– en vei ut av krisen?

Norsk planforskning og planleggerutdanning er i krise. Samtidig som samfunnet stiller planleggingen overfor nye og store utfordringer, og samtidig som ny plan- og bygningslov hever ambisjonene for hva planleggingen skal oppnå, har norsk planforskning de siste tiårene blitt nærmest totalt forsømt. Det at faget på denne måten forvitrer, har også ført til at planleggerutdanningen forfaller. Fraværet av forskningsmidler fører til sviktende rekruttering til faget og mangel på fornyelse både i forskningsinstituttene og i undervisningsinstitusjonene. Disse problemene ble tatt opp i flere artikler i PLANs temanummer om planleggerutdanningen (PLAN 6/2010)1.

Planfeltets kritiske stilling er også erkjent av Miljøverndepartementet.2 Som et resultat av dette, engasjerte departementet sist høst NIBR til å utrede status og utfordringer for norsk planforskning og planleggerutdanning, og å drøfte muligheter for styrking av feltet, blant annet ved å utrede mulighetene for å etablere et nasjonalt FoU-senter for planlegging. I denne artikkelen summerer vi opp de viktigste punktene i rapporten fra oppdraget (Kleven, Naustdalslid et al. 2011).

Planleggingens utfordringer

Forarbeidene til vår nye plan- og bygningslov bærer bud om at norsk planlegging står overfor nye utfordringer. Den nye plan- og bygningsloven er blitt langt mer enn en revisjon av tidligere lovgivning (Ot. prp. nr. 32 2007–2008). Norsk planlegging er stilt overfor nye styringsutfordringer, betydelig kompleksitet og motsetningsfylte dilemmaer. Målet om bærekraftig utvikling har vært det sentrale premisset i lovarbeidet, særlig hensynet til miljø- og klimautfordringene, men også hvordan loven skal bidra til lokal verdiskapning gjennom forenkling, effektivitet og fleksibilitet i arealplanleggings- og utbyggingsprosjekter.

Planleggingens utfordringer kan summeres opp under fem hovedoverskrifter, fem «fortellinger», som utgjør et sett av grunnleggende premisser som viser hva planlegging skal være godt for og hva som er dens verdi- og legitimitetsgrunnlag.

  • Planlegging er et verktøy for politisk styring

  • Planlegging skal sørge for helhetlig samordning

  • Planlegging skal bygge på kunnskap

  • Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse

  • Planlegging skal sikre bærekraftig utvikling.

På alle disse områdene utfordres tradisjonelle oppfatninger. Planleggingen – som system og som praksis – utfordres både av sine egne ambisjoner og av nye samfunnsforhold. Den er påvirket av drivkrefter både innenfor og fra utsiden av det norske samfunnet. De globale klimautfordringene og konvensjonen om vern av biologisk mangfold står fram som særlige utfordringer i den fysiske planleggingen. Planleggingen utfordrer eksisterende forvaltningsgrenser, hvor planleggings- og beslutningsenheter skifter fra territorielle til funksjonelle avgrensninger (Kleven 2011).

Ikke minst er planleggingens utfordringer en konsekvens av risikosamfunnet og den måten det skaper nye avhengigheter i samfunnet og utfordringer for planleggingen (Beck 2005). Risikosamfunnets problemer særpreges av å være kollektive og akkumulerte «allmenningsproblemer» – de kan ramme alle, både nå og i kommende generasjoner. Den forvaltningsmessige adressen for risikosamfunnets miljøproblemer vil ofte gå på tvers av sektorer og institusjoner. Problemenes kilder er mange og som regel diffuse, effektene overskrider ofte grensene både for lokal og nasjonal jurisdiksjon.

Stadig flere av samfunnets utfordringer har karakter av å være «på-tvers-problemer». Dette reiser krav til samordning og styring, ikke bare over sektorer og forvaltningsnivåer, men også mellom offentlige myndigheter og det sivile samfunn. De ikke bare utfordrer det tradisjonelle, territorielt avgrensede, lokale selvstyret, men reiser også spørsmålet om dagens kommunestruktur er egnet til å håndtere oppgaver med stadig større kompleksitet og omfang. Kommunestrukturen og det kommunale selvstyret utfordres også av endringene i synet på statlig styring, både dens omfang og dens former.

Staten har avstått fra hierarkisk styring til fordel for økende bruk av markedsstyring og partnerskap mellom offentlig og privat sektor. Staten styrer i mindre grad gjennom sin konstitusjonelt definerte makt, til fordel for maktdeling, dialog, partnerskap og organiserte nettverk. Forståelsen av hva som er «gode planprosesser» har i stigende grad blitt assosiert med «governance», et samstyringsperspektiv som støtter seg på ideen om at planleggingen må gjøres mer «kommunikativ». Det er et styringssyn som legger til grunn stor grad av medvirkning både i planprosesser og i organisering av samarbeids- og fellesskapsløsninger som på mange måter utfordrer tradisjonelle planleggingsformer, lokalpolitikernes rolle og kommunal forvaltningspraksis. Strategisk næringsplanlegging er et tidlig eksempel, et nyere er «Helse i plan». Mest framtredende er samarbeidet gjennom partnerskap og nettverksorganisering av utbyggingsplanlegging og eiendomsutvikling. Etter hvert som samstyringen har tatt mer formaliserte former, blir det reist spørsmål om politisk legitimitet og juridisk forankring av slike prosesser.

Statens «avstandsstyring» har økt både på velferds- og miljøfeltet. Statens krav til kommunens løsning av nasjonalt definerte oppgaver har mer og mer tatt form av allmenne nasjonale standarder for planinnhold, planprosesser og krav til planers kvalitet (Johnsen 2008). Kommunal planlegging er blitt underlagt strengere innholds- og kvalitetskrav, samtidig som kommunenes økonomiske evne til gjennomføring ikke har økt tilsvarende. Statens forventninger til kommunal og fylkeskommunal planlegging er formalisert som et institusjonalisert forventningsdokument i den nye plan- og bygningsloven. I tillegg inneholder stortingsmeldinger, lovproposisjoner, rikspolitiske retningslinjer og veiledninger et betydelig antall krav, forventninger og oppfordringer om kommunal innsats på en rekke policyområder (Risan 2011). Innholdskravene uttrykker ambisjoner om en bredt anlagt, nesten altomfattende «strategisk» samfunnsplanlegging på kommunalt, interkommunalt og regionalt nivå som skal gjennom politisk behandling i hvert nyvalgt kommunestyre og fylkesting.

Kravene til å ivareta biologisk mangfold, til universell utforming av fysiske omgivelser, om gjennomføring av konsekvensutredninger, risiko- og sårbarhetsanalyser har kraftig skjerpet kunnskaps- og kompetansekravet til kommunal planlegging. Risikosamfunnet har konfrontert planleggingen med en rekke nye og komplekse oppgaver. Behovet for ny substanskunnskap og nye faglige tilnærminger er åpenbart. Vi er stilt overfor en forventning om en kraftig faglig opprusting og kvalitetsheving av norsk planlegging både når det gjelder planleggingens kunnskapsgrunnlag, metoder og praktiske håndverk.

Status for norsk planforskning

Planlegging er en kunnskapsbasert aktivitet. Planleggingens formål er å omsette kunnskap til handling. En løpende kunnskapsproduksjon om planleggingens produkter og faglige innhold, dens prosesser, effekter og konsekvenser er en nødvendig forutsetning både for utdanning og praksis. Gjennomgangen av norsk planforskning de siste 20 årene viser liten kontinuitet, liten evne til fornyelse og stor grad av fragmentering. Hovedsatsingen har vært MILKOM-programmet (1993–1999). Med sin ganske beskjedne økonomiske ramme kan det også diskuteres om MILKOM-programmet maktet å fange hele bredden i norsk planlegging. Det var miljø og planlegging som sto sentralt i programmet.

Planleggingsrelevante deler av andre forskningsprogrammer har ikke vært av noe særlig omfang, og i stor grad enkeltprosjekter uten programmessig sammenheng. «Byforskningsprogrammet» hadde et bredt fokus på byen som sentrum for innovasjon og regional utvikling, og handlet mer om allmenne styringsspørsmål i de større byene enn om planlegging mer spesifikt. Forskningsprogrammet «Lokal transport- og arealpolitikk» (LOKTRA) som ble gjennomført i perioden parallelt med «Miljøbyprogrammet» hadde sitt særlige fokus på areal- og transportpolitikken i byene og oppfølgingen av de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. Det faktum at Norge er et spredtbygd og tynt befolket land med mange små lokalsamfunn, hvor et stort antall kommunene er ganske små, skaper også et spesielt kunnskapsbehov for planlegging som hittil i liten grad er dekket.

I fraværet av løpende planforskning har mye av den faglige utviklingen på feltet skjedd i regi av de store forsøks- og utviklingsprogrammene som har fulgt innføringen av ny lovgivning, som for eksempel «Utviklingsprogrammet for kommuneplanleggingen» i kjølvannet av plan- og bygningsloven av 1985. Eller satsingen har vært forskningsmessig oppfølging og evaluering av nasjonale satsinger for en mer bærekraftig by- og tettstedsutvikling, som i «Miljøbyprogrammet» (1993–2000). Her ble det satt inn til dels betydelige ressurser, som langt overskrider de økonomiske rammene for forskningsprogrammene.

Det ser altså ut til at så vel kunnskapsgrunnlag som oppbygging av faglig kompetanse er ment å skje gjennom formidling av «gode eksempler» og gjennom nettverkssamarbeid. Selv om det foretas en forskningsmessig evaluering av innsatsen, blir kunnskapsoppbyggingen sterkt knyttet til utforming, egenart og virkninger av de spesifikke innsatsene, ofte med klare føringer fra programmets mål og organisering. Det som går tapt, er evnen til planfaglig refleksjon, innsikt i planleggingens endrede forutsetninger og kritisk tekning på tvers av sektorer og enkeltprogrammer. Med tanke på at både planleggerutdanningen og den teoretiske og metodiske utviklingen av planfagene må bygge på et vitenskapelig grunnlag, er dette en utvikling som neppe tjener norsk planlegging.

Utfordringer for planleggerutdanningen

Den siste utredningen om planleggerutdanning i Norge ble foretatt i regi av det daværende Rådet for forskning for samfunnsplanlegging (RFSP) for 25 år siden (Rådet for forskning for samfunnsplanlegging RFSP 1986). Bakgrunnen var – den gang som nå – innføring av ny og mer faglig krevende planlovgivning og de krav den ville sette til økt kompetanse og kapasitet i kommunal og fylkeskommunal planlegging. Som i dag, var det en uttrykt bekymring for sviktende rekruttering til planleggingsfaget og en etterlysning av bedre samordning av tilbudet ved universiteter og høgskoler. Et hovedspørsmål var hvorvidt det burde etableres en egen planleggerutdanning etter mønster av den engelske «planner»-profesjonen. Det ble frarådet, i stedet ble det foreslått å utvikle et felles kjernefag i planlegging gjennom samarbeid mellom de ulike undervisningsinstitusjonene. Det ble også foreslått å styrke etterutdanningen gjennom Samplan-kurset ved å etablere et nasjonalt etterutdanningsinstitutt og å utvikle regionale utdanningstilbud («Regioplan») basert på Samplan-modellen.

Utredningen fra 25 år tilbake tok opp spørsmål og forslag som fortsatt er aktuelle. Det går klart fram av den underliggende SWOT-analysen for NIBRs utredning3. Hovedkonklusjonen er den samme: planleggingsfaget og -utdanningen trenger en institusjonell styrking av forskning og undervisning og et program for praksisorientert faglig utvikling. Et sterkere initiativ både fra institusjonene selv og fra sentrale myndigheter må til for å stoppe en kompetanseutvikling «i fritt fall», som situasjonen ble beskrevet. Styrkingen må skje langs flere spor. Helt sentralt står behovet for å opprette et nytt forskningsprogram for planforskning med tilhørende ordninger for finansiering av stipendiat- og rekrutteringsstillinger for doktorgradsstudier. Et viktig ledd i dette vil være å bygge opp en felles forskerskole, eventuelt på nordisk basis, gjennom systematisert samarbeid mellom utdannings- og forskningsinstitutter.

Rekrutteringen til planfaglige studieretninger må styrkes gjennom felles initiativ, en faglig «dugnad», for å styrke faglig kvalitet og identitet og øke motivasjonen for å søke til planleggingsfagene. Et sentralt virkemiddel må være fagplanutvikling på tvers av institusjonene for å definere en felles tverrfaglig «kjerne» både for grunnutdanning (bachelor og master) og for etter- og videreutdanningstilbud. Med «business as usual» og uten nyrekruttering, vil fagets skjøre basis falle fra hverandre og det frie fallet bare forsterkes. Uten satsing på forskning vil undervisningen bli kunnskapsmessig akterutseilt.

Et annet element vil være å sette i gang et utviklingsprogram, for eksempel etter samme lest som ved innføringen av plan- og bygningsloven av 1985. Det vil kunne gi bedre kopling mellom teori og praksis og mellom kommuneforvaltningen og utdanningsinstitusjonene i de enkelte regionene. Til det trengs det initiativ og støtte fra sentrale myndigheter, først og fremst fra Miljøverndepartementet, men også Kommunal- og regionaldepartementet, Kunnskapsdepartementet og KS må trekkes inn.

Skisse til et forskningsprogram

Utvikling av et forskningsprogram vil kreve en egen utreding og innspill fra fagmiljøene. Vi vil likevel skissere noen prinsipper som bidrag til en videre diskusjon. En fornyet planforskning bør ta utgangspunkt i planleggingens fem «storylines» som sentrale tematiske områder. For hvert av dem bør fokus fordeles mellom planleggingens produkter, prosesser og virkninger og det gjensidige forholdet mellom dem. I utredningen har vi skissert en konseptuel ramme for et forskningsprogram langs slike linjer og gitt eksempler på problemstillinger, enkelttemaer og forskningsfokus som vi mener bør stå sentralt, uten at dette skal stå i veien for for andre temaer og prioriteringer:

      Et nytt planforskningsprogram bør etter vår oppfatning ha en betydelig finansiell ramme for å dekke mange års kunnskapsmessig etterslep. Den årlige rammen bør være minst 15 mill. kroner. Til sammenlikning kan det nevnes at hvert enkelt «Senter for fremragende forskning» (SFF) og «Forskningssenter for miljøvennlig energi» (FME) er støttet med ca.10 mill. kroner pr. år.

      Et nasjonalt FoU-senter for planlegging

      I tråd med mandatet har NIBR utredet hvordan et nasjonalt senter for forskning og utdanning på planleggingsfeltet kan organiseres. Senterets funksjon bør ses i nær sammenheng med behovet for å etablere et nytt program for planforskning. Senteret skal selv ikke drive forskning, men ha som sin viktigste funksjon å kople sammen forskning, undervisning og praksis i en samlet satsing. Den nye plan- og bygningslovens ambisiøse samordningsmål innebærer at et stort kunnskapsområde blir potensielt tematisk relevant for kommunal planlegging. Dette innebærer at svært mye av den anvendte miljø- og samfunnsforskningen kan regnes som «planleggingsrelevant». FoU-senteret bør derfor omfatte virkemidler for å «sile», sammenfatte og formidle relevant kunnskap, koble denne til ny forskning i et planforskningsprogram, og fungere som en kunnskapsbasert møteplass for forskning, praktisk planlegging og undervisning

      Rapporten foreslår at et nasjonalt FoU-senter bygges opp med tre eller fire regionale «kjerner» integrert med et nasjonalt knutepunkt. Dette foreslås lagt til det planlagte «Toppsenteret» i CIENS «Forskningssenter for miljø og samfunn», gjennom en driftsavtale med NIBR. CIENS er Norges største fagmiljø for miljø- og klimarettet forskning med en klar innretting mot lokal og regional planlegging.

      De regionale kjernemiljøene bør opprettes på samme måte som nasjonale kompetansemiljøer/ satsingsområder på andre samfunnsområder, det vil si i konkurranse basert på kapasitet og kompetanse. Et nytt forskningsprogram og FoU-senterets oppgaver bør integreres fullt ut ved at senteret fungerer som sekretariat og koordinator for forskningsprogrammet. Senteret må ha et uavhengig styre som også kan fungere som programstyre for forskningsprogrammet. Forskningsprogrammet bør invitere til søknader om regionale «underprogrammer» med krav om nært samarbeid mellom forskning og undervisning. På denne måten kan en unngå den tradisjonelle fragmenteringen i enkeltprosjekter, spredt over det ganske land, og konsentrere innsatsen mot oppbygging av sterke regionale miljøer hvor forskning og undervisning er nært integrert. De regionale sentrene vil naturligvis kunne være basert på samarbeid mellom flere institusjoner.

      Som sagt; knutepunktsenteret skal selv ikke drive forskning, men ta seg av driftsfunksjoner, koordinerings- og formidlingsoppgaver:

      • Oppbygging, samordning og vedlikehold av nettverk mellom forskere, mellom forsknings- og undervisningsinstitusjoner og praktikersiden.

      • Formidling og syntetisering av forskning og erfaringskunnskap fra nasjonale og internasjonale kilder.

      • Dokumentasjonsoppgaver og drift av databaser for planleggingsrelevant informasjon.

      • Nasjonal (nordisk) forskerskole.

      • Arrangering av kurs, seminarer og konferanser med relevans for fagfeltet.

      Det bør legges opp til at oppretting av forskningsprogrammet og etablering av den nasjonale knutepunktfunksjonen skjer koordinert, men trinnvis. Etter at senteret er etablert og et styre opprettet, lyses de regionale senterfunksjonene ut gjennom en to-trinns-prosess (skisser og full søknad), tilsvarende søknadsprosedyrene for opprettelse av «sentra for fremragende forskning». En samlet finansiering av forskningsprogram og senter bør ha en ramme på minst 20–25 mill. kroner pr. år. En sammenlikning kan være det nyetablerte «Kompetansesenteret for distriktsutvikling», som får et årlig tilskudd på 25–30 mill. kroner.

      Sluttkommentar

      Planfaget i Norge er i ferd med å forvitre. Det er derfor behov for en samlet og samordnet satsing for å sikre det faglige grunnlaget for norsk samfunnsplanlegging i fremtiden. Mer «lappverkspregede» satsinger kan nok hjelpe noe, men vil neppe få faget på fote igjen. Men det er to grunnleggende betingelser for å lykkes: Det må finnes sentral politisk vilje til å løfte fagfeltet, og fagmiljøene må greie å samle seg om felles mål og legge til side tendenser til kiving om revirer.

      Referanser: