Utfordringene står i kø når det gjelder forvaltningen av våre landskapsverdier: energiutbygging, kraftledninger, utbygging av veg og jernbane, massetak og gruvedrift, bolig- og byutvikling. I tillegg kommer utfordringer knyttet til bruk og vern av innmark og utmark. Landskapskonvensjonen forplikter oss til å ivareta landskapshensyn i alle disse beslutningsprosessene, men i praksis har det vist seg vanskelig å gjøre slike vurderinger, fordi det i dag finnes så lite systematisk kunnskap om landskapsvariasjon i Norge.

Årlig brukes det i Norge millionbeløp til kartlegging og analyse av landskap i ulike enkeltprosjekter, som kun tjener som beslutningsgrunnlag i den aktuelle enkeltsaken. Kartleggingene og landskapsanalysene har bare hatt en marginal samfunnsmessig nytteverdi utover dette, siden utredningene hverken har blitt lagret eller sammenstilt i en offentlig tilgjengelig database. Det er åpenbart at forvaltningen trenger mer presise verktøy for å ivareta landskapskonvensjonens forpliktelser.

Som svar på mange av de forvaltningsutfordringene planmyndighetene står overfor ble det i 2010 initiert et forprosjekt av Miljøverndepartementet ved avdeling for regional planlegging. Formålet var å vurdere alternative metoder og strategier for landskapskartlegging i Norge. Aurland Naturverkstad og Sweco Norge fikk i oppdrag å gjennomføre forprosjektet på bakgrunn av erfaringer med regionale og storskala landskapskartlegginger og arbeid med landskap i planlegging og konsekvensutredning. Det har vært lagt vekt på å forankre arbeidet i en bredt sammensatt gruppe fagfolk som driver aktivt med landskapskartlegging og -analyse.

Denne artikkelen gir et utdrag av anbefalingene fra forprosjektet. Den drøfter behovet for en mer systematisk tilnærming i analyse og evaluering av landskap og areal, og det blir gitt en kortfattet presentasjon av metoder og verktøy som kan danne rammeverk for en nasjonal kartlegging og overvåking av landskap.

Storslått landskap, lite dokumentasjon

Norge er internasjonalt kjent for sitt storslåtte landskap, men det finnes knapt nok systematisk dokumentasjon som behandler landskapskvaliteter på en slik måte at informasjonen er anvendelig i plansammenheng. Det finnes riktignok mye litteratur og dokumentasjon som omhandler de enkelte egenskaper i landskapet, som for eksempel vegetasjon, berggrunn, løsmassedekke, kulturhistoriske verdier osv., men felles for disse kunnskapskildene er at de kun befatter seg med deler av den helheten som utgjør landskapet. Beskrivelser av landskapets opplevelseskvaliteter finnes ellers i rikt monn i en rekke praktbøker om landet vårt, gjerne illustrert med vakre fotografier. Slike bokverk kan ofte inneholde mye nyttig informasjon om landskap, men er likevel uegnet som kunnskapsgrunnlag for forvaltning og planlegging ettersom landskapskvalitetene som beskrives sjelden eller aldri kartfestes og heller ikke blir gjenstand for noen form for systematisk beskrivelse, rangering eller prioritering. Lokal og regional forvaltning har aldri hatt et større behov for et systematisk datagrunnlag om landskap og arealdata, men mangler relevante verktøy for å håndtere landskap i plansammenheng.

I 2004 undertegnet Norge Den europeiske landskapskonvensjonen og sammen med ny plan- og bygningslov (2009) og ny naturmangfoldlov (2009) er viforpliktet til å ivareta landskapshensyn i planlegging og forvaltning. Samtidig finnes ingen standardiserte metodiske framgangsmåter for evaluering av storskala landskaps- og naturinngrep. Dette gjelder både for større enkeltprosjekter hvor regionale miljøkonsekvenser skal evalueres1 og for eksempel vurdering av sum-virkninger i forbindelse med utarbeidelse av regionale planer for vind- og småkraftverk2.

Ressursbruk og kostnader til kartlegging og analyse av landskap

Metodene som i dag brukes for beskrivelse og verdivurdering av landskap er lite etterprøvbare, og gir verdivurderinger og resultater som varierer mellom forskjellige utredere og planmyndigheter. Dersom landskapsverdier skal tillegges større vekt i plan- og forvaltningsprosesser er det viktig å bygge opp et verktøy som gjør det mulig å vurdere ulike landskap ut fra kriterier som sjeldenhet og representativitet, basert på et nasjonalt rammeverk. Forvaltningen trenger mer presise verktøy som kan identifisere, overvåke, bevare og bruke våre landskapsverdier- og ressurser.

Fra et helhetlig samfunnsperspektiv tapes det i dag hvert år store summer på at det ikke finnes en felles kunnskapsbasert database for landskaps- og arealdata i Norge. For å få en grov oversikt over hvor store ressurser som brukes til kartlegging og analyse av landskap i Norge i dag, er det tatt kontakt med en del utvalgte store aktører innenfor samfunnsplanlegging og forvaltning, som bestiller og finansierer slike analyser. Opplysningene fra disse aktørene er sammenholdt med forskning utført av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) og informasjon fra utredere i konsulentbransjen.

Et nøkternt overslag viser at det i tiårsperioden 2000–2010 er gjennomført landskapsutredninger til en kostnad som overstiger 100 millioner kroner (eks. mva.)3.

Årlig brukes det med andre ord millionbeløp til kartlegging og analyse av landskap i ulike enkeltprosjekter, som kun tjener som beslutningsgrunnlag i den aktuelle enkeltsaken. Kartleggingene og landskapsanalysene har hatt en marginal samfunnsmessig nytteverdi utover dette, siden ingen av disse utredningene hverken har blitt lagret eller sammenstilt i en offentlig tilgjengelig database. Når mange ulike kartleggings- og analysemetoder er i bruk og det ikke finnes noen samlet offentlig database, kan informasjon om det samme arealet bli samlet inn på nytt og på nytt.

Hva er landskapskartlegging?

Landskapskartlegging er i forprosjektet definert som «kartlegging med sikte på systematisk beskrivelse av regional variasjon i landskap». Det er lagt til grunn at en landskapskartlegging skal fungere somet kunnskapsgrunnlag og en referanse for forvaltning, planlegging og overvåking av landskap og areal. Kartleggingen skal synliggjøre regionale særtrekk ved forskjellige hovedtyper av landskap og det er lagt til grunn at en slik kartlegging skal danne grunnlag for en database for kunnskap om landskap (et referansesystem).

Landskapskartlegging er dermed noe annet enn landskapsanalyse, der målet er å vurdere utvalgte egenskaper ved landskapet i forhold til et klart definert formål/bruksområde. En landskapskartlegging skal fungere som et nøytralt og etterprøvbart kunnskapsgrunnlag for mer spesifikke landskapsanalyser tilpasset mange ulike formål. En landskapsanalyse skal være beslutningsrelevant i forhold til en eller flere definerte problemstillinger. Systematiske land-skapskartlegginger vil forenkle prosessen med landskapsanalyser, og trolig medføre en kvalitetsheving når det gjelder denne typen analyser.

Enhver framgangsmåte for kartlegging og analyse av landskap vil innholde skjønnsmessige avveininger, generaliseringer og kvalitative valg. En typeinndeling basert på etterprøvbare kriterier som kan brukes til avgrensning av konkrete områder (arealenheter) er et viktig grep for å operasjonalisere kunnskap om landskapsvariasjon. Behovet for en slik inndeling som utgangspunkt for landskapsanalyse er blant annet understreket i DN og RA sin grunnlagsrapport om landskapsanalyse fra 20104. Vår vurdering er at det vil være uheldig å bygge opp flere parallelle, men nesten like systemer for beskrivelse og kartlegging av landskap. Dersom det er mulig å bygge opp en metode som er så robust at den kan tjene flere formål, vil det være av stor samfunnsmessig verdi.

Et landskap har ingen begynnelse og ingen slutt. Det vil alltid stå i sammenheng med tilgrensende landskap som kan være forskjellig i utforming og innhold. Overgangene eller grensene kan være klare eller uklare. Ulike metoder for inndeling av landskap i områder og typer er dermed hverken «riktige» eller «gale», bare mer eller mindre tjenlige til ulike formål. Nettopp derfor er det viktig at all landskapskartlegging er basert på et eksplisitt teoretisk grunnlag. Resultatet fra en landskapskartlegging må bygge på en entydig framgangsmåte, med klare prinsipper og metodisk struktur.

En landskapskartlegging skal danne fundament og referanseramme for videre analyser av verdi, sårbarhet og egnethet til ulike former for bruk og vern. Da er det avgjørende å skille nøytrale etterprøvbare vurderinger knyttet til variasjon i landskapet fra verdi- og estetiske evalueringer. Slike verdiladede vurderinger gjøres altså med utgangspunkt i en landskapskartlegging, knyttet opp mot den aktuelle problemstilling, og ikke som del av selve kartleggingen.

Figur 1: Landskapskartleg-ging av Hordaland fylke. (Aurland Naturverkstad AS. 2009)

Figur 2: Tande i Lom kommune, Oppland. Et kulturlandskap preget av utnytting av inn- og utmarksressursene med historisk kontinuitet langt tilbake i tid. Vi mener at det er mulig og formålstjenlig å bygge opp et referansesystem for landskapet som kan danne et rammeverk for analyse og overvåkning av arealdata i Norge. (Foto: Trond Simensen)

Felles referansesystem for landskap, kultur- og naturmiljødata.

Det finnes i dag to beskrivelsessystemer som er i bruk i Norge og som er aktuelle som grunnlag for en enhetlig og systematisk beskrivelse av nasjonal landskapsvariasjon:

  • Nasjonalt referansesystem for landskap (NRL), utviklet av NIJOS (nå: norsk institutt for Skog og landskap)5

  • Naturtyper i Norge – inndeling på landskapsnivå (NiN), utviklet av Artsdatabanken6

«Nasjonalt Referansesystem for Landskap» (NRL) har som mål å være en systematisk beskrivelse av regional variasjon i landskap i Norge, med områdeavgrensing og landskapsbeskrivelser som sluttprodukt. NRL bygger på bruk av kvalitative vurderinger og utstrakt bruk av faglig skjønn. NiN er et hierarkisk system for beskrivelse av naturvariasjon på fem «naturtypenivåer», der landskap er ett av dem. NiN har en metodisk konsistent forankring for inndeling i landskapstyper etter nøytrale kriterier som mangler i NRL i dag. NiN er en inndeling i typer, som så kan brukes til avgrensning av områder. NRL er det omvendte; en avgrensning av områder som så kan brukes til typifisering. NiN er foreløpig ikke en metode for å analysere landskapets karakter og egenskaper i form av kulturhistorie, identitetsverdi,estetiske kvaliteter eller opplevelseskvaliteter, men det er mulig å videreutvikle NiN med sikte på å kunne beskrive også slike forhold.

De to systemene har klare likhetstrekk i inndeling, avgrensing og beskrivelsessystem. Det vil etter vår mening være svært uheldig å bygge opp flere parallelle og nesten like systemer for beskrivelse av landskap på overordnet nivå. Landskaps-inndelingen kan med fordel samordnes for de to systemene, og metodikk for videre analyser av landskapet for ulike formål bygger på en enhetlig landskapsinndeling og som videre spisses inn mot de enkelte brukernes spesifikke behov.

Et slikt enhetlig referansesystem for landskap kan danne et rammeverk for analyse og overvåkning av arealdata og landskapsendringer i Norge. Arealenhetene i en landskapskartlegging kan fungere som logiske og funksjonelle enheter for både lokale, regionale og nasjonale analyser og statistikk knyttet til arealbruksendringer, tilstand osv.

Offentlig tilgjengelige kunnskapsdatabaser har vært en milepæl med hensyn til å ivareta kunnskap om kulturminner, naturens mangfold, og en rekke andre viktige miljøverdier i samfunnsplanleggin-gen7. En tilsvarende løsning for landskap vil trolig kunne ha stor praktisk betydning for arealplanlegging, regional- og kommunal planlegging og være til stor nytte ved vurdering av enkelttiltak, entendet gjelder vern, annen forvaltning eller utbygging. En slik database ville åpne for en helt annen profesjonalitet i håndtering av landskapshensyn i planlegging og forvaltning enn det vi ser i dag.

Figur 3: Noen aktuelle bruksområder for landskapskartlegging.

Bruksområder for landskapskartlegging

Som det tidligere er framhevet bør en landskapskartlegging være et nøytralt og etterprøvbart kunnskapsgrunnlag for mer spesifikke landskapsanalyser tilpasset mange ulike formål. Figur 3 illustrere aktuelle bruksområder, og i det følgende er det trukket fram noen konkrete eksempler og henvisninger til anvendelse av en landskapskartlegging til flere tverrsektorielle formål:

Konsekvensutredninger

En konsekvensutredning av et verne- eller utbyggingstiltak består normalt av fire faser. Disse fasene er:

  • Innhenting av kunnskap om, og beskrivelse av, området

  • Fastsetting av landskapskarakter

  • Verdisetting

  • Vurdering av tiltakets virkning og konsekvens En kartlegging av landskap er viktig som kunnskapsgrunnlag for alle de fire fasene. Landskapsområdene er ofte også egnede arealenheter for å vurdere virkning og konsekvens av et tiltak (se forklaring i figur 4).

Kommunal arealplanlegging

En landskapskartlegging kan oppfylle kommunenes behov for kunnskapsgrunnlag for en bedre overordnet planlegging. Landskapsdata framskaffet gjennom en regional landskapskartlegging kan brukes til evaluering av arealtilstand og hva som særpreger kommunen i en regional sammenheng. Slik kunnskap kan benyttes i forbindelse med flere tverrfaglige problemstillinger, for eksempel for å identifisere opplevelseskvaliteter som kan utnyttes i lokal næringsutvikling. En landskapskartlegging skal også kunne fungere som et rammeverk for mer detaljerte analyser, som stedsanalyser og by- og tettstedsanalyser.

Strategisk arealplanlegging, regional planlegging

Det er et fylkeskommunalt forvaltningsansvar å utarbeide regionalpolitiske retningslinjer og strategier for arealbruk. På generelt grunnlag vil en landskapskartlegging danne et godt kunnskapsgrunnlag om arealtilstand og regionale sammenhenger. Datamaterialet har relevans for flere tverrsektorielle utfordringer og problemstillinger knyttet til regional planlegging, og kan derfor være nyttig som grunnlag for å utarbeide arealbruksstrategier. Ved utarbeidelse av fylkesdelplan for vindkraft i Sogn og Fjordane ble det gjort en landskapskartlegging av hele kysten. Resultatet ble brukt til en verdivurdering av alle landskapsområder. Verdien på landskapsområdenivå ble aggregert til større arealenheter, tilpasset problemstillinger omkring vindkraft (Uttakleiv 2009). Det samlede resultatet ble brukt som underlag til fylkesdelplan for vindkraft i Sogn og Fjordane.

Vegvesenet i region vest har aktivt brukt data fra landskapskartleggingen i Hordaland som grunnlag for strategiske vurderinger av landskap i forbindelse med vegplanlegging (Kløve Graue 2011); se figur 5.

Figur 4: Inndeling i landskapsområder er en velegnet enhet for konsekvensutredning av ulike tiltak. Samtidig er det viktig at områdeinndeling, beskrivelse og verdivurdering av landskapet tilpasses formålet. I eksempelet Guleslettene vindkraftverk i Sogn og Fjordane er utredningsområdet delt inn i 15 delområder som hver er beskrevet og gitt en landskapskarakter. I tillegg gis en omtale av de sammenhenger og særtrekk som preger landskapet på et overordnet nivå. For hvert delområde er landskapsvirk-ninger av det planlagte vindkraftverket vurdert systematisk. Delområdene er vist med blå strek på kartet. Røde og gule farger viser teoretisk synlighet for det planlagte vindkraftverket. Utbyggingsplanene viser prosjektet i en tidlig fase, og er ikke representativt for prosjektet slik det vil fremstå ved en eventuell konsesjonssøknad. (Kart: Sweco Norge AS)

Landskapskartlegging vil være et egnet grunnlag for lokalisering av større infrastrukturtiltak som kraftledninger, jernbane- og veiutbygging, m.m. Landskapskartlegging er videre et egnet grunnlag for håndtering av sumvirkninger av ulike utbyggingstiltak som for eksempel småkraftutbygging.

Overvåkning av arealbruk og landskapsendringer

En landskapskartlegging gjør det mulig å analysere, sortere og visualisere areal- og landskapsdata som kan belyse flere fylkesregionale, regionale og nasjonale sammenhenger. Norsk institutt for skog og landskap har for eksempel koblet dataene fra landskapskartleggingene som er gjennomført i Hordaland mellom 2004 og 2009 med produksjonstilskuddsdata fra Statens landbruksforvaltning (Puschmann, Stokstad og Krøgli (under arb.)).

Figur 6 viser den store sårbarheten jordbruket i Hordaland fylke har i forhold til ytterligere nedleggelser. Et landskapsområde er et visuelt avgrenset landskapsrom, og grønn farge viser alle områder som i 2009 kun hadde ett til to gjenværende gårdsbruk. Eventuelle ytterligere framtidige jordbruksnedleggelser i Hordaland vil medføre at mange av disse områdene vil miste sine aller siste aktive gårdsbruk. Rød farge viser landskapsområder hvor det i 1999 fantes bruk i drift, men hvor alle bruk siden er blitt lagt ned.

Figur 6 er et eksempler på hvordan en landskapskartlegging kan kobles opp mot ulike registerdata for å gi ny og verdifull geografisk informasjon. Siden hvert landskapsområde er klassifisert til en bestemt landskapstype, kan man mer generelt si hvilke landskapstyper i Hordaland som nå er i ferd med å miste sin jordbrukspåvirkning som følge av jordbruksnedleggelsen (Puschmann, Stokstad og Krøgli (under arb.)).

Figur 5: Kart 1 er resultat av verdisetting av alle landskapsområder langs kysten av Sogn og Fjordane. (Figur fra Uttakleiv (2009b)). Kart 2 viser hvordan en landskaps-kartlegging har blitt brukt som grunnlag for landskap-svurdering i forbindelse med vegplanlegging (trasésøk) i Hordaland. (Figur fra Kløve-Graue (2011)).

Formidling, kommunikasjon og aktiv verktøykasse

En database med kunnskap om landskap åpner for nye muligheter med hensyn til brukermedvirkning. På denne måten kan en landskapskartlegging bidra til å oppfylle sentrale mål i Den europeiske landskapskonvensjonen. I første rekke gjelder dette artikkel 5c (medvirkning), artikkel 6a (bevisstgjøring), artikkel 6b (opplæring og utdanning), og artikkel 6 c (kartlegging og vurdering).

Aktiv tilrettelegging av kunnskap om landskap vil kunne virke mobiliserende og skape engasjement for å supplere og utdype ulike egenskaper ved landskapet som for eksempel relasjoner og identitet, bruksegenskaper, historiefortelling, etc.

Utnyttelse av dagens digitale medier vil være nødvendig for både å øke tilgjengeligheten til og bruken av kunnskap om landskapet. Innsyn til en landskapskartlegging kan tilrettelegges i en webløsning hvor sluttresultatet presenteres gjennom en internettportal. Oppbygging av en internettportal som både kan presentere kart, foto og beskrivelser fra kartleggingen, kan suppleres med interaktive funksjoner hvor folk kan legge inn egne bilder, landskapsbeskrivelser og fortelle om hva landskapet betyr for dem. Materialet kan også være egnet til å skape engasjement for eget landskap i kommunene og til praktisk bruk i arealplanleggingen. Tilretteleggingen kan målrettes mot ulike grupper i samfunnet, for eksempel skoleklasser.

Behov for metodeutvikling

Som utredningstema skiller landskap seg fra andre miljøtema ved å ivareta et mer overordnet, helhetlig og tverrfaglig perspektiv. Landskapsbegrepet inkluderer både naturgeografiske og kulturhistoriske aspekter i tillegg til det romlig-visuelle. Med et felles system for landskapsbeskrivelser som tilfredsstiller alle de ulike brukergruppenes behov, samt et åpent innsyn til kartleggingsresultatene, vil all innsamlet informasjon tilgjengeliggjøres, kunne gjenbrukes, suppleres og oppdateres. Videre vil et mer systematisk og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag kunne gi en vesentlig kvalitetsheving av utredningene både innen fagområdet landskap, men også på tvers av fagretninger som samlet utgjør den helhet landskapet er sammensatt av.

Det er helt avgjørende å forankre et videre metodeutviklingsarbeid for landskapskartlegging med et tverrfaglig utgangspunkt hvor både den naturgeografiske, den kulturhistoriske og landskapsestetiske fagtradisjonen er representert. Videreutvikling av metodikk for landskapskartlegging bør gjøres med et åpent sinn og ambisjoner om konsensus.

Figur 6: Antall driftsenheter i Hordaland i 2009 fordelt på landskapsområder. (Figur fra Puschmann, Stokstad og Krøgli (under arb.)).

Strategi for landskapskartlegging i Norge

Forprosjektet har drøftet hvordan en systematisk kartlegging av landskap i Norge kan utføres på et hensiktsmessig detaljeringsnivå og på en mest mulig kostnadseffektiv og beslutningsrelevant måte. Tre ulike alternativer for organisering, gjennomføring og finansiering av en landskapskartlegging av hele Norge er vurdert. Alle alternativene forutsetter et skille mellom de ulike trinnene i kartleggingsprosessen: kartlegging og beskrivelse, kvalitetssikring av data og drift, tilrettelegging og vedlikehold av data. Artikkelforfatterne mener dette er en forutsetning for jevn kvalitet på kartleggingen, enten det er én enkelt institusjon som er ansvarlig for alle trinnene, eller det legges opp til at ulike aktører utfører de ulike delene av landskapskartleggingen.

De tre alternativene som vurderes er:

  • Kartlegging ved en ekspertgruppe

  • Prosjektbasert kartlegging

  • Lokal kartlegging

Det konkluderes med at alternativ 1, eller en kombinasjon av alternativ 1 og 2 er å anbefale av hensyn til kostnader, kvalitet og framdrift.

Det understrekes at strategien for landskapskartleggingen som foreslås ikke nødvendigvis medfører at det brukes mindre penger på landskapskartlegging enn det gjøres i dag, men at midlene brukes mer effektivt og bidrar til et kunnskapsgrunnlag av en helt annen kvalitet.