Fortsatt sentralisering vil prege den regionale befolkningsutviklingen i Norge, hvis vi skal tro Statistisk sentralbyrå. Hvilke utfordringer skaper dette for distriktene – og for distrikts- og regionalpolitikken? PLAN spør ekspedisjonssjef Hallgeir Aalbu i Kommunal- og regionaldepartementet, som mener Norge utgjør et positivt unntak i et større europeisk perspektiv. Våre distrikter har nemlig en betydelig økonomisk og politisk tyngde i forhold til hva som er vanlig ellers i Norden og i Europa.

Ifølge de nye framskrivningene til Statistisk sentralbyrå vil befolkningsutviklingen i Norge de neste tiårene fortsatt preges av sentralisering, om enn i noe svakere takt enn i de siste årene. Dette kommer vel neppe særlig overraskende hverken på deg eller på Kommunal- og regionaldepartementet som sådan …

Å lage en befolkningsframskrivning er i utgangspunktet ganske enkelt fordi veldig mye er gitt, og den bør derfor være rimelig sikker. Likevel vet vi at de nesten aldri stemmer helt. Det man nokså konsekvent bommer på er trendskifter, og så er det innvandringen. Men hvilken vei den faktiske utviklingen vil avvike i forhold til prognosen, det er vanskelig å vite.

Når vi skal vurdere trendene i befolkningsutviklingen, uansett geografisk nivå, må vi dessuten se på både brutto- og nettotall. Ta for eksempel flyttestrømmene mellom landsdelene. Det går en stor bruttostrøm sørover fra Nord-Norge, men også en stor bruttostrøm nordover, selv om forskjellen mellom dem gir en liten nettostrøm fra de nordlige deler av landet til Sør-Norge. Mitt poeng er at det fra et policy-synspunkt er et hav av forskjell på om en nedgang på la oss si 20 personer i en tenkt kommune skyldes at 20 flytter ut av kommunen og ingen inn, eller om det er 200 utflyttere og 180 innflyttere. Nettotallene er de samme, mens bruttotallene er svært forskjellige. Det er bruttotallene som best beskriver utviklingen, og store bruttotall gir langt større handlingsmuligheter enn små, selv om nettotallet skulle være negativt. Her kan det passe å nevne at det faktisk er større innflytting til distrikts-Norge enn til resten av landet, byene inkludert, sett i forhold til innbyggertallet, men selvfølgelig også større utflytting.

Som følge av innvandringen har både netto- og bruttotallene økt betydelig de siste årene …

Ja, sett under ett har distrikts-Norge stor innflytting fra utlandet. Flyttingen tilbake til utlandet har imidlertid vært beskjeden, mens flyttingen til resten av landet har vært noe større. Det som skaper usikkerhet er hvorvidt innvandringen etter hvert vil skape sin egen motstrøm, slik tilfelle er med mye annen flytting, en motstrøm som kan være nesten like stor som hovedstrømmen.

Dette har vel forsåvidt Statistisk sentralbyrå forutsatt i sine prognoser. De tar utgangspunkt i at nettoinnvandringen til Norge vil avta på grunn av økt utvandring, etter hvert som styrkeforholdet mellom den norske og for eksempel den polske økonomien jevnes noe ut …

Javisst, og med mindre en del av innflytterne slår seg ned i Norge vil de kanskje allerede om 4–5 år oppleve en netto flytting fra Norge til Polen.

Med den usikkerhet som alltid ligger i slike prognoser – hvordan skal vi forholde oss til dem: Ved aktiv tilpasning til den prognostiserte utviklingen, eller ved å aktivisere motkrefter for å skape en alternativ utvikling?

Jeg har tidligere jobbet mye med bruk av scenarier, og da lærte jeg at framtidsstudier bare kan hjelpe oss med å kartlegge et usikkerhetsrom eller et handlingsrom når det gjelder framtidig utvikling. For vi klarer aldri å forutsi med noe sikkerhet når det eventuelt smeller og hvilke konsekvenser det får, hva enten det dreier seg om bankkonkurser, statskonkurser eller terroraksjoner. Derfor blir utviklingen heller ikke helt slik som mellom-mellom-mellom-mellom alternativet til byrået sier. Kanskje får vi i stedet en kombinasjon av høy-høy-lav-lav. Men gitt premissene som ligger i prognosen, så går det altså sånn og sånn.

Men det er jo mange som tar slike prognoser på ramme alvor, og da blir det lett noe selvoppfyllende ved dem. For eksempel planlegges det stor utbygging av både boliger og transportinfrastruktur i Osloområdet med basis i prognoser som sier at folketallet skal øke med et par hundre tusen …

Og slik må det vel være, for hva er alternativet? Erfaring viser dessuten at det er større sjanse for at byrået underestimerer den framtidige veksten i befolkningen enn det motsatte. Jeg snakket nylig med en fra Akershus fylkeskommune, der man har sett på kollektivtrafikkbehovet med utgangspunkt i befolkningsprognosene og sammenholdt dette med byggetiden for nye baneløsninger. Regnestykket går selvfølgelig ikke i hop! De har også sett på hvor mange busser de må ha for å møte trafikkveksten, og det er så mange at man nærmest måtte forby privatbiler å kjøre inn til Oslo dersom alle bussene skulle få plass. Av hensyn til utviklingen i hovedstadsregionen håper jeg at resten av landet tar en større del av befolkningsveksten.

Gir befolkningsutviklingen som forventes de neste tiårene grunn til noen bekymring etter din mening?

Jeg vil heller si det slik: Sett fra et europeisk ståsted utvikler distrikts-Norge seg betydelig bedre enn hva man skulle forvente, gitt de geografiske forutsetningene, enten vi snakker om befolkningsutvikling, BNP eller andre viktige indikatorer. Det dreier seg jo om en region i Europas ytterste periferi med store natur-skapte hindringer for all samferdsel og transport, langt mellom befolkningskonsentrasjonene, ingen innenlandsmarkeder – og så går det likevel så det suser! Og ikke bare det, det er ledige jobber overalt, det er jo derfor svenskene og polakkene kommer hit.

Hallgeir Aalbu (foto: Jens Fr. Nystad)

Vi kan sammenlikne oss med Sverige, som også har en stor innvandring, men dominert av flyktninger og familiegjenforening. Der er innvandrernes bosetning mye mer sentralisert enn her i landet, de bosetter seg stort sett der de har nettverk fra før av. Til forskjell fra arbeidsinnvandringen til Norge, som går dit det finnes jobber, og de finnes spredt rundt om i landet, også i utkantene. At distrikts-Norge har så sterk økonomi at området kan trekke til seg utenlandsk arbeidskraft, er egentlig ganske unikt hvis vi ser på forholdene i utkantregioner på Kontinentet eller i våre naboland Sverige, Danmark og Finland.

Skal jeg forstå deg dit hen at vi får glede oss over at distrikts-Norge nå har opplevd to år på rad med befolkningsvekst, heller enn å bekymre oss for mulige problemer i framtiden? Hva så med byråets spådom om at hver fjerde kommune i Norge vil få nedgang i folketallet i de kommende tiårene …

Figur 1: Befolkningsendring 2000–2010 etter nettoflytting og naturlig tilvekst. BA-regioner. (Kilde: Regionale utviklingstrekk 2010, Kommunal og regionaldepartementet)

Jeg vil på ingen måte unnslå muligheten for at den positive utviklingen kan snu, eller nekte for at vi har demografiske utfordringer. En rekke små lokalsamfunn sliter med å opprettholde viktig privat og offentlig service som følge av nedgang i folketallet. Og mange grissgrendte strøk har både en svært gammel befolkning og et betydelig kvinneunderskudd. Dessuten ligger det noen utfordringer i den høye andelen som står utenfor arbeidslivet i enkelte utkantdistrikter, skjønt her går skillelinjene ikke nødvendigvis mellom by og land, men snarere mellom Vestlandet, der andelen av befolkningen som går på trygd er lavest, og resten av landet.

Likevel er Norge en distriktspolitisk suksesshistorie sett i et større europeisk perspektiv – et «annerledesland» som klarer seg godt på tross av at vi delvis mangler det som regnes som viktige suksesskriterier for vekst ute i Europa: tett bosetning og en høy konsentrasjon av forsknings- og utdanningsinstitusjoner.

Hvis dagens positive utvikling ikke bare skal bli en parentes i vår historie, men en vedvarende lykketil-stand – til tross for at oljeinntektene våre trolig vil synke etter hvert: Hva er det i så fall som gjør oss så mye dyktigere enn alle andre?

Ja, hvis du kunne svare på det, hadde du vel lagt gullegget. Men ett eller annet må det jo være som vi gjør riktig her på berget, siden det går såpass godt for oss. I Sverige faller boligprisene, her hjemme snakker vi knapt om krise. Om dette skyldes ulike forventninger til framtiden, eller om det også har å gjøre med realøkonomiske forhold, skal være usagt.

På den annen side er det nødvendig å nyansere bildet av utviklingen i Norge rent geografisk. Det er unektelig en viss forskjell på kysten, med store naturressurser og et dynamisk næringsliv, og innlandet. Helt til du kommer lengst nord i landet, for der er det omvendt: innlandet går godt, kysten dårligere. Derfor kan det bli nokså misvisende når vi opererer med gjennomsnittstall for eksempel for Agder, Rogaland og Hordaland. Og slike forskjeller mellom kyst og innland vil nok bestå også i framtiden. Men å skulle si noe om utviklingen i den enkelte bygd, nei, det blir umulig. Det har med massevis av enkeltbeslutninger å gjøre.

Den forrige stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken kom i 2009 og hadde som hovedmål å skape et utvidet handlingsrom for kommuner og lokalsamfunn slik at lokal vekstkraft kan utnyttes, og at alle skal ha reell frihet til å bosette seg der de ønsker. Neste år kommer dere med en ny melding. Vil den innevarsle noe linjeskift i distrikts-og regionalpolitikken?

Jeg kan ikke si noe konkret om hverken virkemidler eller målsettinger i den nye meldingen. Derimot kan det være nyttig å se på distrikts- og regionalpolitikken i et lengre tidsperspektiv. I år feirer vi jo 50-årsjubileet for norsk distriktspolitikk gjennom opprettelsen av Distriktenes Utbyggingsfond i 1961 – hvis vi ikke skal kalle det et 200-årsjubileum, da. For etableringen av Universitetet i Oslo i 1811 var på mange måter det første distriktspolitiske tiltaket i Norge: Vi hadde jo allerede et universitet i København og trengte ikke ett til.

Hvis vi holder oss til de siste 50 årene, kan vi skille mellom tre ulike hovedfaser. I den første fasen som varte til ut i 1970-årene, var distriktspolitikken en del av gjenoppbyggingen og moderniseringen etter krigen. Familiene flyttet inn i nye drabantbyer med moderne blokkleiligheter, og det ble satset på industrireising i mange distrikter, spesielt i Nord-Norge. Hovedfokus var på vekst snarere enn utjevning, og sosialøkonomer som Erik Brofoss og Tormod Hermansen satt i førersetet.

I 1970-årene gikk vi over i en ny fase, der velferden var tema. Perioden var blant annet preget av oppgjøret rundt EF-avstemningen i 1972 og vedtaket i Stortinget i 1975 om å likestille lønnsvilkårene i jordbruk og industri. Hele den offentlige sektor, spesielt kommunesektoren, vokste kraftig gjennom oppbygging av nye offentlige velferdstjenester. Også dette var en del av det store moderniseringsprosjektet, nå skulle velstanden fordeles. De sysselsettingsmessige virkningene for distriktene var store og positive.

Fra midten av 1980-årene går vi over i nok en ny fase som blant annet tar preg av lavkonjunkturen i 1988–90, med kraftig fall i boligprisene. Distriktspolitikken kobler seg på et «innovasjonsteori-regime» med Michael Porter og hans disipler som forklarer vekst ut fra et mikro-økonomisk perspektiv. Den økonomiske politikken liberaliseres og vi får en fristilling av markedskreftene, denne gang styrt av siviløkonomene. De har plutselig fått en regional forklaringsmodell som postulerer at veksten på gitt sted, skyldes stedsrelaterte forhold. Alle varer blir «commodities» som kan flyttes hit og dit, alt er bevegelig og koster stort sett det samme overalt. Det er bare én ting som ikke kan flyttes, og det er arbeidskraften – den er ikke mobil. Og da blir konkurransekraft ikke lengre skapt ved tilgang på naturressurser, men på arbeidskraft. Dette tankemønsteret, med kompetanse som et slags «mantra» og høgskoler og universiteter som virkemidler, er vi fortsatt preget av. Og regionalpolitikken er – ubevisst – blitt en del av en større «mainstream» tanke-modell som gjennomsyrer hele samfunnet.

Hva skal så den fjerde fasen i denne historie preges av?

Ja, det er det virkelig interessante spørsmålet! Men først om 10–15 år kan vi si noe sikkert om at vi rundt 2010 skiftet over til … Likevel er utfordringen vår i dag å kunne tegne omrisset av den «fjerde fortellingen» i distrikts- og regionalpolitikkens historie. Og det har vi ambisjoner om i forbindelse med den nye meldingen vi skal lage til neste år. Men hva svaret vårt blir, hvordan fortellingen vil se ut, kan jeg selvfølgelig ikke avsløre nå.

Figur 2: Sysselsettingsvekst etter arbeidssted 1999–2009 i prosent. BA-regioner. (Kilde: Regionale utviklingstrekk 2010, Kommunal- og regionaldepartementet)

Er det ikke innvandring snarere enn innovasjon som er blitt redningen for distrikts-Norge …

Jo, du kan kanskje si at EU-utvidelsen i 2004 har berget befolkningsutviklingen i distriktene. Mens blant annet Tyskland helt siden 2004 har hatt restriksjoner på arbeidsinnvandring fra de nye EU-landene i Øst-Europa, som først ble opphevet nå i år, har for eksempel Norge og Sverige ikke hatt noen slike restriksjoner. Hvis situasjonen hadde vært den samme i Tyskland, så gjetter jeg på at polakkene hadde reist dit i stedet for hit. Men selvfølgelig: Polakkene hadde ikke kommet til Norge hvis ikke det hadde vært ledige jobber til dem.

Innvandringen av utenlandsk arbeidskraft føyer seg inn i et større bilde: At det store, nasjonale prosjektet vårt i en viss forstand er et tilbakelagt stadium. I stadig større grad er vi involvert i verdikjeder og produksjonsstrømmer som ikke har direkte nasjonal kobling, men inngår i en global økonomi.

Har vi dermed mistet muligheten til å styre vår egen utvikling?

Det vi har begrensninger på er hvor mye vi kan subsidiere enkeltvirksomheter eller enkeltnæringer. Men ellers er det ikke EU-regelverket som setter grenser for vår distrikts- og regionalpolitikk. Og er det noe land som er avhengig av at de felles spillereglene følges, er det nettopp Norge. Hvordan skulle det gå med det eksportrettede næringslivet langs kysten vår hvis det var fritt fram for andre å subsidiere sitt næringsliv?

Fiskeforedlingsindustrien er blitt svært avhengig av arbeidskraft utenfra …

Er det noe galt med det, da?

Nei, kanskje ikke, men hva skjer den dagen denne arbeidskraften ikke vil komme hit lenger?

Nå maler du «fanden på veggen», synes jeg. Vi kan jo ikke la være å ta imot arbeidsinnvandrere som kommer hit og fyller viktige jobber bare fordi de en dag kanskje vil reise hjem igjen. Vi trenger arbeidskraften deres her og nå! Og så må vi forsøke å gjøre det så attraktivt for disse menneskene at de vil bli her i landet, og helst også ta med seg familien hit.

Nå er det vel helse- og omsorgssektoren som i framtiden vil ha det største behovet for arbeidskraft på grunn av aldringen i befolkningen. Men det er kanskje ikke like greit å la utlendinger stelle bestemor som å filetere fisk …

I omsorgen vil det tvinge seg fram nye organisasjonsformer, andre løsninger, som vi i dag kanskje vet om, kanskje ikke. Men noe kommer til å skje. I verste fall kan vi oppleve en slags polarisering mellom det produserende Vestlandet, det caffe latte-drikkende Oslo og det pleie-utførende Indre Østlandet.

Er man like opptatt av regionale og distriktspolitiske spørsmål i resten av Europa som vi er i Norge?

Alle EU-landene har en regionalpolitikk, selv lille Luxembourg. Og det handler i alle landene om to ting: økonomisk vekst og regional balanse i utviklingen. Det første forholdet blir veldig tydelig når vi ser på Øst-Europa, hvor ulike EU-fond brukes til å finansiere bygging av sykehus, skoler og vei, vann og kloakk. Disse landene befinner seg omtrent der Norge var etter krigen med store prosjekter for modernisering og fattigdomsbekjempelse.

Samtidig er det fokus på balansen innad i landene, for veksten er ikke like jevn overalt – alle historiske epoker skaper jo sine særegne interne ubalanser. Vi kan måle denne ubalansen ved å bruke befolkningsutviklingen som en indikator. Men primært handler dette om fordelingen av velstand, levekår og tjenester. Vi ser det på samme måte i hele Europa, og alle land har det på sin agenda – mer eller mindre sterkt.

Når distrikts- og regionalpolitikken kanskje tillegges større politisk vekt i Norge, er min påstand at det er fordi den norske periferien står så sterkt økonomisk. Og med periferi tenker jeg på hele landet utenfor Oslo. Da nye retningslinjer for lokalisering av statlig virksomhet nylig ble vedtatt av Kongen, var det i et statsråd som ble holdt i Bergen. Siktemålet med retningslinjene er at statens egen virksomhet skal ha større fokus på sin geografiske plassering.

Det er med andre ord ikke fordi det er synd på distriktene at distrikts-Norge står så sterkt politisk, men rett og slett fordi distrikts-Norge med sitt ressursbaserte og eksportrettede næringsliv – olje og gass, verkstedsindustri og marine næringer – har så stor økonomisk betydning for landet.

Her ligger også grunnen til en viktig forskjell mellom for eksempel Norge og Sverige. I Norge politiserer vi svært mange saker etter sentrum/periferi-aksen, noe debatten om «motmakt» er et eksempel på. I Sverige er det i større grad et geografisk sammenfall mellom det politiske og det økonomiske sentrum, og politiseringen langs aksen mellom sentrum og periferi er mye svakere.