Refleksjoner om fysisk planlegging i lys av den nye plan- og bygningsloven, samfunnsutviklingen og tendenser i noen andre land

Den nye plan- og bygningsloven avspeiler viktige trekk ved samfunnsutviklingen. Loven åpner for såvel sterkere overordnet styring som markedstilpassede løsninger. Offentlig planlegging prøver å holde sitt ankerfeste i det synoptiske ideal, mens realitetene i praksis ofte er preget av dialog og forhandlinger. Hvordan vil utviklingen bli framover? Noen mulige bilder skisseres og diskuteres i lys av både nasjonale og internasjonale trekk.

I Dagbladet 25. mars hadde Andreas Hompland en artikkel i anledning Gudmund Hernes sin 70-årsdag. Artikkelen gjengir også i avsnitt noen viktige begivenheter i utviklingen av vårt samfunn. Om begynnelsen av 1980-tallet skriver han:

«Høgrebølga kom fordi Arbeiderpartiets politikk hadde vore vellykka. Då massen var løfta kollektivt opp og fram til trygghet, ville ikkje massana vera masse lenger. Dei ville ha individuelt armslag og gå vidare kvar for seg.»

Selv gikk jeg fra akademias «trygge verden» i Trondheim til praktisk arbeid ved byplankontoret i Oslo i midten av 1980-tallet, og noen år senere til rådhuset som kommunaldirektør i et politisk parlamentarisk system. Der tjente jeg både et borgelig flertall og et sosialistisk flertall. Men politikkens praksis var ikke vesentlig forskjellig, nettopp på grunn av innholdet i sitatet fra Hompland.

Med innføringen av byråd ble det tydelig hvor politisk planlegging var, og at planleggere kunne bli vurdert slik som byrådsleder Hans Svelland sa det på allmøte i byplankontoret; de var den «skjulte politiske makt» som han ville sørge for ble nedlagt om den fortsatte med det, men som ville få spennende oppgaver om de ville være faglige rådgivere for politikerne. Klar tale. Og jeg hadde sett konsekvensene tidligere under liknende omstendigheter.

Derfor er det både nyttig og nødvendig å reflektere over samfunnsutviklingen vi alle er en del av og det lovgrunnlaget vi utøver vår virksomhet på grunnlag av: plan- og bygningsloven. PLAN hadde nylig et eget nummer viet til planleggerutdanningen. Mange og til dels ulike oppfatninger kom frem, men jeg savnet diskusjoner om kanskje den viktigste endringen som har skjedd i vår tid, nemlig overgangen fra «governing» til «governance»1 med alt det innebærer av forandringer i arbeidsfordeling og rolleforhold. Planlegging og gjennomføring er helt knyttet sammen og det er private aktører (eller offentlige aktører organisert som private) som i dag står for nesten all gjennomføring. Gjennomføringen er helt markedsrelatert, preget av markedets svingninger i etterspørselen. Dette skjer med bred politisk aksept. Planleggeren befinner seg midt i spenningsfeltet mellom fag og politikk, men må ikke blande rollene.

Egenskaper i plandelen av ny plan- og bygningslov

Plandelen er fortsatt hierarkisk oppbygd, og faktisk styrket ved at overordnet nivå nå kan benytte «tvang». Staten skal angi Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Vi venter spent på disse som skal komme til sommeren – hvor konkrete vil de bli, og vil de følges opp av verktøy som statlige planretningslinjer, eller statlige planbestem melser, eller til og med noen statlige planer? Mulighetene er der, for eksempel knyttet til fastere rammer for miljøhensyn, risiko og bærekraft.

Regionalt nivå – som i praksis blir hovedsakelig fylkene – skal likeledes redegjøre for regional planstrategi, og de har også verktøy til rådighet ved både regional planbestemmelse og bindende regional plan. Interkommunalt plansamarbeid er hjemlet og kan benyttes om det finnes villighet.

På kommunalt nivå skal det angis kommunal planstrategi, og kommuneplan er enda mer omfattende enn før med for eksempel innføring av hensynssoner. Kommunedelplan er beholdt, og vi har fått to typer reguleringsplaner – områdeplan for kommunal bruk (men den kan utarbeides i samråd med andre) og detaljplan (med tidsbegrenset varighet) for utbyggere.

Hele loven er gjennomsyret av en tro på og en forventning om styrket offentlig planlegging, tross en praksis som har vist det motsatte. Det er fortsatt det synoptiske ideal som er grunnfjellet. Og loven fanger opp «nye tema» som bærekraftig utvikling og universell utforming samt som tidligere nevnt hen-synssoner.

Man samtidig og parallelt med dette åpnes det for arenaer for samhandling både mellom nivåene og innen lokalt nivå. Det betinger en annen form for rasjonalitet basert på dialog, hvor lytting, forståelse av andres ståsteder og interesser, samt forhandlinger finner sted. Likeledes er effektiviseringstiltak (tidsfrister) beholdt og videreført gjennom for eksempel forhåndskonferanser og mulighet for felles behandling av plan og byggesak.

Private og utbyggere/grunneiere gis aksept i planleggingen

Endringen som allerede har skjedd over hele landet, men særlig i de større byene, nemlig at selve reguleringsplanleggingen i all hovedsak er overtatt av private/grunneiere, er nå tatt til følge, og ikke lenger sett på som et unntak. Ønsket om fortsatt å ha en kommunal reguleringsplan førte til områdeplan. Men når det likevel åpnes for privat deltakelse i planen, gjenstår det å se hvordan utviklingen vil bli. Kommunenes planleggingskapasitet er ikke styrket.

I enkelte kommuner har politikerne bestemt at overordnede planer som kommunedelplaner skal utarbeides i samhandling med grunneiere/utbyggere og organiserte interesser som velforeninger, elveforum og liknende. Praktiseringen av slike påbud krever nye tilnærminger fra planleggerne, og kan være både spennende og krevende.

For god og smidig plangjennomføring er både utbyggingsavtaler og urbant jordskifte innført. Utbyggingsavtaler er lovhjemlet og det er fastlagt hva slike avtaler kan inneholde og hvordan prosessene skal være. Men det er faktisk forskriften til loven, og ikke lovteksten selv, som setter forbud mot å inkludere sosial infrastruktur, noe som i teorien gjør endringer enklere i framtiden (forskriftsendring er normalt enklere enn lovendring). Urbant jordskifte fanges opp i loven gjennom bruk av reguleringsbestemmelse, mens selve lovreguleringen ligger i annen lov. Meningen er å gi private/grunneiere nytt verktøy for gjennomføring, men det gjenstår å se hvordan dette brukes i praksis.

Figur 1. Governing /governance

Samfunnsutviklingen

Som planleggere, og særlig som planleggere i en av de nordiske velferdsstatene bør vi reflektere mer over eget ståsted og samfunnsutviklingen. Allerede som ny lærer i planlegging ved NTH i begynnelsen av 1970-årene, observerte studentene og vi lærere en tillempet praksis til bygningsloven av 1965 da vi besøkte små og mellomstore kommuner i Trøndelagsfylkene. Nylig var jeg turist i en liten kommune på Finnmarkskysten og tilfeldigheter gjorde at jeg fikk vekslet noen ord med den dynamiske ordføreren. Kommuneplanleggingen ble selvsagt brakt opp, og hun fortalte at ingen planlegging ble gjort der uten å benytte menneskene i lokalsamfunnet. Det var samhandling med alle, befolkning og næringsliv. Planer uten forankring og gjennomføringsmulighet var bortkastet. Men selvsagt satte politikerne rammer for planleggingen; og de var beslutningsfattere.

Det var slike erfaringer som gjorde at «bifokal forhandlingsplanlegging» (Jensen, R. H. 1986) ble utformet, og senere prøvd i praksis på byplankontoret i Oslo i siste del av 1980-årene. For at planlegging skal oppfattes relevant og nyttig må den klare å finne kontaktpunkter og gjenkjenning hos så vel politisk ledelse som befolkning. Det er neppe lurt å ta planlegging for gitt. Planlegging er og blir anvendt politikk, og politikken endrer seg i takt med samfunnsendringene. I figur 1 (se foregående side) vises forenklet hovedkjennetegn ved henholdsvis «governing» og «governance»› slik det har avtegnet seg også i en norsk virkelighet.

Figur 2. Samfunnsutvikling: Governing – Governance – Ny Governance?

I hele gjenreisningstiden hadde staten og det offentlige ledelsen og kontrollen på samfunnsutviklingen som en nødvendighet for den store gjenreisningen etter krigens ødeleggelser. Selv om vi hadde tverrpolitisk enighet om gjenreisningsprogrammet i Stortinget, så kom selvsagt ulike politiske ideologier til uttrykk ved virkemidler for gjennomføringen. Men det var i mange år impulsene fra planøkonomien med Keynes og eksemplene fra president Roosevelt og TVA (Tennessee Valley Authority) som inspirerte, og mye var forberedt i England under krigen. Arbeiderpartiet med landsfaderen Gerhardsen skulle skaffe folk arbeid og bolig.

Med samfunnsbygging i fokus skulle alle deler av det offentlige bidra – kommunen var samfunnsbygger, og ansettelser der ga faktisk en viss status. Nasjonalt ble Husbanken etablert for å bidra til finansiering av boligutbygging, og vi hadde tollbarrierer og prioriteringer av egne markeder, så lenge det var nødvendig og hensiktsmessig. Mange av de eldre husker vel fortsatt at bilrasjoneringen først ble opphevet i 1960.

Med høyrebølgens inntog i Norge på 1980-tallet var det andre inspiratorer som ble valgt. Margareth Thatcher kom til makten i England (1979) og Ronald Reagan ble president i USA (1981). Nå sto «opprøret» mot offentlig formynderi og retten til egne valg sentralt. Markedet ble ansett å være en mye bedre ivaretaker av såvel individuelle behov som samfunnsutviklingen. Det frie initiativ skulle slippes løs. Vi hadde fått et globalt marked med bevegelig arbeidskraft. Individet i fokus forlangte at kommunen ble et serviceorgan for innbyggerne. Da skulle man kunne velge tjenester selv i langt større grad enn før. Kommunene innførte «New Public Management» (NPM) etter modeller fra næringslivet, med «outsourcing› og organisasjonsendringer med «bestiller» og «utfører» i konkurransemarkedet. Dette har vi fortsatt med oss, tross visse svakheter og betenkeligheter som med jevne mellomrom avdekkes i media. Privatisering av tjenester og OPS-løsninger er andre eksempler.

Både befolkning og politikere høstet erfaringer under endringene og omstillingen, som gjorde at man ikke havnet helt på premissene til «markedets usynelige hånd». Det ble i stedet mellomløsninger hvor det offentlige ble både klarere på rammer og ga korrektiver til markedet. Det offentlige tok også selv tilbake noe av samfunnsbyggingen. Men samfunnsendringene hverken kunne eller ville skru klokka tilbake til gjenreisningstiden. Som Hompland utrykker det: massen ville ikke være masse lenger. Slik er det fortsatt og det er ingen tegn på vesentlige endringer.

Da blir det viktig å studere nærmere hvordan makt, organisering, nettverk og samhandling kan fungere konstruktivt på hvert enkelt sted med sine lokale forhold. Særlig forholdet til brukerne (befolkningen) som i praksis erfarer planenes gjennomføring, og forholdet til grunneiere/utbyggere som skal gjennomføre planer, blir helt avgjørende. Her er det planleggeren kan komme inn og skape arenaer for konstruktiv samhandling, og slik sett bli en «synlig hånd» i markedet.

Jeg har nylig hatt fornøyelsen av å lese Terje Klevens bok om norsk kommuneplanlegging 1965–2005 (Kleven 2011, anmeldt i PLAN nr. 2/2011). De elementer av framtidsutsikter som Kleven diskuterer mot slutten av boka kan være interessante, men de fanger etter min oppfatning lite opp «governance»-situasjonen som også har klare økonomiske forklaringer i kommunene. Dermed videreføres tankesett om alle viktige behov og sider ved planlegging, selv om det tydelig uttrykkes tvil om muligheten til å dekke alt til enhver tid, slik at det er forenklingsbehov. På mange måter tror jeg vi må begynne i den andre enden og konsentrere oss om strengt nødvendige rammer (som må begrunnes og forklares gjennom dialog), samt et utvalg innsatsområder over tid. Disse må alltid fremstå som politisk relevante og nødvendige – og her kan planleggeren påvirke i kraft av fagperson og med sin «historiske» ballast med oppmerksomhet om de svake både i naturen og blant menneskene. «Governance»-dimensjonen er kommet for å bli og løpet legges opp med det som utgangspunkt.

Christiania torg – her har en salgsavtale mellom Oslo kommune og Christian Ringnes i Eiendomsspar, sørget for at torget ble oppgradert, inkludert ny kunst. Offentlig og privat samhandling. (Foto: Rolf Jensen)

Figur 2 prøver å vise hvordan begrepene «governing» og «governance» med varierende tyngde kan settes inn i en tidsakse. Det er også vist «prognoselinjer» med alternative framføringer av disse. Selvsagt spekulativt, men gjennom noen tenkelige utviklingstrekk for norsk planlegging burde man kunne se sammenhenger.

Fremtidsutsikter

  • Styrking av offentlig planlegging i offentlig regi både politisk og faglig.

    Slik jeg tolker Planlovutvalget er dette scenarioet det ønskelig og langt på vei forutsatte for gjennomføring av den nye plan- og bygningsloven. Det betyr betydelig tilføring av ressurser og bedre prioritering i den offentlige hverdagen på alle nivåer. Men kanskje særlig er det en forutsetning at staten evner både å koordinere sine sterke sektorer og samtidig gir klare rammer for vern og vekst til underliggende nivåer. At dette skal skje etter dialog på regionalt nivå hvor både regionens politikere og lokale politikere trekkes med er lovende, men samtidig en betydelig utfordring.

    Nasjonale forventninger blir derfor sentrale sammen med vektlegging av politisk dagsorden og oppfølging. Virkemidlene er til stede. Det gjenstår å se om de blir brukt. Med norsk tradisjon i mente bør man imidlertid være skeptisk. Derimot er det mulig å tenke seg «delløsninger» over tid som er gjennomførbare med fornuftig avveiing mellom forutberegnelighet og fleksibilitet.

    Oppmerksomheten om gjennomføring i privat regi er svak. Her gjelder det å forholde seg til de fire F’ene: Forutsetninger som betyr at både kommune og utbyggere er klare på hvilke rammer, prosesser og fremdrifter som gjelder. Forutberegnelighet som tilkjennegir entydig hvordan en sak vil bli behandlet gjennom systemet og hvordan utbygger vil gjennomføre sitt initiativ. Fleksibilitet som klargjør hvilke frihetsgrader som finnes eller kan påregnes i såvel behandlingen av saken som gjennomføringen. Og endelig det kanskje mest utfordrende, nemlig Forpliktelser. Forpliktelser er et begrep som ofte oppfattes helt ulikt mellom det offentlige (særlig politisk) og utbyggere. Utbyggere forutsetter at det som avklares faglig med administrasjonen også holder i den politiske behandlingen. Selv om administrasjonen er nøye med å informere om politisk handlingsfrihet, så skaper dette betydelig usikkerhet og frustrasjon. I de senere år har flere kommuner åpnet for tidlig kontakt også til politisk nivå gjennom ordfører eller planutvalg. Men heller ikke slik kontakt med eventuelle signaler kan tolkes som «forpliktelser». De følger først etter en fullstendig politisk behandling med vedtak og godkjennelse.

  • Ingen styrking av offentlig planlegging i offentlig regi hverken politisk eller faglig.

    Faren ved en slik utvikling er at betydelige intensjoner i loven forblir «papirbestemmelser» som i varierende grad kan følges opp i praksis. Det er lite tenkelig at dette vil føre til et «opprør» med krav om nytt planlovutvalg. Derimot kan det føre til et press om aksept for delløsninger over tid, etter hvert som kommunene makter det. Regionens rolle forblir uforløst, og staten halter videre med sin sektoroppmerksomhet.

    Kommunene vil søke en gradvis utvikling av privat-offentlig planlegging (videreutviklet fra dagens situasjon). Vi får en sterk og vedvarende offentlig/privat samhandling. Og vi vil få mer omfattende «privatisering» av også offentlig gjennomføring.

  • Fornying gjennom «Ny revidert governance».

    Det er ofte en illusjon blant enkelte offentlige planleggere at private utviklere ikke ønsker faglige eller politiske rammer. Seriøse utviklere vil alltid ønske rammer, men etter en dialog om rammene slik at initiativet er gjennomførbart gitt muligheter, finansiering og markedsforhold. Både næringsliv og politikere innser behov for strategiske rammer. Disse må vurderes i lys av overordnede hensyn og behovet for fleksibilitet i markedet. Markedet står sterkt og aksepteres av det overveiende flertallet. Markedet dekker både vekst og vern, med sine respektive pådrivere og interessegrupper. Dette fordrer økt samhandling offentlig og privat med gjensidig forståelse for parters situasjon og handlingsrom.

    Gjennomføring forblir primært et privat ansvar, også for tradisjonelt offentlige forhold som teknisk infrastruktur, offentlige plasser og grøntområder.

    Det er ingen eller svært beskjeden offentlig innsats på boligsiden, kun for kategoriboliger, men også disse skyves over så langt det er mulig på private. Det offentlige satser på infrastrukturtiltak som ikke kan bindes til private initiativ og som har et så betydelig omfang at praktiske og økonomiske hensyn tilsier mest mulig samlet gjennomføring.

    Statlig og regional innsats konsentreres til systemer basert på «gulrøtter» og unntaksvis «pisk». «Gulrøttene» vil som oftest ha beskjedent økonomisk omfang, men betydelig symbolverdi. Og systemet kan over tid videreutvikles med «benchmarking» og konkurranse mellom deltakerne. «Pisk» vil som oftest ta form som økonomiske beskjæringer, framfor overordnede bindende påbud. Politisk sett vil vi fortsatt få en mer «tilbaketrukket» politisk signalgivning, med retningsangivelser fremfor styringsmål, og kun essensielle rammer.

Rådhusgata – her har Oslo kommune oppgradert gateløpet med beplantning og eget felt for gående og syklende – kommunal innsats. (Foto: Rolf Jensen)

Internasjonale tendenser, med vekt på England

I dette avsnittet vil det kort bli angitt enkelte trekk i Europa fordi «spatial planning» forventes rimelig kjent. Unntaket til denne utviklingen er de betydelige endringene som har skjedd i England etter valget i fjor og som tilsynelatende har gått upåaktet hen for norske planleggere. Utviklingen i England ville kunne gitt grunnlag for ett nytt scenario i tillegg til de tre over, særlig med tanke på eventuell relevans ved et borgelig flertall av Fremskrittspatiet og Høyre etter neste stortingsvalg.

Det kan se ut som om globale forhold forblir «uavklarte» med tanke på bærekraftsdiskusjonen. Bilsalget i Kina steg med 32 % i 2010, 18 millioner biler solgt. Det er det største bilmarkedet i verden og passerte USA i 2009. Den overordnede planleggingen blir kun «sektorielt» opprioritert. Viktige strukturelle forhold legges til regionalt nivå, areal og transport for eksempel. Talspersoner for sterkere regional styring av arealbruk og transport i Norge, som for eksempel Tor Fr. Rasmussen (Rasmussen 2005) har lite gjennomslag. Infrastruktursatsing får økt betydning igjen. På lokalt nivå skjer det en økt privat gjennomføring eller samhandlingsløsninger mellom private og offentlige. Markedet står i sentrum (tross økonomiske kriser), men rammene for handlingsrom diskuteres mer intenst.

Med det nye flertallet av Konservative og Liberaldemokrater på plass 6. mai i fjor, tok det ikke lang tid før planlegging kom i søkelyset (Sayer, Anne 2010). Bare 15 dager etter valget skjedde relativt drastiske endringer. Det politisk uttrykte mål var: Desentralisering og lokalt styre. Strategisk planlegging på mellomnivået for åtte «Regional Spatial Strategies» utenom London ble nedlagt. Disse var planlagt etter lovgivningen fra 2004, men ennå ikke vedtatt. Strategiene satte mål for boligbyggingen og identifiserte områder for beskyttelse av miljø, inkludert «green belts». De definerte nye infrastrukturprosjekter, og ga anvisninger på håndtering av avfall. Alt ble opphevet 6. juli 2010, uten alternative løsninger.

Initiativet medførte selvsagt kutt eller nedleggelse av profesjonelle staber som tilhørte fagmiljøene, men noen av dem har en særlig rolle i forbindelse med gjennomføring av prosjekter – særlig støtte til «business», og ble derfor foreløpig beholdt.

Mer skal nå overføres til lokale beslutningstakere og organisasjoner, noe man har beregnet vil spare betydelige summer. Med dette mener man å gi mer makt til folket, og basere seg på statlige incentiver. Den engelske planleggerorganisasjonen «The Royal Town Planning Institute» har gitt sin foreløpige støtte til nyordningen!

Lokale myndigheter skal søke nye alliansepartnere i lokalt forretningsliv («Local Enterprise Partnership» – LEP), og penger fra staten kanaliseres til LEP etter søknad. Jeg husker at tilsvarende ordninger ble praktisert etter Thatchers politikk. Boliger skal nå også kunne bygges uten spesiell godkjenning dersom 75 % gjennom folkeavstemning går inn for tiltaket. Med det overføres også direkte makt fra folkevalgte til folket.

Fortsatt skal det gis «National Planning Statements» innen de fem områdene energi, avfall, vann, kloakk og transport. Det sier seg selv at endringene gir store utfordringer til det lokale nivået, og det erennå for tidlig å kunne gi noen praktiske erfaringer fra nyordningen. Men kanskje burde norske planleggere være mer nysgjerrige på utviklingen?

Avsluttende kommentarer

Offentlige planleggere vil møte spennende utfordringer i årene som kommer, uansett hvordan samfunnsutviklingen blir med de politiske og praktiske rammebetingelser som følger. Etter å ha holdt et foredrag i Oslo Arkitektforening i begynnelsen av 1990-årene om planlegging under lokal parlamentarisme, hevdet jeg at offentlige planleggere måtte kunne utarbeide planer under ulike politiske lederskap i vårt demokratiske samfunn. Fargene «rød, grønn og blå» ble benyttet for å understreke budskapet. Etterpå fikk jeg et spørsmål om hvordan vi burde stille oss dersom fargen ble «brun»? Godt påpekt, det finnes alltid grenser for lojalitet og for egen etikk.

Den nye plan- og bygningsloven har egentlig – uten å ta direkte stilling til det – åpnet for å kunne virke under betydelig vekslende politiske forhold. Vi kan få en meget aktiv og bestemt hierarkisk praktisering, men vi kan like gjerne få en videreutvikling av stadig større oppgaver over på grunneiere og utbyggere, enten de er private eller offentlige organisert på samme måte som private. Loven kan også gis betydelig lokal tilpasning, noe som er nødvendig i vårt langstrakte land med ulike forutsetninger. Men felles for situasjonene er at vi beholder et minstemål av politisk interesse, og at offentlige planleggere evner å omstille seg til de aktuelle forhold.

Uansett tror jeg planleggere bør forberede seg på en framtid med større krav til samhandling med alle deler av samfunnet. Vi har lenge kjent til både teori og praktiske eksempler fra de noe ulike skolene til Patsy Healey med «collaborative» planlegging og fra John Forester med «deliberative» planlegging. Sistnevnte har også inkludert eksempler fra Oslo i en bok (Forester J. 1994). Fra praksis vil flere planleggere kjenne seg igjen, gjerne som del av medvirkning, men også som elementer i planleggingen. I vinternummeret av «Journal of the American Planning Association» finnes en artikkel som også viser relevans for megaregionale nivåer (Innes, J. E. m.fl. 2011), og tenkemåten vinner gjenklang (Ewind, R. 2011). Det er i realiteten elementer av slik praksis som finner sted i mange små kommuner – med eller uten bistand fra planleggere, og det var med slik fremgangsmåte vi en kort stund fikk eksperimentere i Oslo, med spennende og nyttige resultater. Elementer finner vi hele tiden i hverdagen. Det gjelder om både å bevisstgjøre oss selv og utvikle dialoger videre i samhandling som stadig blir viktigere i samfunnet.

Referanser: