Kollektivtrafikk, vegutbygging eller kaos?

Hvordan skal byene møte transportveksten?

På oppdrag fra KS, kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, har Urbanet Analyse utarbeidet tre scenarioer frem mot 2030, basert på prognoser for befolkningsutvikling og velstandsutvikling i byområder. Formålet med prosjektet er å vise hva befolkningsveksten betyr for investeringsbehovet til veg og bane, klimautslipp og køer på vegnettet. Alle disse faktorene vil ha sammenheng med hvordan trafikkveksten fordeler seg på bil, kollektivtransport og sykkel.

Vi har sett på tre scenarioer for trafikkutviklingen frem mot 2030:

Trendscenarioet betyr prolongering av dagens nivå. I dette scenarioet er trafikkveksten som prognostisert i transportmodellene (RTM). Statistisk sentralbyrås (SSB) prognoser for økonomisk utvikling, bilhold osv. er lagt til grunn. Investeringstakten tilpasses trafikkveksten fra prognosene.

Miljøscenarioet betyr at trafikkveksten som følge av befolkningsutviklingen tas av kollektivtransport og sykkel. Andelen av trafikkveksten som tas av henholdsvis kollektivtransport og sykkel tilsvarer dagens relative forhold mellom andelen kollektiv- og sykkelreiser i hver av byområdene.¹Eksempel: Hvis kollektivandelen i er 20 prosent og sykkelandelen er 10 prosent, forutsettes kollektivtransporten å ta ca 2/3 av trafikkveksten, mens sykkel tar 1/3. Investeringstakten for skinnegående transport, busskapasiteten og kollektivtilbudet tilpasses passasjerveksten.

Bilscenarioet betyr at all trafikkvekst tas av bil. Investeringstakten på vegnettet tilpasses kapasitetsbehovet som følge av biltrafikkveksten.

Formålet med analysene er først og fremst å sette søkelys på hvilke utfordringer som beslutningstakerne er nødt til å være klar over og forholde seg

til på transportområdet, og på hvilke konsekvenser ulike avgjørelser kan få.

Hvis kapasiteten i transportsystemet ikke øker, kan vi forvente kø, kork og kaos, spesielt i de store byområdene. (Foto: Urbanet Analyse)

Samme type modellberegninger som i Nasjonal Transportplan

For å beregne konsekvenser av scenarioene har vi foretatt en stegvis analyse:

Vi beregnet først transportbehovet ut fra forventet befolkningsutvikling og økonomiske rammebetingelser, gitt at rammebetingelsene blir som forventet med hensyn til befolkningsvekst, økonomisk utvikling, bensinprisen, vedtatte planer for veg- og baneutbygginger i inneværende NTP-periode mv. Dette scenarioet, som vi har kalt Trend, er beregnet på grunnlag av de samme modellkjøringene og forutsetninger for rammebetingelsene som brukes i beregninger av grunnprognoser i Nasjonal Transportplan (NTP).

I neste steg har vi beregnet transportbehov med to øvrige scenarioer:

Miljøscenarioet: Kollektiv- og sykkeltrafikk tar hele veksten

Bilscenarioet: Biltrafikken tar hele veksten, mens kollektivtransporten holdes på dagens nivå.

I de tre scenarioene har vi gjort overordnede beregninger av investerings- og vedlikeholdsbehov på veg og bane, køkostnader i rushtiden og klimautslipp. Beregningene er basert på relativt konservative anslag. For det første er det grunn til å tro at investeringskostnadene øker jo flere veger og baner som bygges, fordi dette vil kreve flere tuneller og mer arealkrevende løsninger. I tillegg vil økt trafikk også føre til økte vedlikeholdskostnader på eksisterende infrastruktur.

Halvparten av Norges befolkning

Vi har sett på de ni største byområdene i Norge og fokusert på alle kommuner som inngår i det funksjonelle byområdet, det vil si kommuner med et felles bolig- og arbeidsmarked. I analysene av transportomfang

og transportmiddelfordeling er alle reiser internt i byområdene og til/fra byområdene inkludert. I dag (2010) bor halvparten av den norske befolkningen i de ni byområdene som er med i våre analyser, ca. 2,4 millioner innbyggere. Fram til 2030 forventes befolkningen å øke med ca. 680.000, til 3,1 millioner.

Figur 1: Forventet befolkningsvekst 2010–2030, med SSBs hovedalternativ for befolkningsfremskrivning (MMMM).

Oslo-regionen vil, som tidligere, ha den desidert største befolkningen i 2030, med nesten 1,5 millioner innbyggere. Det er en vekst på 30 prosent, eller en befolkning som tilsvarer hele Bergensområdet i dag. Den største prosentvise veksten forventes å komme på Nord-Jæren. I dette byområdet forventes en befolkningsvekst på 33 prosent, noe som betyr 73.000 flere innbyggere i 2030 enn i 2010. Det er flere innbyggere enn hele Tromsø i dag.

1,5 millioner flere bilreiser hver dag

Prognosene for transportutvikling som benyttes i NTP-arbeidet viser at befolkningsøkningen i de ni byområdene forventes å gi en betydelig økning av transportbehovet, med totalt 2,1 millioner reiser hver eneste dag.

Tabell 1: Antall reiser i de ulike scenarioene.

I Trendscenarioet forventes biltrafikken å ta brorparten av denne veksten, men kollektivtransporten vil også øke. Men så lenge biltrafikken øker

mer enn kollektivtransporten vil kollektivandelen gå ned. Bilandelen forventes å øke med tre prosentpoeng fra dagens situasjon, fra 57 prosent til 60 prosent.

Figur 2: Bil- og kollektivandel i de tre scenarioene.

Det er interessant å merke seg at Trendscenarioet, som reflekterer forventet utvikling med dagens rammebetingelser og bevilgningsnivå, skiller seg lite fra Bilscenarioet, der all trafikkvekst er bilbasert. Det betyr at det kreves en klar kursendring hvis trafikkveksten skal håndteres av andre transportformer enn bil.

I Miljøscenarioet holder biltrafikken seg på dagens nivå, det vil si 4,2 millioner bilreiser. Antallet kollektiv- og sykkelreiser øker med henholdsvis 1,3 og 0,3 millioner reiser daglig, noe som gir en kollektivandel på 24 prosent og en sykkelandel på 6 prosent. Bilandelen reduseres til 45 prosent.

Investeringskostnader som følge av at befolkningen øker

Det er et stort behov for å investere i infrastruktur i og rundt byområdene, både på grunn av vedlikeholdsetterslep som følge av «gamle synder», behov for ny og tidsmessig infrastruktur og fordi kapasiteten må økes etter hvert som byene og transportbehovet vokser. Det er de siste kostnadene vi ser på i dette prosjektet, det vil si kostnader knyttet til det økte kapasitetsbehovet. Kostnader for vedlikeholdsetterslep og oppgradering som ikke gir kapasitetsøkning er, så langt som mulig, holdt utenfor i denne sammenheng.

For å beregne kostnadene knyttet til økt infrastruktur har vi forsøkt å ta hensyn til forskjellene mellom store og små byområder, samtidig som vi har noen felles forutsetninger for beregningene i alle byområder:

Til grunn for beregningen av kapasitetsbehov på veg har vi forutsatt at kapasiteten på hovedvegnettet må endres proporsjonalt med endringen i biltrafikk i de tre scenarioene.

Av det kommunale vegnettet er det i hovedsak tilførselsvegene som i stor grad berøres av trafikkveksten. I beregningene har vi anslått at 20 prosent av de kommunale vegene i de største byområdene og 10 prosent av det kommunale vegnettet i de minste byområdene vil måtte øke kapasiteten proporsjonalt med trafikkveksten.

For kollektivfelt og sykkelveger har vi benyttet lokale anslag for investeringsbehovet som er gjort i KVUene og tilsvarende utredninger der KVU mangler. Vi har brukt de mest offensive og/eller anbefalte konseptene.

Vi har i tillegg lagt inn et kostnadsanslag for en ny T-banetunnel gjennom Oslo sentrum selv om denne ikke er inkludert i eksisterende planer. Anslaget på 20 milliarder kr for en slik tunnel, det vil si 1 milliard kr årlig i en 20-årsperiode, er hentet fra Ruters strategiske kollektivtrafikkplan (K 2010).

For å anslå behovet for jernbaneinvesteringer har vi benyttet tall fra Jernbaneverkets stamnettutredning fram til 2040 (Jernbaneverket 2006).²Vi har basert beregningene på utredningen som ble lagt frem i 2006, men denne ble nylig revidert. Kostnadsanslagene har til dels økt betydelig i den reviderte utgaven, slik at våre tall kan være noe i underkant av det reelle behovet. På den annen side har vi fremskyndet satsingen med 10 år og i tillegg inkludert samtlige investeringsplaner i stamnettutredningen (som er definert innenfor de ni byområdene), også prosjektene som i seg selv ikke gir kapasitetsøkning.

Økte driftskostnader og investeringskostnadene knyttet til økt vegkapasitet er basert på nøkkeltall for vedlikehold av veg og investeringskostnader for

utbygging som er tilsendt fra Statens vegvesen region Øst.

Figur 3: Endret investeringsbehov totalt neste 20 år som følge av trafikkveksten. Milliarder kr. Sum for ni byområder.

Det samlede investeringsbehovet vil være ca. 290 milliarder kr. de neste 20 årene hvis en skal bygge ut vegene i takt med biltrafikkveksten (figur 3). Det betyr at det kreves ca. 14 milliarder kr årlig i økte investeringer å holde tritt med en bilbasert trafikkvekst. En lavere investeringstakt vil gi lengre køer og større forsinkelser for trafikantene.

I de lokale transportplanene (KVUene) er det til sammen satt av ca. 7 milliarder kr årlig til investeringer, det vil si ca. halvparten av det anslåtte investeringsbehovet med en bilbasert trafikkvekst.

Hvis vi satser på at kollektivtransport og sykkel skal ta trafikkveksten vil investeringsbehovet være langt lavere, 142 milliarder kr. Dette vil være innenfor den økonomiske rammen som ligger i de lokale transportplanene. Det er imidlertid gjort få sammenliknbare analyser av om de foreliggende investeringsplanene gir en kursendring mot mer bruk av miljøvennlige transportformer. I den grad det er gjort analyser av sammenhengen mellom tiltakene i transportpakkene og forventet trafikkutvikling, er det i hovedsak prognostisert en vekst i biltrafikken, altså en utvikling i motsatt retning av byområdenes målsettinger på transportområdet. All kunnskap og erfaring tyder på at det må iverksettes bilregulerende tiltak for å snu transportutviklingen. Spørsmålet er om politikerne ønsker å åpne den delen av verktøykassa?

20 prosent økte klimautslipp med bilbasert trafikkvekst

Transportsektoren står i dag for ca. halvparten av CO₂-utslippene i norske byområder, og personbiltrafikken står for en betydelig andel av disse utslippene. Både lokalt og nasjonalt er det formulert målsettinger om reduksjon av klimautslippene. Det vil være en betydelig utfordring å følge opp disse målsettingene med det økte transportomfanget som forventes som følge av befolkningsøkningen.

Resultatene i analysen viser at klimautslippene vil øke med ca. 20 prosent dersom trafikkveksten tas av bilen. Hvis trafikkveksten tas av kollektivtransport og sykkel vil klimautslippene øke marginalt.

Hva skjer hvis trafikkutviklingen ikke følges opp med økt kapasitet?

Vi har vist at trafikkveksten medfører et betydelig investeringsbehov, uavhengig av i hvilken retning utviklingen på transportområdet går. Samtidig kan alternativet være langt mer kostbart. Hvis byene ikke satser på økte transportinvesteringer vil køproblemene i byene kunne øke dramatisk, med betydelige framkommelighetsproblemer både for næringslivet og privatpersoner. For å illustrere dette har vi gjort en beregning av køkostnader gitt at trafikkutviklingen ikke følges opp med økt kapasitet på veg og bane.

Resultatene viser at køkostnadene vil øke med mellom 9 og 21 milliarder kr årlig i Trendscenarioet, sammenlignet med dagens situasjon (2010) dersom det ikke foretas investeringer i infrastruktur i takt

med trafikkutviklingen. Økningen reflekterer både at det er flere biler på vegene, og at køene øker når kapasitetsbehovet ikke følger trafikkveksten.

Figur 4: Prosent endring av klimautslipp i scenarioene.

Miljøscenarioet vil gi lavere køkostnader. I forhold til 2010 vil køkostnadene imidlertid øke med 2,6 milliarder årlig. Dette skyldes at fremkommelighetsproblemene for kollektivtransporten vil øke dersom kapasiteten ikke økes i takt med passasjerøkningen. Bilscenarioet gir høyest køkostnader, en økning mellom 10 og 24 milliarder kr årlig, men kun en liten økning sammenliknet med Trendscenarioet.

Hvorvidt en legger lav eller høy køtidselastisitet til grunn har stor betydning for størrelsen på køkostnadene. Denne elastisiteten er et uttrykk for relasjonen mellom trafikkvekst og køtid. Den lave elastisiteten vi har brukt i analysene – 1 – betyr at 10 prosent trafikkvekst gir 10 prosent økt køtid. Den høye elastisiteten – 2,5 – betyr at 10 prosent trafikkvekst gir 25 prosent økt køtid. Den høye elastisiteten er funnet i analyser av Stockholmstrafikken, der vegkapasiteten er på grensen av det akseptable i rushtiden. I slike byer vil selv en marginal trafikkvekst gi store utslag på køtiden. I mindre byer, med mer ledig vegkapasitet, vil trafikkveksten gi et langt mindre utslag på køtiden. Hvilken elastisitet det er hensiktsmessig å legge til grunn er dermed avhengig av størrelsen på fremkommelighetsproblemene pr. i dag.

Køkostnadene reflekterer kostnadene knyttet til økte køer. For den enkelte bilist vil situasjonen bli tydelig forverret ved at reisetidene øker dramatisk.

Vi har valgt ut tre strekninger inn mot Oslo for å illustrere den praktiske konsekvensen hvis biltrafikkutviklingen blir som i Trendscenarioet, samtidig som kapasiteten i transportsystemet ikke øker. Vi har her lagt til grunn det høye anslaget på køtidselastisitet (2,5) (kilde). På de utvalgte strekningene øker reisetiden i morgenrushet med mellom 27 og 40 prosent (figur 6.). På strekningen Asker sentrum – Oslo sentrum (Bispelokket) vil for eksempel reisetiden i morgenrushet øke fra 69 minutter til 97 minutter.

Er det mulig å nå Miljøscenarioet?

I prosjektet har vi hatt fokus på de samfunnsøkonomiske og finansielle konsekvensene av tre ulike scenarioer for trafikkutviklingen, som ikke nødvendigvis reflekterer en ønsket utvikling. Det er for eksempel et tankekors at det er liten forskjell mellom Trendscenarioet, der vi har brukt de samme prognosene som benyttes i NTP-arbeidet, og Bilscenarioet. Ingen av disse to scenarioene representerer utviklingsbaner i tråd med de transportpolitiske målsettingene som er formulert, hverken lokalt eller nasjonalt. Rapporten som er skrevet i forbindelse med dette prosjektet har skapt store overskrifter i avisene, og mange kommentarer fra ulike politiske partier. Samtidig er resultatene ikke nye eller overraskende for de som har jobbet med disse problemstillingene en stund. Allerede i 1984 publiserte TØI en rapport som viste at det kostet ca. fire ganger så mye å håndtere rushtidstoppene med økt vegutbygging som med kollektivtransport (Østmoe m.fl. 1984). Senere er det gjennomført en rekke

analyser av eksterne kostnader fra transportsektoren som gir det samme bildet. Det er tidligere funnet at personbilbruken påfører samfunnet 3–4 ganger så høye kostnader som kollektivtransporten (Eriksen m.fl. 1999, Vestlandsforskning 2008). Våre anslag ligger lavere enn de nevnte analysene, noe som bekrefter vår antakelse om at vi har vært forsiktige i våre beregninger.

Figur 5: Økte køkostnader hvis det ikke foretas investe-ringer i infrastruktur (mrd kr/ år). Med høy og lav køtidselastisitet.

Hovedgrunnen til at bildet er så entydig er at bilen tar så stor plass! De fleste kjenner til bildet som illustrerer at en full buss kan erstatte en lang bilkø. Dette bildet er i et nøtteskall konklusjonen i våre analyser. Satsing på buss, og trikk, tog og T-bane, er en langt mer kostnadseffektiv måte å avvikle rushtoppene på fordi de krever mindre areal og dermed investeringer. I tillegg gir kollektivtransporten en gunstig miljøeffekt.

Det nye i våre analyser er at vi har beregnet totale kostnader som følge av den forventede trafikkveksten. Kostnadsberegningene er sammenliknbare med budsjettene som politikere jobber med til daglig, og som konkretiseres gjennom lokale transportpakker og i NTP-arbeidet. Det er et strategisk og økonomisk valg som vil avgjøre hvordan byene skal fungere på lang sikt, og hvor mye penger som skal brukes på transport.

Det vil uansett være et behov for styrking og samordning av virkemidler for å endre transportmiddelfordelingen, noe som senest er understreket i en rapport om byområdene som er utarbeidet i forbindelse med NTP-prosessen (NTP 2014–2023). Forvaltningsreformen har riktignok gitt lokale myndigheter større ansvar og dermed større mulighet til å styre utviklingen, men staten må fortsatt ha en viktig rolle. Fylkeskommunene vil ikke være i stand til å forbedre kollektivtransporttilbudet uten at staten bidrar med bedre rammebetingelser som for eksempel økte overføringer til kommunesektoren.

Hvilken utvikling vi vil se fremover avhenger av hvilke tiltak og virkemidler som iverksettes i hver enkelt byområde, både på kort og lang sikt. Innen dette prosjektet har vi ikke belyst hvilke tiltak, eller kombinasjoner av tiltak, som bør iverksettes for å få en utvikling som ligger tettest mulig opp mot lokale og nasjonale målsettinger på transportområdet. Det er gjennomført en rekke studier av virkemiddelbruk på transportområdet, blant annet oppsummert i Norheim og Ruud (2007). Disse viser for det første at fortetting er en nødvendighet for å redusere bilbruken og fremme bruk av mer miljøvennlige transportformer. For det andre er restriksjoner på bilbruk, i kombinasjon med forbedring av kollektivtilbudet, en forutsetning for å oppnå endringer i transportmiddelfordelingen. Kollektivtiltak øker antallet kollektivreiser, men påvirker i liten grad bilandelen.

Utfordringen fremover blir å diskutere aktuelle tiltak for å nå transportpolitiske målsettinger. Denne diskusjonen bør starte uten at alle kaster seg ned «i skyttergravene». Det er flere veger til målet, og køprising er ikke den beste løsningen i alle byer. Men det er helt avgjørende at vi får mest mulig kollektivtransport for pengene, hvis vi skal lykkes med en slik satsing.

Figur 6: Reisetider med bil på strekningene Bispelokket–Asker, Bispelokket– Ringnes og Bispelokket– Skedsmovollen. I morgen-rush. Reisetid og køtid i dagens situasjon (2008) og i 2030 hvis kapasiteten i transportsystemet ikke økes. Kjøretidselastisitet = 2,5. Tall for reisetider i 2008 er hentet fra PROSAM-rapport 165/2009 (SWECO 2009).

Kollektivtransporten må bli mer markedsorientert, ved en mer målrettet differensiering av takster og rutetilbud.

Myndighetene må bygge opp under trafikkgrunnlaget, både ved en fortetting der hvor kollektivtransporten har sine konkurransefortrinn, og ved regulering av biltrafikken som for eksempel økte bomsatser eller parkeringsrestriksjoner.

Vegvesenet må gi kollektivtransporten full prioritet på hovedlinjenettet slik at det kan sikre effektive knutepunkter og høy frekvens.

Beregninger fra de største norske byområdene tyder på at en slik strategi kan gi inntil 50 prosent flere passasjerer uten økte tilskudd (Norheim 2005). I Sveits, som har satset på denne strategien over en lengre periode, foretas det 4 ganger så mange kollektivreiser pr. innbygger som i norske byer. Dette viser at det er mulig å snu utviklingen, men at det krever samarbeid mellom alle aktørene som har ansvar for kollektivtransporten.

Referanser:

Eliasson, Jonas (?) Køtidselastisitet

Eriksen, Knut Sandberg m fl 1999 Marginale kostnader ved transportvirksomhet TØI-rapport 464/1999

Jernbaneverket 2006

Norheim, Bård m fl 2011

Norheim, Bård 2005

Norheim, Bård og Alberte Ruud 2007

Vestlandsforskning 2008

Ruter 2010 Strategisk kollektivtrafikkplan – K2010

SWECO 2009 PROSAM rapport 165/2009

>Østmoe, Knut m fl