Tidligere i år publiserte Verdens helseorganisasjon, WHO, en rapport som burde være en tankevekker for politikere med ansvar for samferdsel. WHO konstaterer at omkring 50.000 mennesker dør hvert år i Europa som følge av støy fra veitrafikk. Et langt høyere antall får ødelagt nattesøvn, har reduserte muligheter for læring og får sin generelle livskvalitet forringet. Overført til norske forhold betyr det at mellom 75 og 150 mennesker dør hvert år av støyinduserte hjerte-karlidelser, og omkring 120.000 barn og unge klarer ikke å tilegne seg den kunnskapen de egentlig kunne fordi støy fra veitrafikken har redusert deres kognitive evner. Og mens dette skjer sitter Samferdselsdepartementet musestille og håper at problemet skal forsvinne av seg selv.

Første gang Stortinget diskuterte støyproblemene i Norge var i 1976. Med Gro Harlem Brundtland som statsråd presenterte Miljøverndepartementet St. meld.nr. 50 «Tiltak mot støy». Meldingen satte ingen konkrete mål, men det ble bevilget 135 millioner kroner for «støyskjerming av riksveier gjennom tettbygde strøk». Samtidig bevilget MD et basistilskudd til støyforskning som i omfang tilsvarte om lag 5 forskerårsverk pr. år.

Så skjedde det svært lite inntil SFT (nå Klima- og forurensningsdirektoratet, Klif) presenterte sin «Handlingsplan mot veitrafikkstøy» i 1985. Planen fikk en storstilt lansering i Universitets gamle festsal med stort presseoppbud og mange prominente gjester tilstede. Planen ble oversendt departementet, og der ble den liggende. Basistilskuddet fra MD ble gradvis redusert i absolutt kroneverdi, og inflasjonen gjorde sitt til at støyforskningen i Norge snart var tilbake på et minimumsnivå. Forskningsrådet (den gang NTNF) kjørte et program om «Trafikk og miljø», og konklusjonene fra dette programmet var ikke overraskende. I sluttrapporten het det at «retningslinjer for støy, støv og eksos tas ikke alvorlig» og «trafikkbelastninger er et alvorlig trivsels- og helseproblem». Dette visste man jo fra før, men forskningsprogrammet hadde ikke gitt rom for å finne noen løsning på problemene.

Etter ytterligere ti år, i 1995, fikk NTNF i oppdrag fra MD å komme med forslag til organisering av støyfaglig forskning i Norge. Departementet var altså klar over at det måtte en forskningsmessig innsats til for å løse landets støyproblemer. NTNF svarte på utfordringen og presenterte «Forslag til organisering av støyfaglig forskning og kompetanseutvikling i Norge». Behovet for finansiering ble anslått til 15-20 millioner NOK pr. år, noe som skulle gi 10-13 forskerårsverk. Samtidig presenterte SFT sin utredning «Støy i Norge» der behov for ulike tiltak for å redusere støybelastningen ble diskutert. Begge dokumentene forsvant i departementale irrganger uten at noe skjedde.

Så endelig i 2000 tok Stortinget igjen tak i støyproblemet. Da var i mellomtiden trafikken på norske veier omtrent doblet siden forrige gang man diskuterte støy. I St.meld.nr. 8 «Rikets miljøtilstand» ble støybelastningen gitt bred omtale. For første gang fikk man formulert et strategisk mål: «Støyproblemer skal forebygges og reduseres slik at hensynet til menneskenes helse og trivsel ivaretas.» Her brukte Stortinget også for første gang ordet trivsel i forbindelse med støy. Det var altså ikke lenger påkrevd at man skulle kunne påvise umiddelbar helsefare. Stortingsmeldingen inneholdt dessuten en forsikring om at «Regjeringen vil styrke støyforskningen», og det ble satt et konkret mål for innsatsen: «Støyplagen i Norge skal reduseres med 25 % innen 2010 i forhold til 1999.» Nå hadde man altså et nasjonalt støymål og en tverrpolitisk enighet om at det skulle tas et krafttak for å redusere støyplagen i landet. Da burde vel resten være plankekjøring?

Nytt støymål

Enkelte stusset over målformuleringen: 25 % reduksjon av støyplagen. Hvordan i all verden skulle man kunne kvantifisere støyplage? Her hadde SFT gjort en spesiell innsats. Samtidig med Stortingets behandling presenterte de en ny utredning «Mulige tiltak for å redusere støy» (rapport 1714/2000) der begrepet støyplageindeks, SPI, ble lansert.

Den plagen en person opplever i en gitt støysituasjon kan beskrives med et tall mellom 0 og 1. Der angir «null» overhode ingen plage mens tallet «én» angir den høyest tenkelige støyplage. Graden av plage kan summeres for samtlige støyeksponerte personer. Summen, som da angir samlet støyplage, oppgis i SPI. Størrelsen «1 SPI» betyr da for eksempel én sterkt støyplaget person, 2 middels støyplagede personer (plagegrad 0.5x2) eller 4 litt støyplagede personer (plagegrad 0.25x4) osv.

Ifølge beregninger fra SFT utgjorde samlet støyplage fra veitrafikk 411.413 SPI i 1999. For støy fra fly og jernbane var de tilsvarende tallene snaut 25.000 SPI for hver. Det var altså helt åpenbart at det måtte gjøres noe med veitrafikkstøyen dersom man skulle ha håp om å nå det ambisiøse målet på 25 % reduksjon for hele landet innen 2010.

Ny giv for støyforskningen

Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet fulgte opp stortingsvedtaket og bevilget øremerkede midler til støyforskning, og Forskningsrådet på sin side presset på for at de aktuelle forskningsmiljøene skulle samle sine resursser til felles innsats for å få løst landets støyproblemer. Starten var lovende, men den lovede opptrappingen uteble. Og da Forskningsrådet senere valgte å legge støyforskningen under programmet for «Miljø, gener og helse» ble fokus flyttet fra å fremskaffe kunnskap som kunne redusere støyplagen, til studier av støyens helsemessige virkninger. Dette var til liten nytte for alle de som daglig plages av støy, og enden på visa ble at SD til slutt strøk sin bevilgning til støyforskning i sin helhet.

Utviklingen av støyplagen fra 2000

Stortinget hadde vedtatt et nasjonalt mål for reduksjon av støyplage. Det var forutsatt en evaluering av utviklingen midtveis i planperioden, men som alle andre slike evalueringer ble den noe forsinket. I 2007 forelå imidlertid nye tall om støyplagen, og det viste seg da at samlet omfang av plage hadde øket med 9 % fra 1999 mens målet i 2010 altså var en reduksjon på 25 %. Det var helt åpenbart at utviklingen gikk i feil retning. Og det kanskje mest alvorlige: plage forårsaket av veitrafikkstøy var økt med hele 15 %.

Oppfinnsomme byråkrater fant da på en ny måte for beregning av endring av støyplagen. Man skulle bare se på endringen for de personene som var støyplaget i 1999. Dersom det var kommet til nye støykilder eller støyen hadde økt etter dette tidspunktet slik at nye grupper var blitt støyplaget, så skulle ikke disse regnes med. Og hvis folk som før bodde i stille omgivelser, hadde flyttet til mer støyfylte strøk, så skulle heller ikke disse regnes med. Ved hjelp av slike byråkratiske knep fikk man til en liten reduksjon i støyplagen på 2 %, men det var fortsatt lang vei til målet på 25 %. Man foreslo derfor ganske enkelt overfor Stortinget å redusere ambisjonsnivået og å flytte målet lenger frem i tid. Det nye støymålet ble nå en reduksjon på 10 % som skulle oppnås innen 2020. Det skulle dessuten gjøres en ekstra innsats for å bedre situasjonen for de aller mest støyutsatte.

Departementene hadde imidlertid forstått alvoret i situasjonen. Arbeidet i WHO med å tallfeste helsevirkningene av støy hadde pågått i noe tid, og man skjønte at slik ny viten ville utløse krav om at støybelastningen i samfunnet måtte reduseres. En interdepartemental gruppe fra Miljøvern-, Samferdsels-og Helse- og omsorgsdepartementet utarbeidet derfor et eget dokument: «Handlingsplan mot støy 2007–2011». Dette lå som et vedlegg til saken da Stortinget behandlet det nye støymålet. Departementene konkluderte med at det var behov for ca. 100 millioner kroner til «arbeid med kunnskapsheving gjennom forskning, utredninger, utprøving av tiltak og vurdering av virkemidler i planperioden». Det ville gitt 10-12 forskerårsverk pr. år; et omfang helt på linje med tidligere estimat fra Forskningsrådet.

Det viktigste med å legge en plan er som kjent å vite hvor man har lagt den. Og denne handlingsplanen ble, i likhet med mange andre slike planer, også liggende ubrukt i en eller annen departemental skrivebordskuff.

Med alle disse vedtakene og utredningene og med all den kunnskap som finnes skulle man tro at utviklingen var på rett vei. Det paradoksale er imidlertid at det pr. i dag ikke foregår noen norsk forskning for å redusere veitrafikkstøyen, og det finnes heller ingen plan for hvordan det vedtatte støymålet skal kunne oppfylles innen 2020. Tvert i mot viser beregninger foretatt av Statistisk sentralbyrå, SSB, at støyplagen bare øker og øker.

Antall personer utsatt for ulike støynivåer, 2007. (Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet, 2009/ www. miljøstatus.no)

Miraklenes tid er forbi

Myndighetene har satset på at den teknologiske utviklingen kombinert med strengere støykrav til kjøretøy og bildekk skal løse problemene. SSB har gjort fremskrivning av støyplagen fra veitrafikk i 2020 under ulike forutsetninger. Deres beregninger støttes imidlertid ikke av tilsvarende beregninger gjort i andre europeiske land. De norske antakelsene synes altfor optimistiske. Miraklenes tid er dessverre forbi.

Det foreligger forslag til nye internasjonale støyemisjonskrav for dekk og kjøretøy, men disse er ennå ikke endelig vedtatt. Dessuten vil industrien få noe tid for å implementere strengere krav, og utskiftingstakten av kjøretøyparken vil ha stor betydning for hvor raskt man kan forvente en merkbar reduksjon i støynivået. TNO i Nederland har beregnet effekten av de foreslåtte nye kravene. Selv med de strengeste kravene vil man ikke kunne påregne mer enn 1 – 1.5 dBA reduksjon i 2020 for en typisk europeisk bilpark. Når man vet at kjøretøyparken i Norge er mye eldre enn hva som er vanlig ellers i Europa, og at norske veier gir mer støy enn veier lenger syd på kontinentet, er det lett å beregne at virkningen av nye støykrav knapt vil bli merkbar i Norge i 2020. Optimistisk kan man håpe på maksimalt 1 dB reduksjon. Reduksjonen i SPI blir ubetydelig, mens målet altså er 10 %.

Det bedrives også mye «politisk akustikk» som har lite grunnlag i virkligheten. Redusert hastighet fremheves som et miljøtiltak som skal gi mindre støy. Det kan sikkert fremføres gode argumenter for at hastigheten bør reduseres på enkelte strekninger, men støy er definitivt ikke ett av dem. SSB har beregnet virkningen av de foreslåtte fartsreduksjonene. Svaret er en reduksjon i støyplagen på 0,27 prosent og neppe engang verdt investering i nye trafikkskilt.

Enkelte politikere ønsker å gjøre det dyrere og mindre attraktivt å benytte private kjøretøy. Også her benyttes støy som et argument. «Hvis vi bare blir kvitt privatbilene, vil støyproblemene forsvinne.» Vi som behersker regning med desibel, kan imidlertid vise at dersom man klarer å fjerne halvparten av alle privatbilene i vanlig bytrafikk, vil støynivået reduseres med ca. 1 db! Og denne lille gevinsten ville høyst sannsynlig forsvinne på grunn av økt behov for kollektivtransport og en økning av gjennomsnittshastigheten fordi fremkommeligheten for trafikken forøvrig antakelig ble noe bedre.

Mange tror også at en massiv overgang til elektriske biler vil løse støyproblemene. Prognosene er optimistiske. Samferdselsministerens eget parti har programfestet at 20 % av personbilparken skal være null-utslippsbiler i 2020. Det er omkring 100 ganger flere enn vi har i dag, så oppfordringen må være: løp og kjøp! Det kommer til å bli stor rift om de ca. 3 millionene el-biler og hybridbiler som man forventer vil bli produsert på verdensbasis i 2020.

Men også elektriske biler kjører på hjul, og ved hastigheter over 40 km/t er det bilenes rullestøy som dominerer. Vi må kunne anta at det etter hvert vil bli utviklet helt nye typer støysvake dekk for biler med lav topphastighet, men dette ligger langt frem i tid. Så foreløpig vil heller ikke overgang til elektriske biler bidra noe særlig til at vi skal nå målet om 10 % reduksjon i støyplagen innen 2020.

Finnes det ingen løsning?

Selvsagt finnes det løsninger på støyproblemene, men disse vil det nødvendigvis ta noe tid å gjennomføre. Og det vil være naivt å tro at det vil være gratis. Rent samfunnsøkonomisk er det imidlertid enkelt å vise at en reduksjon av støyplagen vil være økonomisk fordelaktig i de fleste tilfelle, men det betyr ikke at penger for gjennomføring av nødvendige tiltak er tilgjengelig. Det fordrer politisk prioritering.

Klif har beregnet samfunnskostnadene forbundet med støyplage og har kommet frem til en årlig kostnad på 16.000 kroner for 1 SPI. Totalt utgjør plagen fra veitrafikk ca. en halv million SPI, og kostnadene for dette blir altså 8 milliarder kroner pr. år. Hvis vi i tillegg tar med de siste opplysningene fra WHO om dødsfall forårsaket av støyinduserte hjerte-karlidelser, kan vi plusse på «kostnadene» for 100 dødsfall pr. år. Ifølge SSB er kostnadene for et for tidlig dødsfall 30 millioner kroner, og for 100 altså 3 milliarder.

Årlige samfunnskostnader for IKKE å gjøre noe med støyen beløper seg altså til omkring 11 milliarder kroner. En samfunnsøkonom vil da kunne fortelle at svært mange tiltak for å redusere støyen vil kunne være «lønnsomme».

Misforhold mellom utslippskrav og «ønsket» støynivå

Det finnes internasjonale grenser for hvor mye støy et kjøretøy får produsere. Vi har altså et krav til kilden. Vi har også krav til støyen på mottakersiden. Miljøverndepartementes rundskriv T-1442 gir «Retningslinjer for behandling av støy i arealplanlegging». Her opererer man med en nedre grense for veitrafikkstøy på 55 dBA (døgnveiet ekvivalentnivå) for såkalt «gul sone». Det er her man forventer at støyproblemer vil kunne oppstå, og det er ved denne grensen at restriksjoner på arealbruk begynner å bli gjort gjeldende. Ideelt sett burde altså støy fra veitrafikk ikke overskride Lden 55 dB.

Med dagens trafikkmengde er det derfor et misforhold mellom tillatt utslippsgrense for hvert kjøretøy og ønsket eksponeringsnivå på 10-15 dB. Da er det innlysende at diskusjoner, som vi opplever i internasjonale fora, om hvorvidt dekkstøykravet skal skjerpes med 1,0 eller 1,5 dB, er ganske meningsløse. Det må helt andre og drastiske virkemidler til, og både publikum og bilindustrien må være innstilt på noen upopulære løsninger. Og som vi har sett: redusert hastighet og redusert personbilbruk er neppe løsningen.

Dersom høyeste tillatte hastighet kunne settes til for eksempel 160 km/t, kunne dekkprodusentene utvikle helt nye støysvake dekker. En massiv overgang til hybridbiler og elektriske kjøretøy for både gods- og persontransport i byer ville redusere motor- og eksosstøy, og trafikkløsninger som ikke innbød til aggresiv kjøring vil gi mindre støy. I sum er disse tiltakene beregnet å kunne gi omkring 10 dB reduksjon i støynivået.

Veidekket er en annen viktig faktor. Det gjøres forsøk med absorberende porøse dekker og poroelastiske dekker. Resultatene er lovende. Sammen med forbedrede rutiner for veivedlikehold vil dette kunne gi en støygevinst på 4-6 dB på vanlige europiske veier, og faktisk en god del mer på norske veier av grunner som skal kommenteres nedenfor. Teknisk sett er altså en reduksjon på 10-15 dB godt innenfor realistisk rekkevidde.

Hva kan vi gjøre?

Det tiltaket som umiddelbart peker seg ut som det mest aktuelle for Norge, er å gjøre noe med veidekket. Vi har liten innflytelse på bil- og dekkproduksjon, men det er vi selv som bestemmer kvaliteten på veiene våre. Det aller meste av støyen i vanlig trafikk er såkalt rullestøy som oppstår i kontaktflaten mellom bildekket og veibanen. Tiltak som reduserer denne kilden vil derfor gi stor virkning. Tiltak på veien har dessuten den fordelen at virkningen oppnås i samme øyeblikk som veidekket er lagt, og man behøver ikke vente på at bilparken skal fornyes eller at folk skal skifte til nye typer dekk.

Veidekkene vi benytter i Norge i dag har svært dårlige støyegenskaper, faktisk mye dårligere enn det som er vanlig ellers i Europa. Dette skyldes først og fremst norske vinterforhold. Kombinasjonen av piggdekk, sand og salt og stadige temperaturvariasjoner omkring frysepunktet fører til at overflaten slites på en helt annen måte enn hos våre naboer lenger syd. Norge må også bruke grovere tilslagsstein for å redusere piggdekkslitasjen. Det foregår imidlertid lovende forsøk med såkalte poroelastiske veidekker som kan gi en støyreduksjon på 10 dB eller mer i forhold til dagens norske veidekker.

En reduksjon på 10 dB vil oppleves som en subjektiv halvering av støyen. Et poroelastisk veidekke har et kraftig bærelag og oppå dette ligger et mykere slitelag. Slitelaget består av et bindemiddel med tilslag av stein og et granulat av gummi. Oppmalte gamle bildekk har vist seg godt egnet til formålet. De elastiske egenskapene gjør at det blir mindre støy, og det er også håp om at piggdekkslitasjen blir mindre. Det betyr mindre svevestøv. Og dersom man kan løse et annet miljøproblem ved å omgjøre gamle bildekk til en viktig ressurs, blir poroelastiske veidekker det reneste Kinderegg. Men det er ikke billig. Prisen vil antakelig være 3-3,5 ganger høyere enn for konvensjonell asfalt. Poroelasiske dekker vil likevel kunne være prisgunstig i forhold til andre nødvendige tiltak som støyskjermer, fasadeisolering, osv.

Det gjenstår imidlertid en god del utviklingsarbeid før vi kan regne med å kunne ta i bruk slike veidekker i Norge. Vi kan lære en del av forskning i andre land, men norsk klima gir utfordringer som vi må løse på egen hånd. Og skal vi ha håp om å få teknologien på plass innen 2020, er det bokstavelig talt bare tiden og veien som gjenstår.

Norske forskningsmiljøer står klare til å ta tak i veitrafikkstøyen som er et alvorlig helse- og trivselsproblem for store deler av befolkningen. Men når har samferdselsministeren tenkt å ta affære? Skal Stortinget ennå en gang måtte redusere det nasjonale støymålet og flyttet det ennå lenger ut i fremtiden?