Denne artikkelen drøftar NAV sett i eit sentrum/periferiperspektiv. Den skil mellom den regionale fordelinga av NAV sine 12.000 statlege arbeidsplassar og regionale verknader av dei stønadene og tenestene NAV har. Konklusjonen er at NAV-etableringa i eit arbeidsplassperspektiv hittil har vore positiv sett ut frå ståstaden til mindre kommunar. Denne positive utviklinga vil i åra frametter truleg koma under sterkt press frå ei ny sentraliseringsbølgje når det gjeld korleis NAV sine statlege tenester skal organiserast. Ut frå eit trygde- og tenesteperspektiv har NAV-etableringa ikkje endra mindre kommunar sin situasjon serleg mykje. Rett nok har omfanget av sosialhjelp ikkje gått ned, men auka litt. Viktigare er det at uføreordninga framleis har den same regionale fordelinga som før og at det ikkje har vore innskrenkingar her.

Når ein tenkjer på ein offentleg etat sin rolle i eit distriktspolitisk perspektiv, er det gjerne fordelinga av arbeidsplassar som kjem først. Kor spreidde er arbeidsplassane utover i landet? Har etaten arbeidsplassar i alle kommunar? I og med at NAV har om lag 12.000 statlege arbeidsplassar så er det viktig korleis desse arbeidsplassane er fordelte. Lokalt har NAV 4000 kommunale arbeidsplassar som inngår i ein forpliktande partnarskap med lokale statlege NAV-stillingar. Dei kommunale stillingane er stort sett lokaliserte slik dei var før NAV-etableringa og vil difor i liten grad verte analysert i denne artikkelen. Fokus vil vera på endringane i fordelinga av stillingar i arbeids- og velferdsetaten etter NAV-etableringa 1.7.2006.

Det andre perspektivet er teneste og trygderolla som NAV har sett i eit distriktspolitisk perspektiv. Med årlege utbetalingar av vel 300 milliardar kroner til vel 1,5 millionar innbyggjarar seier det seg sjølv at dette har store regionale konsekvensar. Er det personar busett i tettstader eller meir perifere strok av landet som kjem best ut av det? Fokus vil vera på endringar som har skjedd og eller er i ferd med å skje etter at NAV vart etablert 1.7.2006.

Arbeidsplassperspektivet

Før NAV-etableringa 1.7.2006 var det Aetat (4000 tilsette) og Trygdetat (6000 tilsette) som stod for dei statlege arbeidsplassane. Trygdeetaten var tilstades i alle kommunar, jamvel om det i dei minste kommunane etter kvart berre var ein til to arbeidsplassar. Aetat hadde lokalt regionale kontor som omfatta fleire kommunar. Totalt sett var Aetat representert med tilsette i snautt 200 kommunar. I dei minste kommunane hadde Aetat berre kontordagar og i ein del kommunar var Aetat svært sjeldan å sjå.

Frå 1.7.2006 og fram til 2010 har det vorte oppretta NAV-kontor i dei aller fleste kommunane. Frå kommunen si side har alle arbeidsoppgåver innan økonomisk sosialhjelp gått inn i det lokale NAV-kontoret. I tillegg har kommunane tatt med seg dei arbeidsoppgåvene dei tykte høvde inn NAV-systemet, til dømes saker om flyktningar. Etableringa av lokale NAV-kontor har vore svært positivt i eit arbeidsplassperspektiv. Denne etableringa har redda lokal statleg representasjon for arbeids- og velferdsetaten og bidrege til eit større og betre koordinert fagleg miljø lokalt.

NAV består av den statlige Arbeids- og velferdsetaten (tidl. Aetat og Trygdeetaten) og de delene av kommunenes sosialtjenester som inngår i de felles lokale kontorene. Fra og med 2011 skal alle kommuner ha etablert et lokalt NAV-kontor. (Illustrasjon: Aftenbladet)

Det er nå minst to til tre statlege tilsette i alle kommunar, og Aetat sine tidlegare tenester innan arbeidsformidling, attføring og tiltak er flytta ut til den einskilde kommune. Dei minste NAV-kontora fekk ei politisk føring på at dei i samband med etablering av forvaltningseiningar i NAV ikkje måtte gi frå seg stillingar. Denne garantien er førebels oppretthalde sjølv om arbeidsoppgåver i ein del tilfelle er flytta ut av dei lokale kontora. Isolert sett har dette medført at små kontor relativt sett er betre bemanna enn større kontor1.

Fleire spør seg kor lenge vil staten oppretthalde minst to til tre statlege arbeidsplassar i dei minste kommunane på det arbeids- og velferdspolitiske området.

Sentralisering og spesialisering

Sett i eit historisk perspektiv var statsetatane Aetat og Trygdeetat hierarkiske statsetatar der det aller meste av tenester i høve til brukarar vart utførd lokalt. Ein lokal trygdesjef var Rikstrygdesjefen sin representant i alle saker. Grovt sett kan vi seie at om lag 70 % av alle personalressursane i Aetat og Trygdeetat rundt 1990 var ved det lokale nivået.

Frå 1990-talet skjedde det ei viss sentralisering av nokre tenester for å skape auka effektivitet og betre kvalitet. Aetat fekk ein Sørvisesentral i Mo i Rana og trygdeetaten fekk ein Innkrevjingssentral utanfor Kirkenes. Seinare kom utviklinga med heimesider på Internett som utvikla seg frå informasjon til sjølvbetening. Stadig fleire typar av tenester vart sentraliserte, klagesaker, saker om trygdemisbruk, utanlandsaker og spesielle typar av sakar som det var få av. Kundesentra som betente folk frå eit heilt fylke via telefon vart oppretta. Tankegangen var at å gjere alt for alle overalt var lite effektivt.

Dels utvikla Aetat og Trygdeetat sentraliserte tenester på dei same saksområda, dels var det ein viss forskjell i saksområde, kundesentra vart til dømes berre delvis utprøvd innan trygdeetaten.

Då NAV vart oppretta i 2006, så vart dei sentraliserte tenestene samordna samt bygd ut vidare. I 2010 er vel halvparten av dei statlege personalressursane ved sentrale NAV-einingar. Meir enn halvparten av den statlege NAV-produksjonen går føre seg utafor det lokale NAV-kontoret. Det som likevel er positivt her i eit sentrum/periferi-perspektiv er at mange av dei sentrale einingane til NAV har god geografisk spreiing utover heile landet frå Kirkenes i nord til Kristiansand i sør.

Ifølgje konklusjonane til den nedsette ekspertgruppa2 bør utviklinga med spesialisering/ sentralisering fortsetje: Kundesentra/kontaktsentra bør utvidast til å gjelde heile landet, sentral skanning av post vil kunne føre til at meir post går direkte til den eininga som skal sakshandsame sakene, det bør i større grad vere den kontaktforma som brukarane vel (og den vert etter kvart stort sett elektronisk) som skal avgjera kven som skal svare og sakshandsame. Kort sagt: Stadig meir av produksjonen i NAV skal kunne gjerast utan eller i liten grad med medverknad frå det lokale nivået. Unnataka er «brukarnære» vilkår i saker der det er knytt aktivitetskrav til trygder og stønader, her kan i alle høve nokre få større lokale NAV-kontor få litt utvida arbeidsoppgåver. Det er ikkje rekna på kor mange nye statlege NAV-arbeidsplassar som må sentraliserast for å få til utviklinga ovafor. Ei kvalifisert gjetting frå mi side er at vel 60 % av alle statlege NAV-stillingar om få år vil vera tilsette ved sentrale einingar.

Ut frå denne måten å analysere organiseringa til NAV på er det ifølgje det nedsette ekspertutvalet to hovudutfordringar: For små og lite robuste fagmiljø på mindre NAV-kontor (vel 1/3 del av alle kontor), her må ein fokusere klårare på stadig færre arbeidsoppgåver, utvide det interkommunale samarbeidet og innføre «tenesteområde» som går utover kommunegrensene. I tillegg til dette må ein satse meir på gode IKT-løysingar som lettar integreringa av NAV til eit heilskapleg system der elektroniske brukarar kan gis gode tenester uavhengig av kvar dei bur.

Som vi skjønar: Dei små NAV-kontora står under press. Dei skal få færre arbeidsoppgåver og jamvel om det ikkje vert sagt direkte, så anar vi at kommunesamanslåingar må til for å få større faglege miljø på arbeids- og velferdsområdet. Dette er noko vi kjenner att frå andre områder, til dømes innan likningsetat og post, staten trekkjer seg ut lokalt.

Stønads- og tenesteperspektivet

Når vi les dei dokumenta som omtalar dei faglege endringane som NAV etableringa inneber3, så ser vi at det er følgjande som står i fokus:

  • Færre personar skal vere på trygd, dette skal skje ved at vi får fleire integrert i arbeidslivet. Arbeidslina får ei endå tettare tilskruing. Dei høge og aukande kostnadene til trygde- og stønadsutbetalingar i velferdsstaten må reduserast.

  • For å realisere målsettinga ovafor skal det leggjast vekt på betre og tettare oppfølging av brukarane. Den kommunale økonomiske sosialhjelpa skal koplast nærare til arbeidsmarknadstiltak samt til ei ny tiltaksordning med standardiserte stønadsordningar: Kvalifiseringsprogrammet.

Reint konkret tyder dette at dei tilsette ved lokale NAV-kontor har fått og får stadig store endringar i sine arbeidsoppgåver:

  • Lokal saksbehandling av ei rekkje arbeidsoppgåver har falle bort. Dei har enten vorte overførte til sentrale einingar innan NAV eller dei har vorte overførte til andre organ, til dømes pasientreiser til helseføretaka og helsetrygdekort og frikort til HELFO (Helseøkonomiforvaltninga).

  • Tidlegare Aetat-folk er i all hovudsak ikkje tilsette ved dei minste NAV-kontora, dei tilsette her må slik lære seg nye arbeidsområde og nye datasystem innan formidling, attføring og tiltak.

  • Eit system for tett oppfølging av den einskilde er innført lokalt: Velferdskontraktar, individuelle planar, handlingsplanar, arbeidsevnevurderingar, oppfølgingssamtalar er nokre av orda som vert bruka om samtalar som skal haldast med dei som har ulike trygder og pensjonar.

Resultata som er forventa av den nye organiseringa og den nye arbeidsmåten lokalt er følgjande:

  • Færre personar på sosialhjelp, mindre kommunale utgifter til sosialhjelp. NAV-etablering, det å kople sosialhjelp, arbeidsmarknadstiltak og eit nytt kvalifiseringsprogram tett saman skal føre med seg eit vegskilje i sosialpolitikken.

  • Færre personar i yrkesaktiv alder 16–67 år på trygd. Ved å ha mindre fokus på kva trygd folk har rett til4 og eit klarare fokus mot arbeid og aktivitet gjennom tett oppfølging, så skal fleire koma seg ut i arbeid.

Sett ut frå eit lokalt kommuneperspektiv så må det vera positivt om kommunane fekk reduksjon i sine utgifter til sosialhjelp som følgje av at staten kom med meir pengar til arbeidsmarknadstiltak og kvalifiseringsprogram samt var med på ei betre organisering for å få dette til.

Når det gjeld målsettinga om færre på trygd, er eg noko usikker på kva følgjer dette ville få i eit distriktspolitisk perspektiv dersom dette skulle bli ein realitet. I og med at små kommunar har få arbeidsplassar, kan det å få fleire i arbeid og færre på trygd godt tyde at fleire må flytte frå heimplassen og inn til tettstader der det er fleire arbeidsplassar5. Sagt meir i klartekst: Små kommunar har ofte mange på uføreytingar, og sett i eit distriktspolitisk perspektiv kan dette vera bra og vera med på å hindre ei alt for rask utflytting frå små kommunar.

Det har likevel kanskje ikkje noko føremål å drøfte kva som er bra eller ikkje bra i eit distrikts-politisk lys på det faglege NAV-området før vi har sett på kva som har skjedd i praksis etter NAV-etableringa.

Statistisk sentralbyrå har nett publisert statistikkar over kommunale utbetalingar til sosialhjelp for 20096. Her er konklusjonen at ein langvarig periode med nedgang i utbetalingar av sosialhjelp frå 1993 til 2008 i 2009 vart snudd til ein ny auke. Utviklinga har vorte den stikk motsette av intensjonane til politikarane. Kanskje har auken samband med den økonomiske krisa frå hausten 2008. KS (kommunane sitt sentralforbund) sa for snautt eitt år sidan at dei rekna med ein auke i sosialhjelpa på om lag ein milliard kroner (+ 20–25 %) i 2010. Jamvel om den økonomiske krisa nå delvis er avlyst i Noreg, så er det lite som tyder på nedgang i utbetalingar av kommunal sosialhjelp i 2010.

Jamvel om utviklinga når det gjeld kommunal sosialhjelp ikkje har gått slik intensjonane bak NAV-reforma var, så har dette kanskje ikkje dei heilt store konsekvensane likevel. For det første er det slik at jo mindre kommunane er, jo mindre vert det utbetalt i sosialhjelp rekna som ein sum per innbyggjar. For det andre utgjer sosialhjelpa ein stadig mindre del både av kommunebudsjett og av dei totale trygde- og stønadsutbetalingar. Slik sett verkar det store fokuset på sosialhjelpa i NAV-reformen noko underleg.

Når det gjeld andre trygde- og stønadsordningar til personar i yrkesaktiv alder, så har situasjonen ikkje endra seg serleg etter 1.7.2006. Tala til og med 2009 viser at stort sett er det slik at den delen av befolkninga mellom 16 og 67 år som har trygder og stønader veks svakt frå år til år. Den geografiske variasjonen i utbetalingar av til dømes uførepensjon og sjukepengar er om lag som før. Førebels er det lite som tyder på endringar her dei næraste åra. Slik sett har ikkje NAV-etableringa betydd noko frå eller til i eit distriktspolitisk perspektiv. At intensjonane i NAV-reforma ikkje er oppfylte når det gjeld målsettinga om færre på trygd, trur eg faktisk kan vera positivt i eit distriktspolitisk perspektiv.

Oppsummeringsvis kan vi seie at det er i første rekkje i eit arbeidsplassperspektiv at NAV-etableringa har tydd noko for dei minste kommunane i landet. Hittil har det vore svært positivt med etablering av fine og funksjonelle NAV-kontor i dei fleste kommunane, der statleg tilsette har bidrege til eit større og betre koordinert fagleg miljø lokalt på det arbeids- og velferdspolitiske området. Når dei statlege NAV-tenestene vert endå meir sentraliserte, vil nok denne positive utviklinga koma under press. Stadig fleire statlege NAV-tilsette må overførast til sentrale einingar, noko som vil medføre reduksjon i statlege NAV-stillingar lokalt.