Plan- og bygningslova (PBL) inneber fleire viktige endringar i det norske plansystemet. To døme: Fylkesplanlegging er ikkje lenger obligatorisk, men er frå 2009 av gjort til ein frivillig plantype. Det er innført ein rutine der «nasjonale forventningar til kommunal og regional planlegging» vil bli utstedt i forkant av kvar lokalvalperiode. Men kanskje det mest radikale grepet i Planlova er kravet om å utforme og vedta planstrategiar både på kommunalt (§ 10–1) og på fylkesnivå (§7–1).

Det radikale ligg først og fremst i den klare tidsangivinga med omsyn til når planstrategiane skal vere vedtatt: Planstrategiar er nemleg ikkje noko som kommunar og fylke kan ta fatt på etter behov. Planlova er utvetydig på at seinast i oktober 2012 skal alle dei 430 kommunane og dei 18 fylka ha vedtatt sine «første generasjons» planstrategiar. Og det er ambisjonar om at det i forkant av vedtak av planstrategi skal kunne vere ein brei offentleg debatt om kommunen sine vegval. Derfor skal eit framlegg til planstrategi gjerast kjent minst 30 dagar før behandling i kommunestyret.

I lovkommentaren skriv Miljøverndepartementet at «Det er viktig at dette arbeidet starter tidlig etter at kommunestyret er konstituert» (MD 2009:74), og grunngivinga for ei tidleg igangsetting av strategiarbeidet er å gi det nye kommunestyret mulighet til «å vurdere og ta stilling til hvilke planoppgaver som er viktig å arbeide med i kommunestyreperioden».

I kommunane vil vedtatt planstrategi danne ein plattform for det vidare arbeidet med kommuneplanen. Men i fylka blir no regional planstrategi det einaste obligatoriske planinstrumentet, og det er dette, og ikkje som tidlegare fylkesplanen, som skal godkjennast sentralt – for så å følgjast opp av «regionale planer». I det følgjande vil framstillinga ha fokus på det kommunale nivået og drøfte implikasjonar av planstrategikravet for lokaldemokratiet.

Ny rytme i planarbeidet

Gjennom revisjonen av PBL sin plandel tar ein altså sikte på å innføre ein ny og fastare rytme i planarbeidet på lokalt og regionalt nivå. Når det nye kommunestyret trer saman nokre veker etter valet 12. september 2011 blir representantane umiddelbart invitert til å delta i oppstarten av eit (knapt) år med strategiarbeid, med sikte på å konkludere dette arbeidet gjennom vedtak av planstrategi seinast i oktober 2012. Med vedtatt planstrategi vil dei folkevalde og kommunen som organisasjon så har tre år på seg – resten av kommunestyreperioden – til å vise at dei følgjer opp dei prioriteringane som ligg i vedtatt planstrategi. Dette kan kommunestyret gjere, både gjennom å la planstrategien vere ein plattform for arbeidet med kommuneplanen, eller gjennom å fatte enkeltvedtak om igangsetting av konkrete planarbeid på det eller dei områda som er blinka ut i strategien. I PBL-språk dreier det seg då om å vedta planprogram for kvar enkelt av dei prioriterte plan-innsatsane. Rytmen er dermed tenkt som eit fireårs-løp, der strategiarbeid kjem første året, med oppfølging dei tre neste åra.

Men gjennom å innføre ein slik fast rytme har planlovgivarane i praksis laga ein mekanisme for etterprøving av dei folkevalde sin innsats. Mot slutten av valperioden – i første omgang i 2015 – vil veljarane lettare kunne få kunnskap om på kva måte dei folkevalde har følgd opp sine eigne strategiske prioriteringar. Her dreier det seg ikkje om å etterprøve dei folkevalde i forhold til dei valløfta kandidatane gjerne «strør rundt seg med» i forkant av kommunevalet. Her dreier det seg om i kva grad dei folkevalde har vist seg i stand til å styre etter sine eigne strategiske prioriteringar. Ved å utnytte endringa i planlova på denne måten kan lokaldemokratiet bli meir «gjennomsiktig». Det grunnleggande demokratiske prinsippet om at dei folkevalde skal stå til ansvar overfor veljarane kan bli konkretisert når politikarane gjennom planstrategien seier tydeleg frå om kva dei oppfattar som kommunen sine primære oppgåver i kommunestyreperioden.

Med tilgang på planstrategidokumentet blir det lettare for media og for offentligheten å finne ut av om dei folkevalde faktisk har jobba fram dei planane dei vedtok å prioritere. Dette må seiast å vere ein styrke for det lokale demokratiet, men testen på dette får vi altså først i 2015. Det er ikkje sikkert den nye rytmen vil vere innarbeidd, forstått og utnytta som mekanisme for ansvarleggjering allereie i inneverande valperiode, men muligheten vil vere til stades.

«Strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling»

Når det gjeld innhaldet, altså kva ein planstrategi skal utseie noko om, er lovteksten svært så ambisiøs. I planlovas § 10–1 står det at «Planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling…» Dette må seiast å vere eit utvetydig signal om å tenke planlegging som politisk-demokratisk verksemd, og ikkje (berre) som ei oppgåve for ein kompetent fagadministrasjon. Samstundes ligg det i denne formuleringa eit klart signal om at «kommunen» ikkje berre skal oppfattast som forvaltning og tenesteproduksjon, men som ein institusjon som har i oppgåve å sette dagsorden for heile kommunesamfunnet si framtidige utvikling. Når dette er det overordna perspektivet på planstrategiarbeidet, er det lett å forstå korfor lovgivarane har kopla iverksettinga av den så tett opptil valperiode og til dei folkevalde sitt overordna ansvar. Politiske signal om utviklingsretning for kommunesamfunnet får ein jo mest legitimt forankra gjennom borgarane sine val av representantar, og dermed av parti og partiprogram.

I utgangspunktet spelar ein opp til å praktisere lokalt folkestyre i arbeidet med den kommunale planstrategien. Dei (nyleg) valde representantane blir invitert til å starte med ein analyse og ein debatt om kva som er dei sentrale utfordringane kommunen som samfunn står overfor, og dei strategiske vala ein ser for seg for å møte desse utfordringane. Dette er mykje likt det ein til no har oppfatta som arbeidet med kommuneplanen sin langsiktige del, men no legg ein langt meir vekt på «strategiske val» (heller enn å formulere visjonar). Når ein på denne måten koplar politisk vilje til strategiarbeid, og når ein i neste omgang legg til rette for å følgje opp strategiar gjennom planlegging, kan ein oppnå ei form for realisme som i dag er mangelvare i lokal politikk og planlegging.

Eit naturleg neste steg bli då at dei folkevalde i større grad enn i dag ser verdien i å ha tilgang på fagkompetanse. Planfagleg kompetanse er nødvendig når det gjeld organisering av den innsatsen som må til for å nå dei måla som er blinka ut gjennom strategiarbeidet. I dag er det ofte slik at dei folkevalde opplever at dei får seg «servert» planutkast frå administrasjonen, heller enn at dei opplever seg sjølve som den overordna planaktøren. Innføringa av planstrategi kan dermed bli litt av eit «kinderegg»: Lukkast kommunane med å gjere den til ein reiskap for dei folkevalde, vil vi kunne oppleve både ei betre politisk forankring av det lokale planarbeidet, og samtidig kan vi få eit løft for ein grunnleggande demokratisk mekanisme, nemleg forholdet mellom folk og folkevalde.

Samtidighet

Aldri før har planlovgivinga lagd opp til ein så stram samtidighet, og ein så tydeleg forankring av planlegging i det demokratiske systemet sine valperiodar. Det vi i desse dagar vil vere vitne til, er ikkje mindre enn oppstarten på eit gigantisk eksperiment, der 430 kommunar og 18 fylkeskommunar går i gang med den same «øvinga». Alle må vere ferdige i oktober 2012, og det er dermed ingen mulighet for enkeltkommunar til å vente og sjå kva andre har vedtatt. Men det vil vere grunn til å vente at kommunar tar kontakt med kvarandre for å utveksle erfaringar i løpet av prosessen. Og faktisk er det slik at kommunane skal innhente synspunkt undervegs i strategiarbeidet frå nabokommunar. Denne kontakten over kommunegrensene kan føre til gjensidig læring, men også til samarbeid der nabokommunar ser at dei har planutfordringar på tvers av kommunegrenser.

Kommunane skal også innhente synspunkt frå statlege og regionale organ. Akkurat her vil samtidighetskravet by på ein del kapasitetsproblem; ikkje i den enkelte kommune, men hos dei statlege og regionale styresmaktene som i løpet av ein svært kort tidsperiode må gi sine synspunkt på utkast til planstrategiar som blir sendt dei, omtrent samstundes, frå alle fylker og kommunar.

Men strenge nasjonale rammer!

Så langt har vi lagd vekt på å framstille mulighetene og den friheten som ligg i å drøfte utfordringar og formulere planstrategiar i kommunane. Men det ligg også føringar for dette strategiarbeidet. Med revisjonen av PBL er det innført eit slags planhierarki i form av ei meir tydeleg sentralmakt. Det nasjonale nivå skal utstede «nasjonale forventingar til kommunal og regional planlegging» i forkant av kvar valperiode. Og dette har faktisk allereie blitt gjort! I sommar sendte regjeringa det første dokumentet av typen «Nasjonale forventingar til regional og kommunal planlegging», med heimel i § 6–1 i PBL. I for-ventingsdokumentet er det slått fast at :

«De nasjonale forventningene skal følges opp i arbeidet med planstrategiene og bidra til at planleggingen i fylker og kommuner tar opp viktige utfordringer i samfunnsutviklingen» (Nasjonale forventinger 2011, s.2).

Ordbruken er sterk her: «skal følges opp» etterlet liten tvil om at intensjonen er ei sterkare styring frå statleg nivå over fylker og kommunar sine framtidsretta disposisjonar. Her ser vi bildet av den sterke planstaten, som krev av sine regionale og lokale underordna ledd ikkje berre å bestemme korleis, og når, dei skal planlegge, men som langt på veg også anviser kva som er utfordringane som skal ligge til grunn for utforminga og prioriteringa av planar. Dette grepet må seiast å vere nokså radikalt, sett i forhold til ideen om lokalt folkestyre og verdien av lokal kunnskap. For det kan virke som om statsnivået meiner at «viktige utfordringer i samfunnsutviklinga» langt på veg er noko som kan formulerast i generelle termar, felles for alle kommunar, uansett politisk innretning i kommunestyret, og uavhengig av fysiske forhold som storleik, struktur og lokalisering.

Og slik ser det ut til å ha blitt. Forventningsdokumentet som kom frå Miljøverndepartement i juni 2011 er på 29 sider, og er til dels svært detaljert. Det er formulert 9 konkrete forventningar på området klima og energi, 10 forventningar til by- og tettstedsutvikling, 12 forventningar på samferdsle og infrastruktur, 9 forventningar på verdiskaping og næringsutvikling, 16 forventningar på natur, miljø og landskap, og 10 forventingar på helse, livskvalitet og oppvekstmiljø. I alt er det frå staten si side formulert 66 konkrete forventingar i dokumentet, og desse «skal følges opp i planleggingen etter denne lov» (§ 6–1).

Ein ting er tendensen til statleg overstyring. Eit anna problem er at ein kommune kan kome til å forveksle ein gjennomgang av den statlege, obligatoriske «sjekklista», med lokalt strategiarbeid. Og, som ein kuriositet: Det kan stillast spørsmål ved om kor viktig det er å minne kommunane om at det på den norske rødlista er oppført 2398 arter som er trua, og 1284 som er «nær trua» (Nasjonale forventinger 2011, s. 8), når ein skal motivere kommunane til å gå i gang med eit overordna, politisk forankra strategiarbeid.

Så vil dette kunne gå?

Endringane i planlova er svært ambisiøse. Lovteksta er klar nok, men i lendet der ute – i befolkninga, blant nye folkevalde, fagfolk og administrasjon – er alle like godt budde på endringane? Er kommune-Norge i stand til, nærast på sparket, å nytte det potensialet, planfagleg og demokratisk, som ligg i å arbeide etter ein felles, ny rytme i planlegginga? Har det vore tilstrekkeleg med informasjon, er kommunane blitt motiverte og har dei fått tileigna seg kunnskap om framgangsmåte?

Den reviderte planlova sitt forsøk på å stramme opp plansystemet synest å basere seg på ein opplys-nings-idealistisk tenkemåte. Det synest å liggje ein «rational-comprehensive» planmodell til grunn, altså ein tenkemåte som gjennom over 50 år har fungert som hoggestabbe for plankritikarar i inn- og utland. Burde ikkje lovgivinga ha gjort seg kjent med essensen i den omfattande kunnskapen om korfor og korleis ulike former for planlegging ikkje lukkast, og då særleg skjebnen til planreformer som har eit velmeinande, men altfor enkelt syn på korleis samfunn, politikk og fagkunnskap fungerer i praksis? Mens planforskarar er opptatt av governance og fleksibel fleir-nivå-styring i planprosessar, synest den norske «planstaten» gjennom den nye PBL fortsatt å ha tru på government og eit tydeleg hierarki i relasjonane mellom styringsnivåa. Kan det gå bra?

Vel, planlova er der, toget står på perrongen i desse dagar (vi skriv oktober 2011) og det har ikkje dukka opp sterke protestar mot den rytmen og dei formene som planlegginga no skal inn i. Det er sjølvsagt fleire forhold som kan legge kjelkar i vegen for ei vellukka planstrategireform. Visst er det så at reforma kom for brått på. Førebuingane kunne vore betre. Kommunikasjonen ut frå Miljøverndepartementet har vore nokså knapp, sett i forhold til dei store implikasjonane planstrategi-arbeidet kan få for lokalt og regionalt utviklingsarbeid, for planlegging og for folkestyre. På den andre sida har Kommunenes Sentralforbund sett innføringa av planstrategiar som ein klar invitasjon til å forbetre lokal planlegging og lokalt demokrati. KS skal krediterast både for å ha gitt ut eit motiverande informasjonshefte («Inspirasjonshefte om kommunale planstrategier»), og for å ha tilrettelagd ein web-portal (planportalen.no) med enkel tilgang til nøkkel-indikatorar, pedagogisk tilrettelagd med figurar, slik at fagpersonale og folkevalde i alle kommunar kan danne seg eit oversyn over no-situasjonen i eigen kommune. Forskingsmessig står vi iallfall overfor eit svært interessant eksperiment i norsk planlegging og demokratiutvikling!

Kjelder: