Selv om interkommunalt samarbeid ofte oppfattes som noe nytt, har samhandling og samarbeid mellom kommuner alltid vært viktig, antakeligvis lenge før enhetene i det hele tatt ble kalt ved navnet kommune. Ulike topografiske, kulturelle og næringsmessige fortrinn har ført territorielle enheter inn i et samarbeid, også mer formalisert enn kun gjennom byttehandel og mer uformell utveksling.

Dag Ingvar Jacobsen er professor ved Universitetet i Agder og instituttleder ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag.

Når interkommunalt samarbeid oppfattes som et relativt moderne fenomen, er det fordi fenomenet først i løpet av de siste femti årene har vært studert mer systematisk. Samtidig er fenomenet blitt aktualisert gjennom å knyttes stadig til en nasjonal debatt om kommunestruktur, dens effektivitet og funksjonalitet. Interkommunalt samarbeid er ikke lenger bare et spørsmål om stordriftsfordeler og effektivitet, men også behovet for sammenslåing av kommuner.

Samtidig som betydningen av interkommunalt samarbeid øker, blir det også stadig klarere hvor uoversiktlig selve feltet er. Samarbeid opprettes lokalt, mer eller mindre spontant, de utvikler seg nesten organisk og de forsvinner uten å sette store spor etter seg eller de transformeres om til andre typer samarbeid. I denne artikkelen skal jeg forsøke å gi en oversikt over hva vi vet om fenomenet, både hva slags former det ser ut til å anta, omfanget av det, samt ulike konsekvenser både for effektivitet, demokrati og strukturdebatten. De fleste funn og drøftinger det refereres til er gjengitt i Jacobsen (2011), og det vil ikke bli gitt flere referanser til denne.

Lovgrunnlag

En av de vanligste måtene å klassifisere interkommunalt samarbeid på er etter hva slags lovgrunnlag de har for sin virksomhet. Lovgrunnlaget er essensielt fordi det i stor grad definerer hvor mye myndighet som kan delegeres fra kommunene til det enkelte samarbeid. Skal det delegeres noen myndighet, må samarbeidet kunne vise til et lovgrunnlag, og det må tilfredsstille lovens krav til organisering. Derfor skilles det ofte mellom samarbeid med og uten formell «overbygning», det vil si en formalisert struktur.

Ut fra dette kan vi identifisere følgende former:

  1. Avtale

    Avtaler mellom kommuner er en stor og uklar sekkepost, og kan variere fra muntlige avtaler mellom etater og personer, f.eks. om utveksling av erfaringer, skriftlige avtaler om å opprette forskjellige møteplasser og diskusjonsfora, og rent privatrettslig regulerte avtaler knyttet til kjøp og salg av tjenester mellom kommunene.

  2. Samarbeid etter kommunelovens § 27 Paragraf 27 i kommuneloven regnes som den opprinnelige loven om interkommunalt samarbeid. Samarbeid av denne typen må tilfredsstille visse formelle krav, for eksempel til vedtekter, og det skal opprettes et styre for samarbeidet. Ikke automatisk selvstendige rettssubjekter, men mange slike samarbeid vil også bli definert som det likevel (se Retstidende 1997).

  3. Interkommunale selskaper (IKS)

    Disse er regulert i egen lov, og det er klare krav om både finansiering, organisering, vedtekter og prosedyrer. Denne formen er i all hovedsak beregnet på kommunale oppgaver med et visst forretningsmessig preg, det vil si at den har egne inntekter. Kun kommuner og fylkeskommuner kan delta. Er eget rettssubjekt.

  4. Aksjeselskap (AS)

    Også regulert i egen lov, og med klare krav til finansiering, organisering, vedtekter og prosedyrer. Har klare likhetstrekk med IKS, men i AS kan også private delta.

  5. Vertskommune etter kommunelovens § 28 b og 28 c

    Én eller flere kommuner kan delegere oppgaver til en annen kommune («vertskommunen»). Dette kan gjøres enten administrativt (§ 28 b) ved at rådmannen i en kommune delegerer sitt ansvar til rådmannen i en annen, eller politisk (§ 28 c) ved at det opprettes en felles politisk nemnd som styringsorgan for samarbeidet

  6. Samkommune

    To eller flere kommuner oppretter et felles politisk organ, og delegerer oppgaver til dette. Det opprettes egen administrasjon med egen rådmann som leder. Basert på en samarbeidsavtale, og regulert – foreløpig – etter forsøksloven.

I tillegg kommer stiftelser, men det er en såpass lite anvendt form i interkommunalt samarbeid at det ikke tas inn her. Det er viktig å merke seg at det kun er samkommune som åpner for at kommunene kan overføre myndighetsutøvelse – det vil si beslutninger som omhandler enkeltindivider – eller det som kan kalles kommunens «kjerneoppgaver» – eller prinsipielle oppgaver – innenfor helse, omsorg og skole. Unntaket er visse særlover som åpner for samarbeid på slike områder.

Omfang

Det finnes i dag ingen formell oversikt over det totale omfanget av interkommunale samarbeid i Norge. Mest komplisert er det å få en god oversikt over alt det avtalebaserte samarbeidet som ikke har en formell organisatorisk overbygning. Det finnes spørreskjemaundersøkelser basert på svar fra et utvalg kommuner (ECON 2006; Hovik & Stigen 2008), samt KRDs database for interkommunalt samarbeid basert på selvrapportering. NIVI analyse (2008, 2009, 2010) har foretatt detaljerte analyser i Nord- og Sør-Trøndelag, samt Nordland, og konkluderer med at over halvparten av alle interkommunale samarbeid er av mer uformell art.

Pr. 18.3.2009 var det registrert 231 IKS i Brønnøysundregistrene. Antallet er økende, og bare noe over et halvt år senere var antallet registrerte IKS i Brønnøysundregistrene 236. Disse tallene har den usikkerhet knyttet til seg at de ikke alltid får registrert nedlagte selskaper, slik at tallet som rapporteres her nok er noe høyt. En gjennomgang av KOSTRA-data fra 2008 viser at det er 1681 kommunale eierandeler i slike interkommunale selskaper, noe som gir et gjennomsnitt antall eiere (kommuner) på 7,3.

Oversikten over aksjeselskap er relativt god, men det er problemer knyttet til kunnskapen om hvor mange av disse som kan regnes som kommunale. I 2006 ble det anslått at det eksisterte 1588 kommunale aksjeselskap (Ringkjøb mfl. 2008, s. 15), noe som gjorde dette til den klart dominerende selskapsformen i norske kommuner. Hvem som er eiere i disse selskapene er derimot vanskeligere å dokumentere, noe som også gjør det vanskelig å anslå hvor stor andel som er kommune og/eller interkommunale. Det samme gjelder for stiftelser, men her er antallet relativt beskjedent (30 i 2006, op. cit s. 15). Samkommuner er kun forsøkt ut to steder: Innherred (kommunene Levanger og Verdal) og Midtre Namdal (kommunene Namsos, Namdalseid, Fosnes, Overhalla og Flatanger) (se NIVI 2008a; Sand et al 2007; Wendelborg et al 2008).

Når det gjelder interkommunalt samarbeid etter § 27 foreligger det intet register. Opplysninger om omfanget av slike samarbeidsordninger er i hovedsak basert på spørreskjemaundersøkelser eller mer avgrensede kartlegginger fra enkeltfylker. NIVI-analyse har i en kartlegging av interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag kartlagt hele 147 interkommunale samarbeid med en organisatorisk overbygning eller basert i en avtale. De aller fleste av disse samarbeidene er avtalebasert (51 %) og har ingen formell organisatorisk overbygning (NIVI 2008). 19 % er organisert etter kommunelovens § 27. Jacobsen (2011) konkluderte med at det var umulig å si eksakt hvor mange slike samarbeid som finnes fordi skillet mellom samarbeid etter § 27 og mer uformelle samarbeid er uklart og flytende. Et estimat er likevel mellom 250 og 400 samarbeid, noe som indikerer at de fleste kommuner er med et to eller flere slike.

Uansett hvor usikre estimatene er, kan følgende helt klart fastslås: Alle norske kommuner er involvert i minst 3–4 formaliserte interkommunale samarbeid, og minst like mange uformelle. På tross av dette omfanget er kommunenes egen oversikt over hva de deltar i svak.

Innhold

Men hva driver disse interkommunale samarbeidene med? Her er det klare variasjoner knyttet til lovgrunnlag. De mer uformelle samarbeidene domineres av ulike former for erfaringsnettverk, prosjekter og møteplasser innenfor de største sektorene i kommune-Norge: helse, omsorg og skole (NIVI 2008a og b, 2009a og b, 2010).

Når det gjelder IKS’er ser disse ut til å domineres av oppgaver knyttet til kommunenes tekniske sektor, spesielt renovasjon, men også brannvesen, vann og avløp er vanlige oppgaver for denne typen organisasjonsform. Stadig oftere organiseres kommunal revisjon som IKS (Hovik & Stigen 2008). Aksjeselskap var opprinnelig forbeholdt vannverk, noe som senere er blitt ulike energiselskap der kommunene er tungt inne som eiere, men det har også her skjedd en utvidelse til andre virksomheter. Overlappingen virker betydelig til de oppgaver som inngår i IKS-formen, og i dag finnes flere store renovasjonsselskaper organisert som AS.

Kartleggingen av samarbeid etter § 27 viser et stort spekter av oppgaver organisert på denne måten. En hovedkonklusjon kan være at § 27-sam-arbeid i hovedsak befatter seg med fire ting: administrative tjenester (blant annet innkjøp, IKT, revisjon, skatt), akutt beredskap (brann, miljø, alarm), skole (inkl. PPT) og friluftsråd. I tillegg er mange av de relativt nyopprettede regionrådene organisert etter denne paragrafen. Vertskommuneordningen er såpass ny at den enda ikke er godt nok kartlagt. Samkommuneforsøkene har i all hovedsak dreid seg om jordbruk/landbruk, byggesaker/areal, brann og administrasjon (Innherred), og helse, landbruk, NAV og skatt (Midtre Namdal).

Et viktig prinsipielt skille kan gjøres mellom styringssamarbeid (regionrådene) og produksjonssamarbeid. Det siste er en type samarbeid rettet mot å utnytte stordriftsfordeler, skape robuste fagmiljøer og tiltrekke seg kompetent arbeidskraft. Regionrådene er derimot løst koblet til tjenesteproduksjon, og ser i større grad ut til å beskjeftige seg med et bredt spekter av grenseoverskridende oppgaver som infrastruktur, håndtering av store reformer (samhandling, NAV), miljø, naturressurser og reiseliv.

Effektivitet

Begrunnelsene for å opprette interkommunale samarbeid kan grovt sett deles i to hovedgrupper: effektivitet og styring. Tradisjonelt har høyst sannsynlig effektivitet vært det dominerende argumentet. Effektivitet er et komplekst begrep og vil inneholde (minst) elementer knyttet til kostnader ved produksjon (produktivitet), kvalitet og innovasjon og utvikling (statisk og dynamisk effektivitet).

Det vanligste har vært å fokusere på produktivitet knyttet til kostnader pr. produsert enhet. Så vidt meg bekjent finnes det ikke pålitelige studier som kan påvise produktivitetsgevinster ved interkommunale samarbeid. Det kan være flere grunner til dette. De mest åpenbare områdene der det foreligger stordriftsfordeler – teknisk sektor, oppgaver som renovasjon, veivedlikehold, o.l. – har vært interkommunale i svært lang tid, og det har derfor ikke vært tenkt på å gjennomføre før- og ettermålinger. En annen grunn er problemer knyttet til å sammenligne en interkommunal virksomhet med flere kommunale virksomheter.

Når sentrale aktører – rådmenn, ordførere, etats-sjefer, enhetsledere – intervjues om eventuelle produktivitetsgevinster, er også disse svært tilbakeholdne med å trekke fram dette. I stedet trekker de raskt fram gevinster som grovt sett kan kategoriseres under «kvalitet». Interkommunalt samarbeid skaper høyere kvalitet ved at man får et bredere sammensatt fagmiljø, at man klarer å få rekruttert sterke fagpersoner ved å kunne tilby fulle stillingsbrøker, eller at man kan spleise på å kjøpe inn bedre (og dyrere) utstyr. Samtidig pekes det på den «robustheten» ulike fagmiljøer oppnår, og hvor mye mindre følsomme man blir for mer eller mindre tilfeldige svingninger i for eksempel etterspørsel eller sykdomsfravær. Tett knyttet til dette er økt beredskap gjennom døgndekning på flere områder.

Innovasjons- og utviklingskapasitet trekkes i mindre grad fram, men indirekte påpekes det i intervjuer med mennesker som arbeider i interkommunale samarbeid – og som har jobbet i små kommuner tidligere – at det er mer tid og klima for å diskutere arbeidet og dets utvikling. Generelt sett er det nesten overraskende hvor fornøyd de aller fleste er med de interkommunale samarbeidene, fra politisk og administrativ toppledelse i kommunene, via styremedlemmer for de enkelte samarbeid, til deltakere i samarbeidene. Som mange sier: «Dette er vi nødt til.»

Styring

Som effektivitet er styring et mangefasettert begrep. En viktig dimensjon går på styring av noe. I all hovedsak dreier dette seg om den oversikt noen har over en virksomhet, og hva slags myndighet disse har til å gripe inn i denne. Disse «noen» kan både være politikere og administrativ ledelse.

På helt generelt nivå er det klart at jo mer formalisert et interkommunalt samarbeid er, og jo mer det fremstår som selvstendig rettssubjekt, desto mindre er den politiske og administrative ledelsens direkte styringsmuligheter. Sagt på en annen måte: direkte inngripen og instruksjon i den løpende virksomhet blir stadig vanskeligere, uansett hvor lite man liker den. Styringen må skje gjennom det vi grovt sett kan kalle «eierstyring», altså gjennom utforming av vedtekter og avtaler, utpeking av styremedlemmer og eventuell «instruksjon» på representantskapsmøter eller generalforsamlinger.

Flere kartlegginger viser imidlertid at den politiske og administrative styringen av samarbeidene er relativt sterk gjennom at det er politisk og administrativ toppledelse som ofte inntar verv som styreledere- og medlemmer. Denne styringen er likevel forbeholdt det vi kan kalle en politisk elite. For den mer vanlige kommunestyrerepresentant fremstår nok det interkommunale samarbeidsområdet som en «ugjennomtrengelig skog» der de kun får eventuelle rapporter som informasjonssaker i kommunestyre eller ulike utvalg.

Samtidig er det ikke tvil om at den manglende oversikt som finnes i norske kommuner om hva slags, og hvor mange interkommunale virksomheter de er involvert i, representerer et generelt styringsproblem. Mye av den interkommunale virksomheten går klart «under radaren», slik at styringen nødvendigvis må være ganske svak. Oversikt er som sagt en forutsetning for å kunne gripe inn i virksomheten. Som det kom fram av kartleggingen av samarbeid etter § 27 var det mange politikere som påpekte at styringen var redusert til å gjøre noe «når det var gått galt», altså en ren avviksstyring.

Fremveksten av regionrådene aktualiserer en ny dimensjon av styring, nemlig styring gjennom noe. Regionrådene representerer – i alle fall i teorien – organer siktet inn mot å øke den enkelte kommunes styringskapasitet, ved å opprette en arena for å løse problemer den enkelte kommune har vanskeligheter med å løse. Dette kan være problemer der kommunen rett og slett mangler ressurser (for eksempel administrativ kapasitet til å skrive en høringsuttalelse), der problemet ikke lar seg avgrense til en kommune (for eksempel utvikling av infrastruktur i regionen), eller der en kommune ikke har nok gjennomslagskraft (for eksempel innspill til nasjonal transportplan).

Regionrådene kjennetegnes ved at de er multifunksjonelle – de tar opp et bredt spekter av saker – og mer eller mindre rene politiske samarbeidsorganer. De er sjelden delegert noen myndighet fra deltakerkommunene, men har likevel høyst sannsynlig en viktig funksjon som arena for koordinering av synspunkter mellom kommunene og dermed også som premissleverandør for formelle vedtak i de deltakende kommuner. Slik sett representerer regionrådene en slags «tilleggsarena» til det tradisjonelle kommunestyret. Men fremdeles er dette nyetablerte og relativt unge institusjoner som ikke helt har funnet sin rolle i forhold til det etablerte kommenivået.

Og bakom synger …

… kommunestrukturen?

Hvorfor alt dette samarbeidet? Svaret de fleste sannsynligvis vil falle ned på, er at det store antallet gjenspeiler en situasjon med svært mange små kommuner i Norge, og at økningen i omfanget antyder en kommunestruktur som er stadig mer i utakt med en tendens til å delegere stadig flere og mer komplekse oppgaver til lokalt nivå.

Når vi spør om hvorfor de inngår i interkommunalt samarbeid på det eller det området, svarer svært mange: «Fordi vi er nødt». I dette svaret ligger en forståelse av at kommunen enten ikke kan gjøre det alene, noe som spesielt kommer fram i forbindelse med høyt spesialiserte tjenester som barnevern, eller at kommunen ikke har råd til å gjøre det alene, for eksempel å ha en egen ordning for å ta i mot pasienter som skrives ut fra sykehuset. Bak dette «nødt» ligger det klart en erkjennelse av at det er kommunestørrelsen, og dermed den økonomiske og personellmessige kapasiteten, som er årsaken.

Samtidig skal man være oppmerksom på at sammenslåinger neppe vil føre til at interkommunalt samarbeid kommer til å forsvinne. Erfaringer fra den store strukturreformen i Danmark – der man reduserte antall kommuner med nesten 2/3 – antyder at man halverte antall interkommunale samarbeidsordninger (Kjær 2011). Den relative reduksjon i samarbeid var altså på langt nær like stor som reduksjonen av antall kommuner. Når man i tillegg må trekke inn at Norge er dramatisk forskjellig fra Danmark rent topografisk, vil nok sammenhengen mellom reduksjon i antall kommuner og antall interkommunale samarbeid være enda svakere. Noen oppgaver vil alltid krysse kommunegrenser, og noen oppgaver vil alltid være for store for bare én kommune.

En videre interessant spekulasjon kan knyttes til det økonomiske innsparingspotensialet ved kommunesammenslåinger. Det er fullt mulig at mye av innsparingspotensialet er tatt ut gjennom interkommunale samarbeid, selv om det er vanskelig å måle dette direkte. Ytterligere utvikling av interkommunalt samarbeid kan muligens ta ut ytterligere økonomiske gevinster, noe som kan svekke det økonomiske argumentet for sammenslåing.

Hovedproblemet er at mer interkommunalt samarbeid vil føre til en ytterligere fragmentering av en allerede fragmentert kommunal sektor. Fragmentering har helt klart styringsmessige konsekvenser fordi oversikten og relativt klare hierarkiske relasjoner erstattes av mer uoversiktlige nettverksrelasjoner. Oversikt og ansvarlighet kan pulveriseres. Slik sett vil en økt satsing på interkommunalt samarbeid øke behovet for kommunesammenslåing, men da ut fra argumenter basert i styring og ansvar.

Referanser:

ECON (2006) Interkommunalt samarbeid i Norge – omfang og politisk styring, Oslo, Rapport 2006–057.

Hovik, Sissel og Inger Marie Stigen (2008): Kommunal organisering 2008. Oslo, NIBR, Notat nr. 20

Jacobsen, Dag Ingvar (2011): Evaluering av interkommunalt samarbeid etter kommunelovens § 27 – omfang, organisering og virkemåte. KRD, Rapport (http://www.regjeringen.no/pages/16279954/rapport.pdf

Kjær, Ulrik (2011): Interkommunalt samarbejde i Danmark. Arbeidsnotat, Kristiansand, Universitetet i Agder

NIVI (2007) Landsomfattende kartlegging av regionråd – status, utfordringer og endringsplaner, Oslo, Rapport 2007:2.

NIVI (2008a): Følgeevalueringsprosjektet: Med politikerne i front – effekter av robuste samarbeidsmodeller Resultater fra første statusundersøkelse og forslag til oppfølging. NIVI, Oslo, Rapport 2008–1

NIVI (2008b): Organiseringen av utviklingsarbeidet i Salten – hovedstrategier og veivalg.

NIVI, Oslo, Rapport, 2009–4

NIVI (2009a): Kommunesamarbeid på Fosen – utfordringer og muligheter. NIVI, Oslo, Notat 2009–3

NIVI (2009b): Regionrådene – et verktøy for å møte kommunenes utfordringer?. NIVI, Oslo, Notat 2008–2

NIVI (2010): Status for interkommunalt samarbeid i Nordland. NIVI, Oslo, Rapport 2010–2

Rettstidene 1997 s. 623 flg

Ringkjøb, Hans-Erik, Jacob Aars, Signy Irene Vabo (2008): Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap. Rokkansenteret Rapport 1 2008

Sand, Roald, Jørund Aasetre & Roald Lysø (2007): Evaluering av Innherad samkommune. Trøndelag forskning og utvikling, Steinkjer, Rapport 2007:1

Wendelborg, Christian, Roald Sand & Jørund Aasetre (2008): Forsøk med felles barnevernstjeneste i Midtre Namdal. Sluttevaluering. Steinkjer, Trøndelag forskning og utvikling AS