekst eller nedgang. I tiden etter århundreskiftet har SFT i Norge ligget rundt 1,95, det vil si at vi nesten når opp til reproduksjonsnivået, men det er utvilsomt innvandringen som sikrer befolkningsvekst i Norge! Tallene for det siste hele året sier det meste:

Ved inngangen til året 2012 hadde Norge 4.985.900 innbyggere. Det er 65.800 flere enn året før, da det ble født 60.200 barn, mens 41.400 døde. Det gav et fødselsoverskudd på 18.800 (naturlig tilvekst). Men det samme året flyttet det inn 79.500 personer fra utlandet, og 32.500 flyttet ut. Det gav en nettoinnflytting på 47.000 personer. Den totale tilveksten ble dermed 65.800 innbyggere. Nettotilveksten gjennom innvandringen er altså mer enn tre ganger så stor som den naturlige tilveksten. Statistisk sentralbyrå (SSB) har nylig meldt at Norge i mars 2012 passerte fem millioner innbyggere.

Den største utfordringen som følge av befolkningsveksten blir antakelig aldringen og den skjevheten i aldersstrukturen som følger med den. Gjennom flere tiår har vi snakket om en kommende «eldrebølge» og nå er den her! Mange sier at når vi mestret den første eldrebølgen (den lille eldrebølgen), vil vi med erfaringene fra den klare å mestre den andre (den store eldrebølgen). Det er en farlig forhåpning. Grunnen til at den første eldrebølgen gikk så ubemerket hen var først og fremst den høye dødeligheten for hundre år siden. Av de som var født rundt 1870 kunne bare rundt 20 % forvente å nå 70 års alder, mens de som er født i 1950 har dobbelt så stor sjanse til å leve til 70 år. Desto sterkere blir derfor veksten i den andre eldrebølgen når folk lever så lenge.

Figur 1: Den lille og den store eldrebølgen.

Totalt utgjør antall eldre vel 600.000 i 2012, og fra da av melder de som utgjorde den store baby-boomen i de første etterkrigsårene seg som pensjonister. Antallet eldre stiger raskt. Gruppen av personer fra 67 år og eldre stiger dramatisk alt fra 2012, og fra 2020-årene slutter de eldre over 80 år seg til eldrebølgen i stigende antall. Resultatet er at vi får mer enn 1,2 million eldre i 2037, altså dobbelt så mange som i 2012! Vi må da føye til at en meget stor andel av denne eldrebølgen er innvandrere eller barn av innvandrere. SSB har regnet ut at nærmere halvparten av innbyggerne i Oslo i 2040 vil være innvandrere. Tilsvarende tendenser ser vi også i de andre storbyene. Nye innvandrere søker til sine egne bydeler der det allerede er sterkt innslag av innvandrere. Vi vil få klare tilløp til getto-dannelse. Nordmenn som bor i bydeler med svært høyt innslag av innvandrere tar sine barn ut av skolene, og mange velger også å flytte ut av bykjernen. I Oslo flytter innvandrerne inn på østsiden av Akerselva og befester dermed den gamle todelingen av Oslo øst og vest.

Endrede verdier og holdninger

Én ting er å telle hoder, som demografene gjør når de beskriver befolkningsutvikling i fortid og framtid. Noe ganske annet er hva som er inne i disse hodene; hvordan endrer verdier og holdninger seg over tid? Med et individs verdier mener vi grunnleggende oppfatninger om ønskelige mål i tilværelsen innenfor gitte økonomiske og sosiale rammevilkår. Men befolkningens verdier gir også viktige føringer på samfunnsutviklingen. Selv om et individs grunnverdier dannes i oppveksten og kan være rimelig stabile, endrer de seg med erfaringer og muligheter og påvirkes av formative hendelser og historiske erfaringer som skaper såkalte periodeeffekter.

Samtidig som vi kan få en videre nedbygging av regionale og klassemessige forskjeller i livsstil og levemåte, kan vi oppleve en tiltakende oppsplitting i subkulturer med ulike verdisystemer og standarder. Konsekvensen kan bli et samfunn som er preget av mangfold og parallellitet mellom ulike verdisystemer og livsstiler. Det blir vanskeligere å holde fast ved «norske» holdninger og levemåter når ulike knipper av verdier og standarder preger ulike grupper etter generasjon og subkultur. Mangfoldet blir en utfordring for integrasjonen, men mange blir assimilert uten spesielle tiltak.

Likhetstanken står fortsatt sterkt i Norge, men med den tiltakende diversifisering må den mykes opp. Den norske velferdsmodellen står meget støtt, men likevel har det kollektive og likeartede vært på vikende front for selvrealisering, individuelle valg og mer tilpasset skreddersøm. Utenfor den offentlige sektoren tilbyr allerede private selskaper alle former for tilpassede tjenester. Det er slutt på at one size fits all. Vi blir mer krevende som kunder i markedet, også i vårt forhold til det offentlige – til stat og kommune. Resultatet kan bli en total ombygging av den norske modellen.

ECON/Menon har i rapporten Alderdom og spesialisering (Menon publikasjon 5/2007) forsøkt å se hva aldring og globalisering kan bety for den grunnleggende verdiskapingen fram til 2025. Helse-og sosialtjenestene kan komme til å ta kvartparten av tilgjengelig arbeidskraft i 2025. Det vil utvilsomt dempe verdiskapingen i industri, sjømatproduksjon og maritime næringer. Det liker NHO dårlig.

Figur 2: Andel av sysselsetting i norske næringer.

Scenario 1:

Valgfrihet og mangfold

Kommunenes tradisjonelle oppgaver har vært å produsere tjenester til innbyggerne. Med stigende rikdom, endrede verdier og økende forventninger ble dette etter hvert en vanskelig, enn si umulig oppgave. Stadig flere kommuner har derfor valgt en løsning der de produserer de viktigste basistjenestene: barnehage, skole, helse og omsorg. Om disse basistjeneste ikke dekker den krevende befolkningens behov, kan de som supplement motta et utvalg av plusstjenester – mot betaling. Kommunene legger med andre ord om virksomheten i retning av markedsløsninger. I tillegg til tjenestene innbyggerne kan kjøpe av kommunen, er det lagt til rette for at private leverandører kan etablere seg i kommunen og selge tjenester til dem som har betalingsevne. Dette har etter hvert fått status som en nasjonal reform.

Det er viktig å ha i mente at forutsetningen for at denne løsningen presset seg fram har vært den voldsomme veksten i nasjonalproduktet og i privat inntekt. I årene 1970–2007 vokste fastlands-BNP med 2,4 prosent pr. år. Tar vi med bidraget fra petroleumssektoren stiger den årlige veksten til 3,1 prosent. Det betyr at inntektene til innbyggerne har doblet seg over et par tiår. Ser vi forbi året 2007 får vi en noe lavere, men fortsatt en betydelig vekst.

1970–20072007–2060
BNP pr innb..3,11,4
Fra olje og utenriks sjøfart0,6-0,3
Fastlands BNP2,41,7

Tabell 1: Årlig vekst i BNP med og uten petroleum. (Kilde: Perspektivmeldingen 2009)

I hele perioden fram til 2060 – om lag 50 år fram i tid – vil disponibel inntekt pr. innbygger mer enn doble seg. Det er denne voldsomme inntektsveksten som er bakgrunnen for stigende forventninger om bedre velferd og høyere forbruk. Kommunene ser at de ikke klarer å tilfredsstille disse forventningene, og med henvisning til den sterke kjøpekraften hos innbyggerne overføres større deler av det kommunale tilbudet til markedet. Innbyggerne har fortsatt rett til basistjenestene, men vil de ha supplerende tilbud må disse kjøpes på markedet. Markedsaktørene tilpasser seg naturligvis i forhold til etterspørselen.

Selv om det langs aksen høyre/venstre er ulike meninger om denne dramatiske markedsutsettingen, aksepterer folk flest de større ulikhetene som denne reformen bidrar til. Kommunene er utvilsomt ulike med tanke på hvor bredt det private tilbudet er. Som vanlig er de små og perifere kommunene taperne, der er det få private som vil etablere seg. Partiene finner hverandre i ønsket om å slippe markedet til med mer tjenesteproduksjonen, rett og slett fordi dette er en effektiv metode for å holde offentlige utgifter nede.

Men kommunestørrelsen var altså et problem. I det lange ble var det uholdbart at mange av de mindre kommunene ikke kunne tilby mer enn de obligatoriske basistjenestene: barnehage, skole, helse og omsorg. Dermed bidro kommunereformen til at det igjen ble blåst liv i debatten om kommunestørrelse. Hvis kommunene skal utvikle et bredt spekter av private tilleggstjenester, må de ha en viss størrelse for å være sterke markedsaktører. Dette var utløsende for en sentral reform som reduserte antallet kommuner til 100. Samtidig ble fylkeskommunen lagt ned og dens oppgaver ble fordelt mellom stat og kommune.

Det sterkeste uttrykket for endrede verdier kom fra den rike og selvbevisst AFP-generasjo-nen, som hadde helt andre oppfatninger om hvordan alderdommen deres skulle være enn generasjonene før dem. De ble også mange -selve eldrebølgen – og utgjorde i kraft av sitt antall en velgergruppe som ingen politiske partier kunne unnlate å ha en bevisst politikk for. Folk flest så seg i økende grad som kommunens kunder som kunne kreve kvalitet for skattepengene. Men de skulle også ha noe igjen til eget forbruk.

Oppfatningen om at det er et offentlig, og dermed i stor grad et kommunalt ansvar å sørge for pleie og omsorg, skole og barnehage var fortsatt rotfestet i befolkningen. Samtidig som aldringen i befolkningen skapte behov for større volum av slike tjenester enn noen tidligere hadde sett, kom erkjennelsen av at dette ble svært dyrt. Kommunene ble på enkelte områder tvunget til å redusere. Mange brukere valgte da å bruke kjøpekraften sin på tjenester som private selskaper kunne tilby for å få en standard de var komfortable med.

Tilbyderne, på sin side, utformet produktene sine slik at de kunne plasseres «på toppen» av de kommunale tjenestene. En sterk pådriver var også holdningen i befolkningen om at det skal være samsvar mellom det man betaler og det man får. Mens man tidligere hadde operert med begrepsparet borger og bruker, hørte en nå i økende grad om skillet mellom borger og kunde. Og kunder har rettigheter!

Undersøkelser viser at folk flest jevnt over er tilfredse med mangfoldet og de økte valgmulighetene som vokste fram. Men mange kommuner stilte spørsmålet: Hva er egentlig naturlige kommunale oppgaver?

Større regioner i et mer mobilt kommune-Norge

Da formannskapene ble dannet i 1837 var Norge praktisk talt uten kjørbare landeveier, og da amtstingene skulle samles hadde mange en lang og slitsom vei til tinget. Slik er det på ingen måte lenger. Kommunene har hyppig kontakt med sine naboer, som de samarbeider tett med, og regionrådene er blitt en stabil samarbeidsarena. I det hele tatt betyr avstandene mindre for den nære, interkommunale samhandling enn den gjorde tidligere.

Norge må fra naturens side kunne sies å være et rikt land, men i naturgeografisk forstand også et «håpløst tilfelle» der folk og regioner skilles av fjorder og fjell. Først på midten av 1800-tallet ble det mer system i veibyggingen, anført av Hans Hagerup Krag, landets første veidirektør. I 1879 presenterte han den første norske veiplanen, og senere ble han medlem av den store jernbanekom-misjonen som skulle lage en masterplan for landets jernbanenett.

Vei- og jernbanebyggingen var viktig for utviklingen av byer i innlandet. Først etter 1814 åpnet Stortinget for byanlegg som Lillehammer, Gjøvik, Hønefoss, Hamar. For alle disse byene kan vi si at det var veiene – og ikke minst jernbanene – som satte fart i byveksten. Byer som Kongsvinger, Elverum, Lillestrøm, Askim og Mysen er innlandsbyer som har utviklet seg i nyere tid, men også her var infrastrukturene en forutsetning for deres vekst. Byveksten og revolusjonen i infrastrukturene er to sider av samme sak -moderniseringen av innlands-Norge.

I 1946 lå den gjennomsnittlige reiselengden pr. innbygger på vel 4 km pr. dag, men ved begynnelsen av det nye århundre har den steget til om lag 40 km pr. person pr. dag. Bilen er det dominerende framkomstmidlet (som i figuren også inkluderer busser). Økende reiseavstand til arbeid indikerer at en regionforstørring er under utvikling. Forskere på Transportøkonomisk Institutt (TØI) tilskriver dette i hovedsak bedring av veiinfrastrukturen, for samtidig har utviklingen i jernbanen og forstadsbaner stått nærmest stille.

Den økte mobiliteten er på alle måter en villet politikk. I den siste stortingsmeldingen om regionalpolitikken sies det slik:

«Regjeringen legger vekt på at veiutbyggingen mellom senter og omland skal medvirke til regionforstørring, for å utvide og styrke lokale arbeidsmarkeder og tilgang på tjenester for befolkning og næringsliv».

Figur 3: Millioner passasjer-kilometer, 1946–2000. (Kilde: SSB transportstatistikk)

Med framleggingen av Nasjonal Transportplan 2010–2019 (St.meld. nr.16, 2008–2009) merkes en mer offensiv holdning til vei- og jernbaneutbygging både i den regionale konteksten rundt storbyene, men også for å knytte sammen byer og sentra i ulike landsdeler. Det beregnede gjennomsnittet for nordmenns daglige reiser ligger ti ganger høyere enn ved midten av århundret – barn og eldre da medregnet. Det er med all rett vi kan kalle dette en samferdselsrevolusjon. Den har gitt oss mobilitet og frihetsfølelse, og er på de fleste måter en positiv faktor i etterkrigstidens samfunnsutvikling. Men den representerer også et problem.

Mens byen tradisjonelt har vært en kompakt kjerne med en velavgrenset bygrense, er den under regionforstørringen blitt en utflytende formasjon som danner sekundære sentra i omlandet. De som bosatte seg i forstedene var opprinnelig de som ikke fikk borgerlige rettigheter i byen, og heller ikke ble tatt opp av noe laug. Men ingen kunne nekte dem å slå seg opp i forstedene som utviklet seg utenfor bygrensa, eller ved bymuren for de som fortsatt hadde det. Dette er begynnelsen på den moderne byspredningen.

Statens kommuner – rettsliggjøring på norsk

Likhet og rettferdighet er stadig sterke verdier i det norske samfunnet. I denne fortellingen styrer staten kommunene stramt for å hindre ulikheter i velferdstjenester og for å sikre at alle landets innbyggere får ivaretatt sine rettigheter, uavhengig av hvilken kommune de bor i. Rettighetsfesting, internasjonalisering og konkurranse om velferdspolitikken gjør at staten utvikler sterke styringsregimer overfor kommunene. Profesjonenes normer om fagstyre og innbyggernes økte bevissthet om individuelle rettigheter bidrar i samme retning.

En allianse av politiske partier sammen med statlige tilsyn og direktorater, sterke profesjoner, NHO, Riksrevisjonen og fylkesmennene er bærere av ønsket om stram statlig styring. Mediene bidrar aktivt i samme retning gjennom å avdekke ulikheter i det kommunale tjenestetilbudet. De politiske partiene sliter med store spenninger mellom sentrale politikere og lokale representanter.

Kommunalreform

En viktig hendelse er iverksettingen av en kommunalreform som endrer det kommunale landskapet kraftig. Antall kommuner reduseres til 100 og det blir færre fylker. Debatten preges av forholdet mellom individuelle rettigheter og rettsliggjøring, mellom juss og politikk. Den nye styringsbølgen medfører kraftig vekst i antall tilsyn som følger kommunene tett, og tilsynene har en meget aktiv pådriverrolle.

En kritisk faktor er at sterk statlig styring gir manglende lokalt handlingsrom og selvstyre og dårlige vilkår for lokalt skjønn og lokale tilpasninger. Standardløsninger fører i mange sammenhenger til effektivitetstap og innovasjonsevnen blir svekket. Lokale politikere opplever avmakt overfor statlige myndigheter og lokaldemokratiet får avgrenset rekkevidde.

Rettigheter og rettsliggjøring

Velferdstilbudene blir oppfattet som rettigheter for befolkningen, garantert av staten, men med kommunene som tilbydere. Fokuset på rettigheter har også internasjonal klangbunn. Rundt årtusenskiftet vokste det fram en internasjonal trend som stadig oftere ble omtalt som «rettsliggjøring» av politikken, og den fikk store konsekvenser i lang tid. Kjernen i dette var sterk vekst i og oppmerksomhet på innbyggernes rettigheter som i mange land fikk rettslig beskyttelse. Innbyggerne ble stadig mer bevisste sine rettigheter, og det ble økt press på offentlige styringsordninger. Det vokste fram institusjoner som skulle ivareta internasjonale standarder på en rekke områder.

I norsk sammenheng ble denne trenden dels hyllet og dels sett på med en viss skepsis fordi den utfordret det politiske demokratiets livsvilkår. Spissformulert var det to hovedperspektiver som sto mot hverandre i det politiske feltet, og de kan identifiseres med merkelappene sosiale «rettigheter» og «rettsliggjøring».

Rettighetstenkningen
RettigheterRettsliggjøring
StatusPolitiske mål om utvidelse av rettigheterIndividuelle rettigheter
BakgrunnUtdyping av velferdsstatenAmerikanisering på norsk
RessurstildelingBudsjetter og politiske prioriteringerProfesjonell tildeling Domstolsprøving
LegitimeringPolitisk tillitJuridisk garanti
SamfunnssfærePolitikkenJussen

Rettighetstenkningen har røtter i velferdsstatstradisjonen. Velferdsstaten har mange forfedre, både innen sosialliberal og sosialdemokratisk tenkning og politikk. Med utvidelsen av folks rettigheter, der de sivile og politiske ble utvidet med sosiale rettigheter, tok staten ansvar for at alle hadde et minimum av velferd. På denne måten kunne alle bli fullverdige borgere av samfunnet.

Den sosialliberale og sosialdemokratiske formen for velferdsutbygging i kommunal regi, videreført til ideen om velferdsstaten, fikk sin stadige utvidelse og gikk etter hvert inn i det allmennpolitiske tankegodset. Lenge var tilliten stor til at staten, det politiske fellesskapet og de demokratiske institusjonene ville sørge for at dette byggverket gav den nødvendige trygghet for borgerne.

Denne velferdstradisjonen har imidlertid fått sin motvekt fra rettighetstenkning av annen opprinnelse, og en annen type liberalisme. En liberalisme med det enkelte individ i fokus, der individene har behov for beskyttelse mot statens makt og flertallsstyrets vilkårlighet overfor individenes rettigheter. Mindretallets rettigheter og behov for beskyttelse stod her sentralt. Rettighetstenkningen hentet inspirasjon fra den amerikanske rettstradisjonen med domstolene som en viktig beskyttelse for individer og minoriteter. Denne tenkningen har også fått innpass i europeisk rettsutvikling, og den fikk økende aktualitet med framvoksende minoritetsinteresser av ulike slag i det flerkulturelle og mangfoldige samfunnet.

Scenario 2:

Differensierte kommuner

Folkets kommuner.

Hvorfor er noen oppgaver kommunale, mens andre er overlates til det private markedet eller frivillig sektor? Hva kjennetegner det kommunale oppgavefeltet? Hva er drivkreftene kommunale oppgavefeltet? Hva er drivkreftene bak endringene i de kommunale oppgavene? I det følgende beskrives utviklingstrekk innenfor det kommunale oppgavefeltet. Det omfatter både kommuner og fylkeskommuners oppgaver.

Kommuner og fylkeskommuner er til for folk. For å leve må folk få tilfredsstilt behov for varer og tjenester, de må få trygghet og mening i tilværelsen og inngå i sosiale fellesskap som skaper tilhørighet. Fysiologiske og materielle behov er helt grunnleggende, men sosiale og moralske behov må også tilfredsstilles for å gi oss fullverdige liv. Mange behov kan folk ta ansvar for å dekke selv, mens noen behov dekkes gjennom hjelp fra andre, som for eksempel det fellesskapet som kommunen danner. Kommunen sørger for at folk får tilfredsstilt en del behov på en mer hensiktsmessig måte enn om kommunen ikke hadde eksistert. Kommunen er som en obligatorisk medlemsorganisasjon for innbyggerne. Alle skatteyterne bidrar til å finansiere oppgavene. Alle stemmeberettigete kan gjennom valgdeltakelsen være med på å prioritere hvordan ressursene skal anvendes og fordeles mellom konkurrerende formål. Alle som har rett til tjenester eller goder fra kommunene, mottar dem.

Lokalt, regionalt, nasjonalt eller overnasjonalt?

Når det er fastlagt at det offentlige har et ansvar, melder spørsmålet seg om hvilket geografisk nivå som er mest hensiktsmessig for å håndtere dette ansvaret. Spørsmålet avgjøres ikke gjennom en rasjonell overlegning basert på klare prinsipper. Ansvarsfordelingen mellom nivåene har vokst fram i brytningen mellom tradisjoner, interesser, kompromisser og prinsipper. Hensynet til demokrati og nærhet, muligheten til lokal skjønnsutøvelse, effektiv ressursutnyttelse og nasjonale hensyn er lagt til grunn for å plassere oppgaver. I tillegg har den internasjonale integrasjonen og gjensidig internasjonal avhengighet skapt behov for å finne løsninger på overnasjonale utfordringer. De økonomiske finanskrisene og klimaendringene er bare to eksempler på globale eller internasjonale utfordringer som krever koordinert opptreden. Gjennom Norges internasjonale forpliktelser kobles de overnasjonale utfordringene til lokale oppgaver i kommuner og fylkeskommuner.

Differensiering kan være svaret for kommunene. Det utvikles et nasjonalt system der kommunene må plassere seg inn i en av fem mulige kategorier som er definert i det nye kommunesystemet.

  • Minimumskommunene er de som ofte blir kalt småsamfunnskommuner, som har ansvar for grunnleggende basisoppgaver som barnehage, grunnskole, hjemmebaserte omsorgsoppgaver og lokal planlegging.

  • Områdekommuner benevnes ofte normalkommuner og de har ansvar for alle kommunale tjenester. Men også her gjelder de normkrav som er nedfelt i særlovgivningen, at de kan risikere å bli fratatt oppgaver og omdefinert til småsamfunnskommuner etter visse prosedyrer.

  • D-kommuner er storkommuner som skal ivareta de samme oppgavene som standardkommu-nene, men kan i tillegg få ansvar for fylkeskommunale tjenester som kulturminner, videregående opplæring og tannhelse, og for statlige oppgaver dersom de ønsker det.

  • U-kommuner står utenfor fylkeskommunene, men har fått tildelt hele det fylkeskommunale oppgavespekteret, og har ellers ansvar for barnevern, distriktsmedisinske sentre og rusomsorg.

  • L-kommuner er fylkeskommunene, som har fått en todelt rolle. De er direkte ansvarlig for tjenester som ikke er lagt til andre kommuner, så som kollektivtransport, planlegging og videregående utdanning, og kan ellers utvikle lokale tjenester som hjelpeorgan for småkommunene.

Modul

Innenfor dette systemet som blir kalt Modul er kommunesystemet fleksibelt. Oppgavene kan kombineres og settes sammen på ulike vis, innenfor det nye rammeverket som klassifiseringen av kommunetyper tilbyr. Systemet bygger på at frivillighet skal gjelde, slik at kommuner kan velge å frasi seg oppgaver eller å påta seg oppgaver, innenfor de normkrav som staten har definert. Det gjelder kvalifikasjoner, bemanningsstørrelse og befolkningsmessig nedslagsfelt og krav til rettsikkerhet. Men staten kan gripe inn når resultatene ikke er gode nok eller normkrav og rettigheter ikke innfris. Da kan staten kreve at ansvaret for tjenesten eller oppgaven overføres til andre aktører som oppfyller vilkårene.

Scenario 3:

Statliggjøring

Rendyrket bestiller-rolle

All produksjon av velferdstjenester i kommunal regi er avviklet i 2037. Utviklingen startet langsomt, men skjøt etter hvert fart, og de 23 siste kommunene gjennomførte den endelige omleggingen i løpet av 2036. Kommunenes ressurser er nå fullt og helt satt inn på å finslipe bestiller- og tildelerfunksjonen. Alle kommunalt ansatte er i administrative funksjoner som ledere og fagkonsulenter på forskjellige serviceområder. Den dominerende gruppen er jurister og andre med spesialkompetanse i forhandlinger og kontraktsrett. De som tidligere var ansatt i førstelinjetjenesten, har gått nokså friksjonsfritt over i tilsvarende stillinger i private foretak, eller de har startet egne bedrifter.

Mange kommuner hadde i noen år hatt ordninger som var basert på prinsippet «penger følger bruker». Folk skulle selv få bestemme hvor de ville kjøpe de tjenestene kommunen finansierte, ut fra en liste over tilbydere som var godkjent av kommunen. Selv om en del satte pris på denne valgfriheten, fikk den aldri det gjennomslaget tilhengerne hadde sett for seg. Mange, både blant småbarnsforeldrene, de eldre og deres pårørende syntes det var altfor tidkrevende å sette seg inn i forskjellige tilbud, og de var stadig usikre på om de hadde valgt rett.

Selv om ordningen til en viss grad stimulerte til at nye servicetilbud vokste fram, var det likevel en god del områder der tilbyderne i praksis hadde et tilnærmet monopol. Den viktigste årsaken til at «penger følger bruker» døde ut, var imidlertid den åpenbare markedsmakten kommunen hadde som innkjøper av tjenester. Brukerne får mer velferd for skattepengene når kommunen legger velferden deres ut på anbud enn når de orienterer seg i markedet på egen hånd. Etter at det ble helt slutt med kommunal produksjon av tjenester, har heller ikke argumentet om at private produserer bedre og billigere enn offentlige, lenger noen kraft. Nå er alle tilbyderne private.

At noen skal tjene penger på å produsere kommunale tjenester, fører i enkelte tilfeller til press på arbeidstakerne for å levere. Det har ført til en del arbeidskonflikter med store problemer for dem som venter på pleie, omsorg og undervisning. Slike konflikter er imidlertid sjeldne ettersom kommunene da holder tilbake betalingen og kan rettsforfølge kontraktspartneren for avtalebrudd. Selskapene har med andre ord mye å tape på å ikke ha ryddige ansettelsesforhold. I det store og hele er det en balanse mellom krav, innsats og belønning i markedsdynamikken som er til å leve med for alle parter.