Norge står foran store demografiske endringer –og utfordringer. PLAN har snakket med demografen Helge Brunborg, som er én av to forskere i Statistisk sentralbyrå som arbeider med langsiktige befolkningsframskrivninger og prognoser. Her forteller han nærmere om hvilken befolkningsutvikling byrået ser for seg i et 50-årsperspektiv og hvilke forutsetninger som forskerne har lagt til grunn for sine spådommer. Og han reflekterer over samfunnets økende behov for – og bruk av – slike prognoser.

SSBs prognoser for befolkningsutviklingen i Norge fram til 2060 kan oppsummeres ved hjelp av fire stikkord: aldring, innvandring, befolkningsvekst, sentralisering. Kan du gi en mer utdypende og nyansert beskrivelse av disse hovedtendensene, slik dere tror utviklingen vil bli framover?

Vi kan jo begynne med å se på innvandringen til Norge som har vært svært høy etter 2004, da EU ble utvidet med nye land i Øst- og Sørøst-Europa. Vi tror ikke at denne innvandringen bare vil fortsette å øke og øke. Tvert imot regner vi med at innvandringen vil gå noe ned om noen år. Og dermed vil heller ikke befolkningsveksten i Norge bli like stor som den har vært i det aller siste. Jeg kan nevne at veksten i 2010 i absolutte tall var den høyeste noensinne i Norges historie, og vi må helt tilbake til 1946 og til 1920-årene for å finne en like sterk prosentvis befolkningsøkning som den vi har hatt de siste årene, med en vekst på 1,2–1,3 prosent pr. år.

Men ifølge mellomalternativet som dere holder fram som det dere tror mest på, skal folketallet i Norge øke fra 4,9 millioner i dag til 6,9 millioner i 2060, noe som vil gi oss en sterkere vekst enn den har opplevd i de foregående 50 årene. Og selv om innvandringen gradvis vil avta, øker likevel innvandrerbefolkningens andel av totalbefolkningen fra 12 prosent i dag til 25 prosent i 2060.

Ja, dette er et sannsynlig framtidsbilde, med den usikkerhet som selvfølgelig alltid vil knytte seg til slike framskrivninger.

Og samtidig skal tallet på pensjonister i Norge fordoble seg. Så samfunnet vårt i 2060 blir vel mange måter et annet enn dagens, demografisk sett …

Ikke bare vil antall pensjonister øke, men økningen blir sterkest for de aller eldste gruppene, de over 80 og 90 år. Det sier seg selv at dette vil skape store utfordringer for helse- og omsorgssektoren. For eksempel har rundt 40 prosent av 90-åringene Alzheimer. I tillegg vil utviklingen legge betydelig press på samfunnsøkonomien vår. Forsørgerbyrden for den arbeidsaktive del av befolkningen, målt som forholdet mellom antall eldre (67+ år) og antall i yrkesaktiv alder (20–66 år), blir nesten fordoblet. Nær sagt uansett hvilke forutsetninger vi legger til grunn, vil vi oppleve en slik aldring. Det eneste som ville kunne dempe virkningene av utviklingen, er hvis pensjonsalderen blir hevet til for eksempel 75 eller 80 år, og det er vel lite trolig.

Helge Brunborg (foto: Jens Fr. Nystad)

Har ikke den store innvandringen til Norge en viss dempende effekt på eldrebølgen?

Jo, den utsetter eldrebølgen litt og demper utslagene noe uten å bremse den, hvis vi skal bruke et begrep som jeg egentlig ikke liker å benytte. For den såkalte eldrebølgen er ikke noen «bølgebevegelse» som vil legge seg etter noe tid. Det er snakk om en permanent aldring i befolkning som både skyldes stadig høyere levealder og at store alderskull fra de første etterkrigsårene nå nærmer seg alderdommen. Og så må vi heller ikke glemme at også innvandrere blir gamle. Hvis vi omvendt skulle få innvandringsstopp i Norge, ville det øke befolkningens aldring betydelig.

Hva så med den fjerde hovedtendensen i befolkningsutviklingen: sentraliseringen. Én ting er at veksten fortsatt vil være sterkere i sentrale enn i perifere deler av landet, og da spesielt i Oslo, Akershus og Rogaland. Men vil vi ikke også se tendenser til økte skjevheter regionalt når det gjelder kjønns- og aldersfordelingen? Altså flere eldre og høyere forsørgelsesbyrde i utkantene enn i de store byene …

Jo, det er nok delvis riktig. Men når det gjelder befolkningens aldring er det omegnskommunene rundt de store byene som kan få de største utfordringene. For eksempel kommuner som Lørenskog i Akershus, Fjell i Hordaland eller Sola utenfor Stavanger, med stadig påfyll av barnefamilier som flytter inn og med mange unge og få eldre innbyggere. Mens typiske utkantkommuner som Ibestad i Troms og Rendalen i Hedmark, som har opplevd stor utflytting av ungdom, allerede har kommet langt i denne aldringsprosessen. Og derfor er de kanskje også bedre forberedt på utfordringene de vil møte.

Hva med den regionale utviklingen framover når det gjelder barnetallene: økende sentralisering også her?

Her gjør flere tendenser seg gjeldene. Det er ikke lenger noen store forskjeller i fruktbarhet mellom by og land, slik det var tidligere da kvinnene på landsbygda gjennomgående fikk flere barn enn deres søstre i byene. Derfor er det ikke noe rom for ytterligere eksport av barn og unge fra periferi til sentrum. Til gjengjeld er det en betydelig større andel kvinner i fruktbar alder, altså mellom 20 og 44 år, i de sentrale strøkene av landet vårt. Dels kommer disse kvinnene fra utkantene, dels fra andre land. Denne konsentrasjonen av unge kvinner spesielt i byene har betydelig effekt på fødselstallene. Også den statistiske overrepresentasjonen av innvandrere i de sentrale deler av landet har en tilsvarende effekt. Innvandrerne som kommer til Norge er stort sett mellom 20 og 40 år, og sett under ett har de en noe høyere fruktbarhet enn befolkningen ellers.

Figur 1: Folkemengden framskrevet til 2060 under ulike forutsetninger. (Kilde: SSB)

Vil fruktbarheten i den norske befolkningen endre seg mye i de kommende 50 årene?

Med et så langt tidsperspektiv, er det umulig å si noe sikkert. Men vi kan jo kaste et blikk bakover i tid og se på hva som skjedde i 1960- og 70-årene. Da fikk vi en veldig rask nedgang i fruktbarheten i Norge som følge av en revolusjon i kjønnsrollemønster, likestilling, utdanning og yrkesaktivitet. Og jeg tror ikke at vi kommer tilbake til en situasjon der kvinner vil ønske å jobbe mindre, ta kortere utdanning og være mer hjemme. Det har vært et «regimeskifte» i Norge og i store deler av verden, og vi har i tillegg fått effektive prevensjonsmidler som gjør det mulig å planlegge ganske effektivt antall barn og når de skal komme. Så fruktbarheten vil neppe kunne bli noe vesentlig høyere enn i dag. Vi ligger jo allerede nær toppen i Europa med et gjennomsnittlig barnetall på om lag 2 pr. kvinne, altså svært nær det såkalte reproduksjonsnivået på 2,1 barn. Hvis vi skulle oppleve en økonomisk krise med stor arbeidsledighet som gjør det vanskelig å opprettholde velferdsordningene våre, er det nok større sjanse for at fruktbarheten kan synke til et sør-europeisk nivå, altså rundt 1,5–1,6 barn pr. kvinne.

Hva er årsaken til at norske kvinner i dag er så fruktbare sammenliknet med andre europeiske land?

Det skyldes trolig den velferds- og familiepolitikken vi har hatt, med sterk satsing på barnehager og sjenerøse ordninger for foreldrepermisjon, både for kvinner og menn. Alt dette har vært gunstig med tanke på barnefødsler, selv om det ikke har vært noe uttalt mål med denne politikken å stimulere til økt fruktbarhet.

Vi lever stadig lengre. Er det da ingen grense for hvor høy den gjennomsnittlige levealderen kan bli?

På tross av demografenes spådommer, har levealderen økt jevnt og trutt de siste 200 årene, akkurat som idrettsrekordene der grensene hele tiden sprenges. Men som Hjallis svarte da han ble spurt om hvor fort det er mulig å gå på 10.000-meteren: «Du kainn itj gå på null!» Og slik er det vel med levealderen også – evig liv får vi nok aldri.

Figur 2: Antall innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i alt og etter landgruppe, samt den øvrige befolkning. Hovedalternativ MMMM. (Kilde: SSB). Landgruppe 1: Vesteuropeiske land + USA, Canada, Australia og New Zealand. Landgruppe 2: Østeuropeiske EU-land. Landgruppe 3: Alle øvrige land.

Det finnes to skoler her: Den ene sier at utviklingen bare vil fortsette og fortsette som følge av teknologiske endringer, genetisk forskning osv. Den andre skolen er mer pessimistisk og sier at mindre mosjon fører til økt kroppsvekst, mer diabetes og andre livsstilssykdommer, som igjen vil føre til økt dødelighet. Kanskje det også kan oppstå nye og farlige epidemier.

Hva sier prognosene dere har laget om utviklingen i levealder fram til 2060?

At den vil øke med 6–7 år, litt mer for menn enn for kvinner.

Det høres da veldig mye ut…

Jo, men vær klar over at levealderen for norske menn har økt med hele 2,9 år de siste ti årene.

Betyr dette at levealderen kan bli noe mer lik for kvinner og menn i framtiden?

Fram til 1950-årene var levealdersforskjellen mellom kvinner og menn i Norge 3–4 år, men så økte den på grunn av livsstilsrelaterte sykdommer, særlig de som skyldes røyking, og deretter har den gått ned igjen. Og denne trenden tror vi vil fortsette.

Men samtidig er vi jo nå i 2011 blitt flere menn enn kvinner i Norge, for aller første gang. Hvordan kan det ha seg, når kvinner vitterlig lever lengre enn menn?

Her spiller innvandringen inn, siden det er flere menn enn kvinner som innvandrer til landet. Dessuten fødes det 5–6 prosent flere guttebarn enn piker. Og når dødelighetsforskjellene mellom kjønnene minsker, tar det lenger tid før kvinnene «tar igjen» mennene i statistikken. For 100 år siden ble det tallmessig balanse mellom kjønnene i 20-årsalderen. Nå skjer det først i 60-årsalderen. På den ene siden gjør dette kvinneunderskuddet at det kan være vanskelig for menn å finne seg en dame, spesielt i enkelte utkantdistrikter der mannsoverskuddet er stort. På den annen side vil parforhold kunne vare lengre når levealderen for menn nærmer seg kvinnenes, det blir med andre ord ikke så mange enker.

Figur 3: Nettoinnvandring i alt. Registrert og framskrevet i tre alternativer i 2010 og 2011. (Kilde: SSB). H: Høy innvandring, M: Middelsinnvandring, L: Lavinnvandring.

La oss vende litt tilbake til innvandringen, som er blitt den store «driveren» for befolkningsveksten i Norge. To tredjedeler av veksten skyldes innvandring, mens fødselsoverskuddet bare står for én tredjedel …

Ja, og en god del av fødselsoverskuddet skyldes igjen innvandring. Så i dag står nok innvandringen for nærmere 80–90 prosent av befolkningsveksten vår.

Ifølge prognosene dere har laget skal innvandringen til Norge falle kraftig fra og med 2014 for så å stabilisere seg på et lavere nivå. Jeg antar at dette delvis skyldes prognosetekniske forhold, men det ligger vel noen tanker bak om hvordan det vi kan kalle «skyve»- og «dra»-faktorer vil utvikle seg på sikt. Regner dere med at inntektsforskjellene mellom Norge og de landene som innvandrerne kommer fra, gradvis vil utjevnes?

I tidligere prognoser så vi på nettoinnvandring, altså innvandringsoverskuddet, og lot denne holde seg konstant. Men etter 2005, da innvandringen nesten gikk til himmels, har vi forsøkt å modellere innvandringen etter økonomiske forhold, både i Norge som mottakerland og i sendelandene. Vi har sett at det er en nær sammenheng mellom relativt inntektsnivå i Norge i forhold til andre land, arbeidsledigheten og innvandringen til Norge. Sannsynligvis vil inntektene fra olje- og gassproduksjonen vår falle i de kommende tiårene. Dermed vil Norge ikke være i en like begunstiget situasjon som i dag rent økonomisk, og dette regner vi med vil bidra til at innvandringen avtar noe.

Samtidig er det forhold i landene som innvandrerne kommer fra som vi må ta hensyn til. For eksempel har Polen i dag en ganske sterkt økonomisk vekst, og det samme er også tilfelle med de baltiske statene. I disse landene er dessuten fruktbarheten betydelig lavere enn i Norge og derfor vil de oppleve en enda sterkere eldrebølge. Det betyr at de etter hvert vil kunne få mangel på arbeidskraft, og at de selv vil trenge den arbeidskraften som i dag lokkes til Norge av økonomiske årsaker.

Selv om innvandringen til Norge gradvis vil avta, øker innvandrerbefolkningen fra 0,6 millioner i dag til 1,7 millioner i 2060 ifølge mellomalternativet. Denne økningen innebærer en fordobling av innvandrernes andel av befolkningen, fra 12 til 25 prosent. Og hvis vi tar utgangspunkt i et høyinnvan-dringsalternativ, som dere vel og merke ser på som lite realistisk, kan andelen i 2060 bli 37 prosent. Uansett andel, en slik endring i den etniske sammensetningen må vel føre til store sosiale og kulturelle spenninger …

Figur 4: Samlet fruktbarhetstall (SFT) forinnvandrerkvinner etter landgruppe og for den øvrige befolkningen. Mellomalternativet. (Kilde: SSB). Landgruppe 1: Vesteuropeiske land + USA, Canada, Australia og New Zealand. Landgruppe 2: Østeuropeiske EU-land. Landgruppe 3: Alle øvrige land.

Selv om vi over tid vil få et større innslag av folk fra andre kulturer, må vi huske på at mange av dem vil være født her i Norge. De vil ha sin bakgrunn i norsk kultur, de vil ha sin utdanning herfra, og de vil være mye mer integrert i det norske samfunnet enn sine foreldre.

Hva betyr innvandringen for de regionale forskjellene i Norge? Er det slik at innvandrerne klumper seg sammen i de store byene? Mens utkantene forblir «hvite» norske enklaver?

Mange som kommer som flyktninger eller asylsøkere til Norge, flytter til sentrale strøk etter at de har fått asyl eller oppholdstillatelse. De har vel et ønske om å bo nærmere folk de kjenner og med samme kultur, i tillegg til å få seg arbeid. Men erfaringene viser også at det ofte er lettere for innvandrere å bli integrert på små steder. Der blir man i større grad sett på som et individ, mens man i Oslo defineres som del av en «etnisk gruppe». Jeg tror at de som klarer å holde ut i distriktene de første årene, på mange måter får det bedre og lettere i det norske samfunnet.

La oss skifte tema og snakke om samfunnets behov for og bruk av prognoser. I et eldre notat fra Statistisk sentralbyrå som jeg har funnet, står det at «en god prognose skal bidra til en fornuftig samfunnsplanlegging og samtidig være rimelig sikker». Er det slik dere oppfatter det samfunnsoppdraget SSB har?

Her kan det være på sin plass å presisere at det er en forskjell mellom prognose og framskrivning. En framskrivning er enhver forhåndsberegning av for eksempel framtidig folkemengde, uansett formål og metode. Mens prognosen er den framskrivningen vi tror mest på, det blir nærmest som meteorologenes værvarsel.

Så mellomalternativet i framskrivningene dere lager, det er prognosen?

Du kan kanskje si det, selv om vi ikke bruker dette begrepet. Det er nemlig litt delte meninger internt hos oss om språkbruken. Personlig mener jeg at vi kanskje burde være friskere og kalle det alternativet vi tror mest på, for en prognose, mens andre foretrekker å snakke om alternative framskrivninger: gitt de og de forutsetningene går det sånn og sånn. Vi kan selvfølgelig lage en framskrivning som sier at med dagens dødelighet, blir befolkningsveksten så og så stor. Men ingen tror at dødeligheten vil holde seg stabil; vi regner med en fortsatt økning i levealderen. Nå har vi begynt å kalle mellomalternativet for hovedalternativ eller referansealternativ. Å omtale alle alternativene for likeverdige vil være å kaste folk blår i øynene, etter mitt syn. De fleste brukere mener at det er vi i SSB som er best kvalifisert til å vurdere de ulike alternativenes holdbarhet, og da bør vi også uttale oss om det og ikke overlate det til mer eller mindre kvalifiserte brukere.

Men tilbake til spørsmålet ditt: Ja, vi ser det som vår oppgave å lage gode prognoser som kan brukes i både nasjonal og lokal planlegging.

Opplever dere en økende etterspørsel etter slike prognoser?

Absolutt. De store endringene i samfunnet gjør oss mer og mer avhengige av god statistikk og sikre prognoser. For å ta et eksempel: I 2008 presenterte vi en prognose for hvor stort folketallet i Oslo kommune ville bli i 2030 – dagen etter at kommunens egne tall for det samme var blitt lagt fram. Ifølge vår prognose ville befolkningsveksten de neste 20 årene bli 200.000, og ikke 100.000 som kommunen selv hadde anslått. Dette ga selvfølgelig planleggerne «hakeslepp» fordi de skjønte hvilke enorme konsekvenser en så sterk vekst ville få for boligbygging, trafikkutvikling og arealbruk. For Oslo er det også viktig hvordan befolkningsveksten fordeler seg internt, om den kommer i indre eller i ytre by. I indre by er det nemlig mye dyrere å bygge ut, spesielt hvis det er snakk om nye barnehager eller skoler.

Møter dere et økende forventningspress fra brukerne om treffsikre prognoser? Og hva hvis prognosene ikke slår til – stilles dere på noen måte til ansvar?

Vi møter i hvert fall en større politisk interesse for arbeidet vi holder på med. For noen år siden ble vi for eksempel helt urettmessig beskyldt for å legge inn en høy vekst i anslagene over framtidig levealder for å rettferdiggjøre Pensjonskommisjonens forslag om å reformere pensjonssystemet. Og nå i år ble vi sterkt kritisert av blant annet Finansavisen for å bomme på nettoinnvandringen i fjor. Vi opererer i det hele tatt ikke lenger i et nøytralt vakuum. Mange vil se oss i kortene og kritisere oss, mens vi tidligere fikk holde på mer i fred med prognosene våre uten at det ble stilt spørsmål ved resultatene.

Er det ikke bare en fordel at det finnes kritiske røster?

Jo, det skjerper oss, og vi tar selvfølgelig seriøs kritikk alvorlig. Men kritikken treffer ikke alltid, synes vi. Det er lett å være etterpåklok.

En prognose kan utløse aktiviteter som tar sikte på å motvirke at den går i oppfyllelse. Omvendt kan man ha så stor tiltro til at prognosen slår til, at den blir et selvoppfyllende profeti. Dette leder over til følgende spørsmål: Hvordan skal brukerne forholde seg til prognosene dere lager – gjennom en aktiv tilpasning som vil gi en selvoppfyllende effekt, eller ved aktivisering av motkrefter for å sikre en annen og mer ønsket utvikling?

Godt spørsmål! Men hva er det vi egentlig lager, er det en framskrivning eller en prognose?

Vi kan ta utgangspunkt i et konkret eksempel, den sterke befolkningsveksten i Oslo som du allerede har vært inne på. Om veksten blir 100.000 eller 200.000 de neste 20 årene spiller for så vidt ingen rolle i vår sammenheng, poenget er at denne voldsomme, forventede veksten i dag brukes som grunnlag for vedtak om storstilte utbygginger av både boliger og vei- og banenettet. Og da går det vel slik prognosene sier, selv om mange kanskje ønsker seg en annen utvikling, og selv om denne veksten forutsetter en fortsatt sterk innvandring til Oslo fra utlandet. For den delen av byens befolkning som ikke har innvandringsbakgrunn vokser ikke særlig mye lenger. Så hva skal vi gjøre når dere kommer med slike prognoser, og hvilken brukerveiledning gir dere oss?

Vi sier i hvert fall at dette ikke er sikkert. Og siden veksten i det vesentlige vil måtte skje ved innvandring, er usikkerheten ekstra stor. Vi opererer også med ulike alternativer for vekst. Vi kan i alle fall si at når det gjelder den videre veksten i Oslo er det riktigere å snakke om en framskrivning enn en prognose: gitt visse forutsetninger om framtidig innvandring til Norge, som ikke er urimelige, og gitt at andelen av innvandrere som bosetter seg i Oslo vil være som nå. Man kan selvfølgelig tenke seg en helt annen geografisk fordeling av innvandrerbefolkningen – mellom kommunene og fylkene – enn den vi har i dag, men dette er til syvende og sist et politisk spørsmål. Så sånn sett har politikerne en mulighet til å påvirke utviklingen.

Mitt inntrykk er likevel at mange, også politikere, forholder seg til slike framskrivninger som noe ugjenkallelig, noe som kommer og som man bare må tilpasse seg. Er det kanskje derfor det er så lite debatt om befolkningspolitikk her i landet? For vi har vel egentlig ikke noen slik politikk i Norge?

Jo, på ett område har vi en befolkningspolitikk, nemlig i distriktspolitikken. Der har vi lenge hatt et mål om at hovedtrekkene i bosettingsmønsteret skal opprettholdes.

Kan dette skyldes at vekst generelt oppleves som noe positivt, mens nedgang nesten alltid oppfattes som noe negativt som vekker motkrefter til live?

Slike motkrefter har vi også sett langt ute til høyre, mot den økende innvandringen. Mange i Norge mener at innvandringen til landet er for høy. Men de tar ikke utgangspunkt i makro-effekter, det er mer snakk om spenninger mellom ulike grupper. Vi har ellers et ganske splittet syn på dette med vekst kontra nedgang. Alle ønsker vi lavere befolkningsvekst i verden som helhet, men det er ingen som ønsker at folketallet i deres egen kommune skal gå ned. Ja til nedgang globalt, men ikke lokalt.

Har vi behov for en nasjonal befolkningspolitikk som ikke bare er en politikk for distriktene eller det regionale nivået?

Indirekte har vi en slik politikk. Vi kan se på de enkelte komponentene som styrer befolkningsutviklingen. Når det gjelder levealder, er politikken at den skal fortsette å øke og dødeligheten skal ned ved hjelp av ulike helsetiltak. Med hensyn til fruktbarhet har vi en politikk som tar sikte på å gjøre det mulig å kombinere arbeid og familie og at folk skal kunne få så mange barn de vønsker. I dag ligger dette som nevnt på rundt 2 barn pr. kvinne. Det innebærer isolert sett omtrent nullvekst på lang sikt. Så er det innvandringen, og der har vi nå i det siste hatt to store utvalg i arbeid: Velferds- og migrasjonsutvalget med Grete Brochmann som leder, som har sett på velferdspolitiske utfordringer ved innvandringen. Videre Integrasjonsutvalget med Osmund Kalheim som leder, som har sett på integreringsutfordringer. Men ingen av disse to utvalgene har drøftet størrelsen på innvandringen som sådan.

Er ikke dette litt paradoksalt, når innvandringen ifølge deg står for 80–90 prosent av befolkningsveksten i Norge?

Det kan du kanskje si, men her støter du raskt på politiske problemer. For det første kan vi ikke gjøre noe med den store arbeidsinnvandringen fra EØS-landene. Den frie bevegelsen av arbeidskraft over landegrensene er jo en del av EØS-avtalen vi har med EU. Og når det gjelder de som kommer til Norge på grunn av behov for beskyttelse eller av nød, mener vel de fleste av oss at det er en god ting at vi kan dele vår velstand med andre.

Hvis vi virkelig skulle opprette et eget utvalg for å diskutere spørsmålet som hvor stor befolkning og hvilken befolkningsvekst vi vil ha i framtiden, og hvordan veksten skal fordele seg på ulike komponenter som for eksempel innvandring, ville nok mandatet for utvalget blitt svært vanskelig og kontroversielt.

(For mer utfyllende informasjon om SSBs befolkningsframskrivninger, se artikler av Helge Brunborg og Inger Texmoen i Økonomiske analyser nr. 4/2011. Publikasjonen kan lastes ned fra nettet - http://www.ssb.no/emner/08/05/10/oa/201104/oa2011–4.pdf)