Mange myter eksisterer om det å bo og etablere seg i distriktene. En skulle tro at befolkningsnedgang med mange fraflytta, tomme hus og lave priser gjør det enkelt å komme inn på et slikt boligmarked. Men slik er det ofte ikke. I mange distriktskommuner er et dårlig fungerende boligmarked en stor utfordring for så vel tilflyttere som kommunens egne innbyggere.

Vigdis Nygaard er cand.polit. med utdannelse fra Universitetet i Oslo og ansatt som seniorforsker ved Norut Alta.

For det er ikke slik som en del myter hevder, at ingen vil bo i distriktene. Tvert i mot opplever mange kommuner både innenlandsk og utenlands tilflytting samt tilbakeflytting av ungdom som har vært ute for å ta utdannelse, men ønsker å etablere seg med familie på hjemplassen. Disse trenger utleieenheter som et første steg inn på boligmarkedet, og på sikt kanskje mulighet til å kjøpe brukt eller bygge egen bolig. I tillegg endrer boligbehovene seg for kommunens egne innbyggere slik at den eksisterende boligmassen blir lite egnet til å imøtekomme etterspørselen. Også i distriktene ønsker innbyggerne å bo moderne og lettstelt, med praktisk tilrettelegging og nærhet til servicetilbud som skole, barnehage, butikk og helsesenter. Det er ofte muligheten for å bo sentralt, kanskje i kommunesenteret, og likevel landlig, som motiverer for boligetablering i distriktene. I tillegg vil det alltid være noen som trekkes til distriktene ut fra et ønske om å drive med gårdsbruk.

Utfordringen i boligmarkedet i distriktskommunene ligger på tilbudssiden, altså å finne en bolig som passer til behovet. Det er ofte slik at de fraflytta boligene ikke er tilgjengelige på markedet, men brukes av eiere til ferieboliger, kanskje bare 1– 2 uker i året. Eierne kan ha flyttet ut av kommunen eller det kan være et arveoppgjør mellom flere søsken hvor det er ulike ønsker om å beholde eller selge boenheten. Ofte har eierne en tilknytning til stedet og boligen, og har ikke noe ønske om å selge. Flere distriktskommuner har jobbet for å motivere eiere til salg eller utleie. Slike eksempler finner vi i Hallingdal, Midt-Buskerud og Numedal med prosjektet «Lys i alle glas» (sluttrapport, 2012) hvor tomme gårdsbruk har fått nye eiere/leiere, samt i noen hardangerkommuner (Nygaard, 2012) som yter tilskudd og lån til boligeiere som vil pusse opp boligen til videre utleie.

Prisnivået på brukte boliger i distriktskommunene er naturlig nok lavere enn i sentrale strøk, men det er også tilbudet. Valgmuligheten kan være begrenset med få boliger som legges ut på markedet, standarden på tilgjengelige boliger kan være lav, og boligene kan ligge i andre steder av kommunen enn der folk vil bo. Ofte vil de som er på jakt etter bolig måtte vente lenge til de finner noe som passer. Mange kommuner har også et begrenset privat utleiemarked, og for de som kommer flyttende utenfra kan det være vanskelig å finne noe tilgjengelig. De kommunale utleieboligene er ofte reservert for kommunens boligsosiale behov, der vanskeligstilte har lovfestet rett til bolig, samt til kommunens egne ansatte.

Den største utfordringen i mange distriktskommuner er den lave nybyggingen. De som bygger i distriktene må ha en langsiktig horisont på sin investering. Ved uforutsette forhold som skilsmisse og samlivsbrudd, hvor boligen må selges, vil det være en risiko for ikke å få pengene igjen ved salg. Andrehåndsverdien av boligen vil ikke nødvendigvis dekke etableringskostnaden. For privatpersoner vil boliginvesteringer i sentrale strøk være mindre risikopreget enn i en distriktskommune med et dårlig fungerende boligmarked. En slik risiko møter også utbyggere og entreprenører som bygger boliger for videre salg. Resultatet i mange distriktskommuner er at det er en vegring mot å engasjere seg i nybygging av boliger, selv om det er en uttrykt etterspørsel etter nye boliger.

Mange distriktskommuner sliter med et usikkert eller stagnerende boligmarked. Her fra Kiberg i Vardø kommune. (Foto: Vigdis Nygaard)

Forskning på boligmarkedet

Mange distriktskommuner har små og usikre boligmarkeder, men det er lite kunnskap om hva som kjennetegner disse boligmarkedene, hvilke utfordringer etableringer i slike boligmarkeder gir, og hvordan etablerere og kommuner kan møte disse utfordringene. På oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet har Norut Alta gjennomført en nasjonal analyse av boligmarkedet i distriktskommuner (Nygaard, Lie, Karlstad, 2010). Rapporten har tittelen En analyse av små, usikre eller stagnerende boligmarkeder.

Analysenivået har vært kommunene, og forskernes utfordring var å finne fram til hvilke kommuner som kan sies å ha små og usikre boligmarkeder. Til dette brukte vi en rekke statistiske indikatorer for utviklingen i boligmarkedet på kommunenivå, samt endringer i befolknings-, sysselsettings- og næringsutvikling over en tiårsperiode (2000–2010). Vi har sett på boligmassen, prisnivået på omsatte boliger, endringer i prisnivå, samt nybygging. At et boligmarked er lite, viser til størrelsen på boligmassen i kommunen og antallet boenheter som omsettes. Ofte kjennetegnes disse av en lite variert boligmasse hvor eneboliger dominerer, og alderen på boligene stiger i takt med en begrenset nybygging.

Et usikkert boligmarked finner vi der hvor det er sjanse for å tape penger på bolig. I sentrale strøk vil de fleste investeringer i bolig føre til gevinst ved salg fordi prisene på boligmarkedet jevnt over stiger. I distriktskommuner kan markedsprisen på boliger være lavere enn kostnadene ved å bygge nytt eller renovere en brukt bolig. En boligeier som ønsker å selge, risikerer da ikke å få igjen pengene som er lagt ned i boligen. I et usikkert boligmarked kan det også være vanskelig å oppnå finansiering fra banker fordi faren for tap er større. Usikre boligmarkeder kan også utvikles hvis det plutselig oppstår en etterspørsel som ikke kan dekkes. Vi ønsket også å undersøke om disse boligmarkedene kan karakteriseres som stagnerende, og da i betydningen en stagnerende verdi- eller prisutvikling på boligene eller en avtakende eller fraværende boligbyggeaktivitet.

Ut fra disse utvalgskriteriene kom vi fram til at 217 kommuner i Norge kan anses for å ha små og usikre, og i mer begrenset grad stagnerende boligmarkeder. Det var svært få kommuner som hadde en negativ prisutvikling på boligene, men vi fant enkelte som må sies å ha en stagnerende boligbygging hvor det ikke var bygget en ny bolig de siste 15 årene. Vi fant at halvparten av landets kommuner har en type boligmarkedsutfordringer som skiller seg vesentlig fra resten av landets kommuner.

Hva sier analysen?

Hva kjennetegner så boligmarkedet i distriktskommuner? Noen enkle statistiske mål kan belyse dette ved å se snittet blant de 217 utvalgskommunene sammenliknet med alle kommuner i landet. Ikke uventet består boligmassen i distriktskommunene hovedsakelig av eneboliger (82 % sammenliknet med 52 % i hele landet), noe som gir en indikasjon på at boligmassen er lite variert og at leilighetssegmentet er forholdsvis beskjedent. Prisnivået på omsatte boligenheter i distriktskommunene (2005– 2009) ligger godt under halvparten av landsgjennomsnittet, men noe overraskende viser statistikken at den prosentvise prisstigningen fra første til siste halvdel av 2000-tallet har vært omtrent den samme i distriktskommuner som i landet ellers. Distriktene har fått med seg den samme gode prisutviklingen på boliger som resten av landet gjennom tiåret.

Tallet på omsatte boliger pr. år (2005–2009) er imidlertid bare halvparten så stort i utvalgskommunene som i landet ellers. Det kommer altså langt færre boliger ut på markedet i distriktskommuner sett i forhold til boligmassens størrelse. Det samme gjelder nybygging. I distriktskommuner igangsettes det bygging av under halvparten så mange boenheter som i landet forøvrig. Dette gir en klar indikasjon på at utvalget på boligmarkedet er begrenset, og at det særlig kan være utfordrende å finne hus av nyere dato. Det er ikke alle som ønsker å hive seg over et omfattende oppussingsobjekt, og huset som i utgangspunktet kan være billig, kan fort bli kostbart etter renovering.

Gjennom analyse av åtte case-kommuner1 har vi hatt mulighet til å gå i dybden på kommunenes utviklingstrekk og avdekket en del kjennetegn ved boligmarkedene i distriktene som ikke kommer like godt fram i de statistiske analysene. Dybdeundersøkelsene viser først og fremst en stor variasjon fra kommune til kommune, der de fleste har flere typer utfordringer, men hvor det kan være svært komplekse årsaker til at disse utfordringene har oppstått. Mange av de langsiktige trendene som er dokumentert i de statistiske analysene, med en befolkningsnedgang over tid, finner vi også igjen i case-kommunene, men utviklingstrekkene er ikke alltid så entydige. Vi ser blant annet at mange av kommunenes negative befolkningsutvikling over et tiårsperspektiv er betydelig redusert om vi ser på de siste fem årene. Den negative utviklingen har ikke stoppet opp, men er bremset ned.

Vi ser også enkelte kommuner som opplever raske endringer over kort tid, og som går i en annen retning og bryter med en langsiktig trend. Dette har vi eksempler på i kystkommunene Herøy i Nordland og Sande i Møre og Romsdal. Begge fikk en relativt stor utenlandsk innflytting over en kort tidsperiode som snudde befolkningsnedgangen til en befolkningsvekst. Sysselsettingsvekst i henholdsvis oppdrettsnæring og skipsbygging førte til en utenlandsk tilflytting som boligmarkedet ikke umiddelbart klarte å møte. Vi har også eksempler på kommuner som opplever sysselsettingsoppgang, men der befolkningsveksten uteblir fordi det ikke finnes tilgjengelige boliger. Et eksempel på dette er Lierne kommune i Nord-Trøndelag hvor vekst i bedriften Lierne bakeri har skapt et svært stramt boligmarked i bygda Sørli. Her har ansatte måttet bo på brakke, i campingvogn eller pendlet fra Sverige når det ikke var boliger å oppdrive. Tilfellet kan stå som et godt eksempel på at næringsutvikling hindres av boligmarkedsutfordringer. Det illustrerer også et interessant trekk med at det ikke alltid er i distriktskommunenes senter veksten kommer og hvor det er behov for flere boliger.

Billig i distriktene?

Undersøkelsen viser at prisnivået på brukte boliger er godt under snittet for landet ellers, men at det har skjedd en forholdsvis god prisstigning i mange distriktskommuner de seneste årene. Prisstigningen kom først i de distriktskommunene som har en senterfunksjon eller er av en viss størrelse, og der det har skjedd en befolknings- eller sysselsettingsvekst. Så har den gradvis kommet til de mindre kommunene, mens enkelte ennå ikke har sett noen vesentlig prisvekst. Erfaringen viser at der prisene på brukte boliger kommer nærmere opp mot prisen på nybygg, vil det bli mer sirkulasjon i boligmarkedet. En del distriktskommuner har erfaring med private aktører som har bygd ut nye leilighetskompleks, men med ulikt resultat. Moderne, tradisjonelt urbane leiligheter slår ikke an i alle distriktskommuner og har vært vanskelig å omsette noen steder, mens de har solgt bra i andre kommuner. Målgruppen for disse leilighetsbyggene har gjerne vært eldre som kan tenke seg en enklere og lettstelt bolig og unge nyetablerte. Prisnivået er nok en årsak til at eldre kan vegre seg for å kjøpe denne typen bolig. Det kan være utfordrende å kjøpe en ny leilighet til 2,5 millioner hvis salg av eldre hus kun innbringer 700.000. Så dette er ikke bare snakk om at det kan være vanskelig å venne seg til et høyere prisnivå, men også at gapet mellom det en kan få ved å selge eksisterende bolig og det en må betale for en ny er for stort. Når prisene på brukte boliger stiger, vil det være flere som ser muligheten til å selge.

Men det er ikke alle tilflyttende som vil gå i gang med restaurering av gamle hus eller hiver seg på nybygging umiddelbart. Noen distriktskommuner har derfor utviklet et konsept med «prøvebu» der moderne boliger på bygda kan leies for en begrenset tidsperiode. Dette er blant annet prøvd ut med stort hell i Vinje kommune i Telemark, og kan gjøre overgangen til egen bolig noe enklere.

Å ta steget ut og bygge en enebolig selv, er fremdeles forbundet med en viss risiko. Kostnadene ved å bygge en enebolig er stort sett den samme hvor en er i landet, og den tidligere fordelen med billige tomtepriser i distriktene er delvis i ferd med å avta. En stimulering og oppmuntring til boligbygging i distriktene er derfor fremdeles viktig. Denne stimuleringen bør komme både fra kommunen, næringslivet, banker og finansieringsinstitusjoner, men risikoen er det fremdeles lånesøkeren som sitter igjen med selv.

Manglende fokus på distriktsutfordringer

Mens boligmarkedsutfordringer i sentrale strøk er blitt viet mye oppmerksomhet gjennom kartlegging, forskning og ulike statlige tiltak, har det vært lite fokus på de spesielle utfordringene i distriktene. Mange av virkemidlene gjennom Husbanken er knyttet til å løse boligsosiale utfordringer som distriktskommunene bare i begrenset grad har. Distriktskommunene har i liten grad stått samlet for å få fram sine utfordringer på boligmarkedet, og det har vært få støttespillere som har talt deres sak.

I den aller seneste tid er det imidlertid tatt noen initiativ. Husbankens regionkontor i Bodø og Distriktssenteret arrangerte nylig en konferanse om boligetablering i distriktene hvor erfaringer fra kommuner, både utfordringene og hvordan disse er blitt løst, ble presentert. Distriktssenteret har på sin hjemmeside en rekke gode eksempler på erfaringer og samarbeidsløsninger distriktskommuner har valgt for å imøtegå utfordringene med boligetablering i distriktene. (Se også omtale av Kommunal- og regionaldepartementets nye støtteordning for boligetablering i distriktene i dette nummeret av PLAN; red.anm.)

Kartet viser de 217 utvalgskommunene som er med i undersøkelsen, merket med grønt. (Illustrasjon: Norut Alta)

Hvilken rolle tar kommunen i tomtepolitikken?

Kommunen har en viktig rolle i boligpolitikken ved å tilrettelegge arealer til boligtomter. Tomtesituasjonen i mange distriktskommuner preges av eldre boligfelt fra 1970- og 80-tallet hvor det ennå finnes ledige tomter, såkalte resttomter som ikke er blitt solgt. Disse boligfeltene ble opprettet etter datidens normer og behov, og tiden har gått litt fra konseptet. Kommunene får ofte tilbakemelding om at disse tomtene ikke oppleves som attraktive. Det kan være beliggenheten som ikke er optimal, størrelsen på tomta, eller et ønske om å bo mer spredt utenfor tradisjonelle boligfelt. Innbyggernes krav til kommunen har klart endret seg, og i ønsket om å sikre bosettingen og tilflytting opplever mange distriktspolitikere det som nødvendig å se på nye attraktive områder. Kostnadene ved å legge til rette for nye tomter er én ting, men mange distriktskommuner sliter også med manglende kompetanse og kapasitet på plansida. En del distriktskommuner har tradisjon for å tilby gratis eller sterkt subsidierte boligtomter som et aktivt virkemiddel for å få innbyggerne til å bygge egen bolig eller tiltrekke seg tilflyttere. Denne praksisen er nå i ferd med å endre seg. Utbyggingskostnadene ved å tilrettelegge nye boligfelt har de siste årene skutt i været, og det kan fort bli dyrt for kommunen om de ikke får dekket sine utlegg gjennom muligheten til i hvert fall å selge tomter til kostpris. Å selge sterkt subsidierte eller gratis tomter kan også gi negative signaler. Det som er billig eller gratis, kan fort tolkes til å ha en lav verdi.

Et tredje argument for å markedsjustere tomteprisene er at det skal være like forhold for private tomteselgere som kommunale. Salg av kommunale tomter under kostpris vil gjøre det svært vanskelig for private aktører å få solgt til markedspris, og det vil heller ikke være noen stimuli for disse til å kjøre private reguleringsplaner og legge tomter ut for salg. Distriktskommunene må ta hensyn til dette når de utformer sin tomtepolitikk.

Hvilken rolle tar kommunen i utleiepolitikken?

I distriktskommuner har kommunen en todelt rolle i forhold til tilbudet av utleieenheter. For det første er kommunen en viktig aktør som eier og utleier av kommunale boliger, og for det andre kan politikken kommunen fører i forhold til egne utleieenheter påvirke det private utleiemarkedet betraktelig. Kommunen kan eie boliger selv, de kan være lagt til et kommunalt boligselskap eller stiftelse, eller kommunen kan eie slike selskap i samarbeid med andre aktører. Vi ser likevel at en del distriktskommuner eier en forholdsvis stor og delvis nedslitt boligmasse selv, og den kan være forholdsvis dyr å drifte. Mange har valgt å selge ut deler av denne boligmassen, noe som har gitt mulighet til mer penger til vedlikehold eller nybygging. Enkelte kommuner som sitter med en stor boligmasse som ikke er tilpasset behovet, opplever at noe står ledig og ikke gir inntekter. Det er også store forskjeller når det gjelder hvem kommunene prioriterer egne kommunale boliger for. En del kommuner har vesentlige boligsosiale behov, og må derfor prioritere strengt mot denne gruppen som har lovfestet rett på bolig, mens andre kommuner har få slike behov, og derfor et større spillerom i sin utleiepolitikk. Enkelte kommuner har egne ansatte som prioritert gruppe, og leilighetene ses på som et viktig virkemiddel for å rekruttere arbeidskraft. Noen har også mulighet til å tilby andre tilflyttere kommunale boliger hvis det finnes ledige enheter. Mange distriktskommuner har over tid tilbudt utleieenheter til en billig pris, noe som ikke har stimulert leietakere til å se seg om etter annen bolig. Det er nå rettet mer oppmerksomhet mot at et lavt kommunalt utleieprisnivå kan virke negativt inn på det private utleiemarkedet ved at det er få som kan konkurrere med kommunens lave priser. Vi ser derfor at flere kommuner har valgt å øke prisene opp mot markedsnivå, og på den måten skapt en mulighet for at også private aktører kan etablere seg og tjene penger på utleie. Dette kan kommunen videre stimulere ved selv å inngå avtaler med private aktører om videre utleie til kommunens egne boligsosiale behov. For å få til et velfungerende utleiemarked i distriktskommuner er det viktig at prisnivået gjenspeiler de faktiske kostnadene ved å leie ut. En subsidiering av kommunale boliger vil gi få incentiver for private utleiere og føre til et lite fleksibelt utleiemarked.

Kommunens samarbeid med private aktører

Vår undersøkelse viser at hvordan kommunen forholder seg til private utbyggingsaktører og næringsliv i kommunen, har stor betydning for om og hvordan boligmarkedsutfordringene blir løst. I de fleste distriktskommuner finnes det private grunneiere som iverksetter private reguleringsplaner for tilrettelegging av boligtomter. Det finnes også private entreprenører som bygger nøkkelferdige hus for videre salg eller leilighetskompleks. Vi ser at disse i ulik grad tar økonomisk risiko. Noen er nøkterne og bygger ut gradvis etter etterspørselen, mens andre satser mer. Hvordan kommunen møter disse private aktørene og hvordan den får til et konstruktivt samarbeid, er svært viktig. Mange distriktskommuner har etter hvert fått erfaring i et slikt privat – offentlig samarbeid og ser at samspillet gjør det mulig å få til boligetablering raskere og mer effektivt, kanskje også billigere enn om kommunen skulle stå for alt selv. I noen få kommuner finnes det ikke slike private aktører, og da vil kommunens tilrettelegging og aktivitet være den eneste muligheten til å få utviklet boligmarkedet.

Sysselsettingen i distriktskommunene er avhengig av det private næringslivet, og vi har tidligere sett at raske sysselsettingsendringer kan utfordre et stramt boligmarked. Forskningen viser at et godt samarbeid mellom (hjørnesteins-) bedrifter og kommunen er viktig for å være forberedt når raske endringer og nye boligbehov oppstår. En fleksibilitet i bruk av kommunale boliger og eventuell omdisponering av kommunal boligmasse kan være en måte å løse et akutt boligproblem på.

Distriktskommunene må ta hensyn til en rekke aktører og interesser når de skal utforme en helhetlig boligpolitikk. Enkelte kommuner har kommet et godt stykke på vei, mens andre fremdeles strever med å finne de rette grepene.

Referanser: