Forrige nummer av PLAN inneholdt Håvard Teigens tilbakeblikk på 50 år med distriktspolitikk. Her bringer vi Peter Arbos tanker om distriktspolitikkens framtid.

Kommunal- og regionaldepartementet feiret nylig at det var 50 år siden Stortinget vedtok å opprette Distriktenes Utbyggingsfond. En 50-årsmarkering kan være en god anledning til både å foreta et lite tilbakeblikk og legge fram noen tanker om framtida.

Peter Arbo er førsteamanuensis ved Norges Fiskerihøgskole, Universitetet i Tromsø.

Norsk distriktspolitikk har lange røtter. Institusjonaliseringen av politikkfeltet skjedde imidlertid på 1960-tallet med opprettelsen av Distriktenes Utbyggingsfond (DU), distriktsplan- og distriktsutbyggingsavdelingene i Kommunaldepartementet, bygningsloven av 1965 og etableringen av SIVA. De 50 etterfølgende årene har vært preget av kontinuitet så vel som av endring. Kontinuiteten ligger i at distriktene hele tiden har fått særskilt oppmerksomhet. Staten har påtatt seg et ansvar for å sikre likeverdige levekår i alle deler av landet, og verdiskaping og ønsket om å ta hele landet i bruk har stått sentralt. Hovedansvaret for distriktspolitikken har ligget i Kommunaldepartementet, som har avgitt regelmessige meldinger til Stortinget.

Det mest slående er likevel de endringene som har funnet sted. Reidar Carlsen, som var vår første fiskeriminister, deretter direktør i Utbyggingsfondet for Nord-Norge fra 1952, og til slutt direktør og sjef for Distriktenes Utbyggingsfond fra 1961 til 1978, ville i dag knapt ha kjent seg igjen. Forandringene dreier seg om både det regionale landskapet, politikkens mål og mening, måten den blir drevet på og de internasjonale rammebetingelsene.

Distriktspolitikken før og nå

Da DU ble opprettet bodde nesten halvparten av befolkningen i spredtbygde strøk. Rundt 20 prosent av de yrkesaktive var fortsatt knyttet til primærnæringene. Inntektsnivået var lavt, og undersysselsettingen og ledigheten i distriktene var stor. De færreste hadde vesentlig mer utdanning enn folkeskole og litt tilleggsutdanning. I dag bor godt over 50 prosent i storbyregioner og 20 prosent i spredtbygde strøk. Kvinnene har for lengst gjort sitt inntog i yrkeslivet, hovedtyngden av ungdommene tar høyere utdanning, og levestandarden er høy både i bygd og i by. Primæringene medregnet fiskeoppdrett sysselsetter rundt tre prosent. Det befolkningsog næringsmessige landskapet er med andre ord radikalt forandret.

Det samme gjelder politikkens innretning. Da distriktspolitikken ble etablert var det byggingen av det moderne industrisamfunnet – velferdsstatens fundament – som sto på dagsordenen. Distriktene ble oppfattet som de mest næringssvake delene av landet. De var blitt hengende etter i den allmenne velstandsutviklingen. Hovedoppgaven var å få bygd nye hjørnesteinsbedrifter og legge til rette for en utflytting av sentrumsbasert industri. DU skulle skape varig og lønnsom sysselsetting i distriktene. I dag er referanserammen en annen. Det handler ikke lenger om å industrialisere landet, men om å realisere kunnskapssamfunnet, der kreativitet, kompetanse, innovasjon og attraksjon er det som teller. Ingen tror lenger at en industriarbeidsplass varer evig. I stedet kreves det kontinuerlig omstilling og nyskaping. Se bare på hva som nylig har skjedd med solcelleprodusenten REC.

I Reidar Carlsens velmaktsdager snakket de om distriktsutbygging. Det de holdt på med, var en statlig regissert modernisering, som foregikk ovenfra og ned. Oppmerksomheten var rettet mot de materielle produksjonsbetingelsene; det vil si maskiner, utstyr, bygninger og annen fysisk infrastruktur. Kapital var den store knapphetsfaktoren, og gjennom systemet med statsbanker og kredittrasjonering kunne staten i stor grad styre investeringene til prioriterte formål. I dag er valuta- og finansmarkedene liberalisert. Fylkeskommunene er utpekt som regionale utviklingsaktører, og det er regional mobilisering og partnerskapsbygging som skal gjøre en forskjell. Nå er det ikke de harde, men de myke investeringene som blir løftet fram. Det satses på entreprenørskap, klyngeutvikling, trivsel og omdømme.

Den distriktspolitiske støtten ser ut til å være omvendt proposjonal med de ulike næringenes økonomiske betydning og framtidsutsikter. I dag går to tredjedeler av den statlige næringsstøtten til landbruket. Bildet viser Laksøybygda i Meldal, Sør-Trøndelag. (Foto: Landbrukssenteret Midt)

På 1960-tallet var det også en klar ambisjon om å skape en lokaliserings- og bosettingsstruktur som var tilpasset de krav det ble antatt at morgendagens næringsliv og innbyggere ville stille. Nøkkelen var vekstsentra. Gjennom desentralisert konsentrasjon skulle det skapes demninger i distriktene, som kunne bremse sentraliseringen til storbyene. Men på 1970-tallet ble bevaring av bosettingsmønsteret det overordnede målet, og i dag er det prinsippet om den enkeltes valgfrihet som er gjort til begrunnelse for politikken. Styringsambisjonene forsvant parallelt med at ansvaret for den regionale planleggingen i 1972 ble overført til det nyopprettede Miljøverndepartementet, noe som gjorde at plan-legging og virkemiddelbruk havnet i to forskjellige departementer.

Distriktspolitikk er heller ikke lenger bare en avgrenset innenriksrikspolitikk. DU ble opprettet samtidig som Norge gikk med i EFTA. Bekymringen for skjerpet internasjonal konkurranse dannet noe av bakgrunnen for etableringen av DU. Men distriktsutbygging var et nasjonalt anliggende – et nasjonsbyggende prosjekt – som hadde sine dedikerte organer. I dag er DU borte. Innovasjon Norge og SIVA forvalter en bredere virkemiddelportefølje og ligger under Nærings- og handelsdepartementet. Nasjonale myndigheter er også blitt underlagt internasjonale restriksjoner. Vilkårene for den norske regionalstøtten blir nå fastlagt gjennom EUs statsstøtteregelverk, og støtteordningene skal notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Samtidig har kommunene og fylkeskommunene trådt fram som internasjonale aktører og blitt stadig tettere involvert i europeisk samarbeid. Skillet mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk er på mange måter visket ut.

Dette innebærer at eplet har falt ganske langt fra stammen. Dagens distriktspolitikk handler om noe annet enn den gjorde på 1960-tallet. «Gudskjelov», vil sikkert mange si, og noen vil kanskje tilføye «og det kan vi takke distriktspolitikken for!». Men her kommer vi til noen av paradoksene ved politikken, som også bringer opp spørsmålet om hvordan den skal se ut i framtida.

Paradokser

For ett paradoks er at alle synes å være enige om at den lille politikken som Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) forvalter, betyr relativt lite for regional utvikling i Norge. I den grad utviklingen lar seg styre politisk, er det den store eller brede regionalpolitikken – forstått som summen av alle sektorpolitikkene og deres tilsiktede og utilsiktede effekter – som former norgeskartet. I et 50-års perspektiv har utbyggingen av kommunesektoren, innføringen av folketrygden, samferdsels- og kommunikasjonsinvesteringene, desentraliseringen av høyere utdanning og forvaltningsregimene for fiskeri- og petroleumsressursene betydd mye, og utvilsomt langt mer enn den smale distriktspolitikken. Spørsmålet blir da: Hvordan drive et departement som vet at det er det de andre holder på med som egentlig er viktigst? Kan Kommunal- og regionaldepartementet fungere som en effektiv samordningsinstans og vaktbikkje overfor de andre departementene? Hvem skal vi egentlig ære?

Et annet paradoks er at den distriktspolitiske støtten ser ut til å være omvendt proporsjonal med de ulike næringenes økonomiske betydning og framtidsutsikter. Av den statlige næringsstøtten går i dag nærmere to tredjedeler til landbruket. Budsjettstøtten er på 13,5 milliarder kroner, og i tillegg kommer skjermingsstøtten som utgjør 8–9 milliarder kroner. Industrien – og ikke minst de tjenesteytende næringene, som nå spiller en avgjørende rolle – mottar langt mindre. De 56.000 bøndene får riktignok betalt for å ivareta en rekke fellesgoder ut over det å produsere mat. Den distriktsrettede landbruksstøtten er likevel større enn den samlede potten på 2,7 milliarder kroner som KRD bevilger til distrikts- og regionalpolitikk.

Samtidig er det slik at det tyngste distriktspolitiske virkemidlet, nemlig den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften, ikke vises i KRDs budsjett. Denne ordningen representerer i stedet en skatteutgift – et provenytap – og er for 2012 beregnet til 12,5 milliarder kroner, hvorav nesten halvparten kommer offentlig sektor til gode. Dette var et virkemiddel som det tidlig på 1990-tallet ble reist sterk tvil om. Det var ubyråkratisk, næringsnøytralt og rettet mot bruken av arbeidskraft, men ble det ikke her skutt spurv med kanoner? Etter at ESA og Europakommisjonen begynte å pirke i den differensierte arbeidsgiveravgiften ble det imidlertid slått ring om ordningen, som plutselig ble det beste og mest treffsikre distriktspolitiske virkemidlet i verden. Spørsmålet er derfor: Bruker vi midlene rett – på konservering og generell subsidiering eller på utvikling av morgendagens næringsliv og robuste samfunn?

Et tredje paradoks dreier seg om selve legitimeringen av distriktspolitikken. I utgangspunktet var det slik at distriktene i en viss forstand var overbefolket. Det fantes ledige hender som trengte mer produktiv sysselsetting. Arbeidskraften var mindre mobil enn kapitalen, og de økonomiske vekstprosessene så ut til å ha en selvforsterkende effekt, noe som gjorde at de sentrale industriområdene rykket fra de øvrige delene av landet. Men hva er situasjonen i dag? Den største utfordringen for distriktene er mangelen på arbeidskraft. Jeg var nylig på ekskursjon med en gruppe studenter til fiskeforedlingsbedrifter i Nord-Troms. Det slående var at alle bedriftene hadde fra 50 til 90 prosent utenlandsk arbeidskraft, fortrinnsvis fra Litauen. Dette ser ut til å være et ganske utbredt trekk som går igjen i landbruk, fiskeri, bygg og anlegg, verftsindustri, hotell- og restaurantvirksomhet og pleie og omsorg i mange distriktskommuner. Nærings- og arbeidslivet bæres oppe av utenlandske arbeidstakere. En god del av dem er hyret inn på korttidskontrakter og engasjert via firmaer med postadresse i utlandet, slik at de som utstasjonerte eller innleide kan betales en brøkdel av norske tariff-lønninger. Den norske distriktsbefolkningen er ikke interessert i disse jobbene og finner seg heller alternativt arbeid andre steder, hvis de da ikke ender opp på trygd. Spørsmålet blir: Hvordan forsvare distriktspolitiske støtteordninger når ungdommen har flyttet vekk og virksomhetene som er igjen ikke rekrutterer og gir jobb til norske arbeidstakere?

Morgendagens politikk

Disse tre paradoksene leder meg over til hvordan morgendagens distrikts- og regionalpolitikk kan se ut. Jeg har ikke noe fasitsvar, men vil likevel prøve å gi noen stikkord.

Kommunaldepartementet har opp gjennom årene vist seg som en eksperimenterende, lærevillig og omstillingsdyktig organisasjon. Det var det første departementet som fanget opp det nye innovasjonspolitiske paradigmet, og KRD har gått langt i å delegere virkemidler til lokale og regionale folkevalgte organer som har fått et større ansvar for egen utvikling. De distrikts- og regionalpolitiske midlene har vært viktige for å utløse nye initiativ, bringe aktører sammen, gi risikoavlastning og bidra til å realisere prosjekter som ellers ikke ville ha blitt virkeliggjort. Den har fått mange til å tenke stort. Samtidig har målformuleringen om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret på mange måter fungert som et røykteppe. Fordi formuleringen har vært så åpen for tolkningsmuligheter, har den skapt en skinnenighet som har hindret en mer realistisk avklaring av muligheter og begrensninger. For å komme videre kan det derfor bli nødvendig å slakte noen hellige, distriktspolitiske kyr.

Folk skal kunne bo der de ønsker

Den første er tanken om at folk skal kunne bo overalt. Ser vi på flyttemønsteret viser bruttotallene at folk flytter hit og dit. Men trenden er klar: Det skjer en kontinuerlig sentralisering av bosettingen. De unge velutdannede menneskene søker seg mot de større byene, som dermed får en ung befolkning. Det er her de nye barnekullene kommer, mens det i utkantene skjer en gradvis forgubbing. Dette kan vi like eller ikke like. De politiske myndighetene kan godt ønske seg en annen type bosetting, men det endrer ikke realitetene. Det er ingen som går inn for et Pol Pot-regime der befolkningen blir fordrevet til landsbygda. Skal politikken ta folks bosettingsvalg på alvor må den derfor følge innbyggerne dit stadig flere vandrer. Den må ta utgangspunkt i at tyngdepunktet nå ligger i sentraene og fortsatt vil gravitere i den retningen.

Dette er etter mitt syn et argument for en politikk som tar sikte på å bygge opp et nettverk av små og mellomstore byer. Det vil si at det ikke bare blir satset på regionforstørring, som er et annet ord for pendling, men på målrettet å utvikle regionale sentra som kan fungere som bosettingsmessige ankerpunkter utenom hovedstadsregionen. I dag havner de regionale sentraene ofte i skyggen av enten utkantene eller Oslo-området. En satsing må innebære at de rustes opp og tildeles nye funksjoner og at det investeres i tjenestetilbud og miljøkvaliteter som har appell hos dagens unge. Det dilemmaet som en aktiv kanaliseringspolitikk reiser, så vi allerede i forbindelse med utpekingen av vekstsentra på 1960-tallet; alle de andre stedene oppfattet at de var havnet på en «dødsliste». På 1950-tallet ble det gitt fraflyttingstilskudd, som også var sterkt omdiskutert.

Men mange utkantsamfunn er i dag kommet til et punkt hvor det ikke lenger handler om næringsutvikling, men om å sørge for å opprettholde et minimum av velferdstilbud. Det må med andre ord skilles klarere mellom verdiskapings- og velferdspolitikk. Samtidig vet vi at nye virksomheter og kreative initiativ kan dukke opp på de mest uventede steder. Hvem forestilte seg for eksempel på 1970-tallet at Lovund og Frøya skulle få et så gedigent oppsving som disse plassene har fått gjennom oppdrett og foredling av laks? Det er derfor viktig å ha en tilstrekkelig åpenhet, slik at det er mulig å gå inn med offentlig støtte når det faktisk finnes livskraftige lokalsamfunn og private aktører med pågangsmot og vilje til å satse.

At nærings- og arbeidslivet mange steder i distriktene bæres oppe av utenlandske arbeidstakere, kan svekke legitimeringen av distriktspolitiske støtteordninger. Blant annet er fiskeforedlingsindustrien blitt helt avhengig av importert arbeidskraft. (Foto: Nofima)

Utnytte regionale fortrinn og potensialer

En annen utbredt tanke er at det må satses på de potensialene som ligger i den enkelte region. Det er de regionale fortrinnene og mulighetene som må utnyttes. I tidligere tider, da det var snakk om å bygge ut produksjonskapasitet for varer som det ganske sikkert fantes en avsetning for, kunne hierarkisk styring være en modell. I dag er det derimot kreativitet og innovasjon som må til. Det gjelder å skille seg fra konkurrentene, skape egne nisjer og utvikle produkter og løsninger med høy kundeverdi. Dette er prosesser som de regionale næringsaktørene selv må drive fram, i nært samarbeid med utdannings- og forskningsinstitusjoner og offentlig støtteapparat. Slik tenker i alle fall mange at det bør være. Men det er lett å bli for nærsynt.

Gårsdagens næringsliv i distriktene var todelt: Det besto på den ene siden av produksjonsfilialene til et fåtall konsern. De lå der som enklaver, i stor grad avsondret fra det øvrige næringslivet. På den andre siden var det et stort antall små, ofte familieeide virksomheter. Kompetansenivået var lavt, og samarbeidstradisjonene var de fleste stedene svake. Det nye næringslivet som vi ser i dag, er langt mer sammensatt. Mye av vekstkraften ligger i de ressursbaserte næringene, men den lokale forankringen varierer. På eiersiden finner vi ofte ulike investorer. Mange av bedriftene inngår i globale verdikjeder, og de har vidstrakte samarbeidsrelasjoner og kunnskapsnettverk. Hva som skal lokaliseres hvor, er stadig oppe til vurdering. Det skjer nyetableringer, oppkjøp, flyttinger og nedlegginger. De største bedriftene spiller til dels ulike land og regioner ut mot hverandre i jakten på gode betingelser.

I denne situasjonen nytter det ikke bare med regionale hårløftingsprosjekter. Mye av det som skjer er knyttet til hvordan større verdikjeder reorganiseres, splittes opp og fordeles geografisk. Her er det viktig å være våken for de prosessene som foregår. Det trengs en nasjonal beredskap og et overordnet organ som kan respondere raskt og finne fleksible løsninger. Når foretakene ikke ser fylkesgrenser, kan heller ikke det offentlige opptre som om det er der verden slutter. Omstilling er nødvendig, men det er av strategisk betydning at vi fortsatt har avanserte industrimiljøer og en industriell kultur her i landet. Forsvinner produksjonen, forsvinner også etter hvert kompetansen.

Frøya på trøndelagskysten er en av landets største fiskeoppdrettskommuner og har i senere år opplevd betydelig vekst. Bildet viser et oppdrettsanlegg for laks nord for Bogøya. (Foto: Asgeir Lorås/Frøya kommune)

Utbyggingen av petroleumsvirksomheten i nord er et godt eksempel på hvordan regional utvikling på mange måter blir bestemt utenfra. Her er det de store oljeselskapene og leverandørbedriftene som har regien. Virksomheten kan gi betydelige regionale ringvirkninger, men den kan like godt fjernstyres og drives av mobilt personell, slik at landsdelen bare sitter igjen med risikoen. Skal det oppnås ringvirkninger må det selvsagt gjøres en jobb regionalt. Men det er også avgjørende at staten engasjerer seg, legger føringer på selskapenes disposisjoner og bidrar til å bygge opp den fysiske og kunnskapsmessige infrastrukturen. Megaprosjekter krever en tett koordinering mellom private og offentlige aktører på alle nivå. Fokuset på regional innovasjon og stedegne fortrinn må med andre ord ikke være ensbetydende med statlig ansvarsfraskrivelse og en neglisjering av det større bildet.

De mange moderniseringer

Den siste tanken jeg vil gripe fatt i er forestillingen om at det bare finnes én form for modernisering. I den gamle distriktspolitikken handlet det primært om økonomisk modernisering. Det var snakk om en rettlinjet og forutbestemt utviklingsvei. Distriktene skulle få hjelp til å innhente de sentrale og mest utviklede industriområdene, som viste distriktene hva de selv en gang skulle bli. Her var sentrum og periferi ikke bare to forskjellige geografiske områder. De var også utspent langs en tidsakse, der distriktene ennå hvilte i fortida. Det vil si at distriktene ble definert negativt, gjennom det de manglet. Denne moderniseringsideologien finnes fortsatt, men gir seg nå andre utslag: På den ene siden finner vi de som avskriver distriktene. De skiller klart mellom solnedgangs- og soloppgangsnæringer og bedyrer at framtida ligger i høyteknologi. På den andre siden finner vi de som ser distriktene som særlig bevaringsverdige. De legger vekt på at distriktene – nettopp på grunn av manglende modernisering – rommer natur og livsformer som er mer ekte og autentiske, men samtidig sårbare og utryddingstruede. Fordi distriktene representerer noe som holder på å gå tapt, bør de helst få bli som de er. Fortiden bør fryses.

Ingen av disse motpolene er særlig fruktbare når vi i dag skal diskutere regional utvikling. I det seinmoderne samfunnet er både tid og rom blitt langt mer plastiske størrelser. Modernisering foregår også på flere nivåer og er et åpent prosjekt, som gir rom for alternative framtider. Det avgjørende er å finne inkluderende løsninger som kan rettferdiggjøres. For å kunne rettferdiggjøre morgendagens distriktsog regionalpolitikk må det tas hensyn til de forskyvningene som har skjedd fra bygd til by, fra produsentinteresser til konsumentinteresser, og fra fattigdomsproblemer til miljø- og klimaproblemer. Det må også tas hensyn til at Norge er blitt et aldrende høykostland i en stadig mer globalisert verden. I dag er ikke distrikt lenger distrikt, forstått som en entydig kategori. Mens vi noen steder finner nedlagte butikker og skoler, forfalne gårder og gjengrodde lier, er andre steder preget av luksushytter, festivaler og tilbud om kulinariske festmåltider.

Det er ingen grunn til å tro at det alltid er de mest «hippe» trendene i hovedstaden som representerer framtida. Innovasjon består i å resirkulere og kombinere ressurser på nye måter. Her kan de som var sist til å modernisere seg i én runde, og som ikke kastet vrak på alt, vise seg å få fortrinn i neste runde. Ta Flåmsbanen som eksempel. Det var en ulønnsom sidebane til Bergensbanen, som NSB ikke fant det aktuelt å drive videre. Men etter at den ble overtatt av Flåm Utvikling i 1998 er den blitt en av de mest besøkte turistattraksjonene i Norge.

Ny virkelighetsorientering

Mitt hovedbudskap vil være at hvis distrikts- og regionalpolitikken ikke skal ende opp som rent skuebrød, trengs det en ny virkelighetsorientering. Effektutvalget pekte for en del år siden på at de statlige sektorpolitikkene i økende grad innrettes ut fra snevre sektorpolitiske effektivitetsbetraktninger. De distriktspolitiske hensynene som tidligere lå innebygd i ulike ordninger, skrelles av. Mange vil si at det er bra. Det bør ikke skje noen skjult subsidiering av distriktene via offentlig politikk som ikke er distriktspolitikk. Kostnadene ved distriktspolitikken bør synliggjøres. Det kan godt bli tatt distriktspolitiske hensyn, men i så fall bør dette komme som en tydelig ekstraregning.

Problemet med denne argumentasjonen er at offentlig politikk sjelden bare har ett formål. Hvis den har flere formål, må disse inngå i den målestokken som legges til grunn når effektiviteten vurderes. For de distrikts- og regionalpolitiske myndighetene er det også langt mer krevende å skulle dekke en rekke separate ekstraregninger og ta kampen opp hver gang. Utfordringen er derfor klar: Det er i dag åpenbart at for å fremme regional utvikling må det spilles på hele registeret av offentlig politikkområder. Siden EØS-avtalen og andre internasjonale avtaler begrenser mulighetene for offentlige inngrep i næringslivet, blir det desto viktigere å gripe fatt i statens udiskutable kjerneoppgaver. Også i EUs territorielle samhørighetspolitikk legges det økende vekt på helhetlige og sektorovergripende tilnærminger.

I en norsk sammenheng vet vi at Kommunaldepartementet aldri vil bli noe overdepartement á la Finansdepartementet. Skal distrikts- og regional-politikken komme mer på offensiven blir det dermed viktig å ta denne erkjennelsen inn over seg og justere retorikken mer i tråd med realitetene. Det er mange gode grunner til at vi bør unngå for store regionale ubalanser, og en klarere og mer nøktern argumentasjon for mål og midler i distrikts- og regionalpolitikken kan åpne for nye allianser. Alternativet vil være en stadig mer marginalisert politikk basert på småsamfunnssatsinger, bolystkampanjer og «flytt heim»-aksjoner.

Utbyggingen av petroleumsvirksomheten i nord er et godt eksempel på hvordan regional utvikling på mange måter blir bestemt utenfra. Bildet viser Statoils boregigg Aker Barents som nylig har gjort et stort oljefunn i Barenstshavet. (Foto: Harald Petersen/ Statoil)

Den tyske forfatteren Hans Magnus Enzensberger skrev i sin tid om norsk utakt. Han karakteriserte Norge som en forunderlig blanding av et framtidslaboratorium og et folkemuseum. Det er i dette spennet at distrikts- og regionalpolitikken må definere sin framtid.