Terje Kleven: Fra gjenreisning til samfunnsplanlegging. Norsk kommuneplanlegging 1965–2005.

Tapir Akademisk Forlag, 2011

409 sider

ISBN: 9788251926911

Terje Kleven, mangeårig forsker ved NIBR og med doktorgrad fra NTNU om planlegging fra 1990 har med støtte fra Miljøverndepartementet fått anledning til å rapportere «Norsk kommuneplanlegging 1965 – 2005. Fra generalplanlegging til økonomistyring» under Norges forskningsråds program «Demokrati, styring og regionalitet», i form av en bok utgitt på Tapir akademiske forlag i Trondheim. Bokas tittel er «Fra gjenreisning til samfunnsplanlegging. Norsk kommuneplanlegging 1965 – 2005.»

Kleven har valgt en framstillingsform hvor mange av de som kom med i den spennende nybrottstiden for norsk planlegging kan kjenne seg igjen. Første del av boka bygger på en kronologisk framstilling hvor også et kort tilbakeblikk på tiden etter annen verdenskrig hører med. Hvert kapittel har en personlig «vignett» med beskrivelse av egen situasjon og erfaring knyttet til tidsperioden. Vignettene beholdes også for andre del av boka hvor han velger å konsentrere oppmerksomheten om «særlig viktige drivkrefter og hendelser som har ført til at vår siste plan- og bygningslov ser ut som den gjør».

For alle som er opptatt av norsk kommuneplanlegging vil boka være interessant lesning. Kleven beskriver og analyserer planleggingen i lys av teori og praksis holdt opp mot fag og politikk, slik det fremgår av «prologen». Allerede her vil leseren legge merke til den oppmerksomhet som begrepet «rasjonalitet» gis som grunnlag for alle faser i planlegging; og rasjonalitet er entydig knyttet til det synoptiske ideal (eller helhetlig samordnet planlegging) som Kleven ble fanget inn av da han deltok på Nordplans andre kull, slik han beskriver det i andre kapittel. Derimot fremkommer det ikke entydig om gjennomføring hører intimt sammen med planlegging, eller om planlegging forblir «forberedelse til handling». Begge disse viktige forholdene blir liggende som underliggende aspekter i resten av boka og skaper kanskje unødig «friksjon» i hans analyser av de fire forholdene han har valgt.

Gjenreisningstiden fram til 1965 bygger på anerkjente kilder, og planøkonomien slik den ble praktisert har satt dype spor i vårt samfunn. For oss som har gjennomlevd denne tiden former den en slags «ryggrad» for synet på såvel fag som politikk, teori som praksis, og Kleven skjuler på ingen måte sitt personlige ståsted. Vignettene omtaler også hans noe skiftende politiske ståsted over tid, og hans arbeidssituasjoner. Det er bra fordi det bidrar til å gi bakgrunn for forfatterens framstillinger.

Tiden rett forut for Bygningsloven av 1965 og umiddelbart etter er belyst både i form av politiske endringer og faglige utfordringer. Det er nyttig fordi det tydeliggjør at planlegging og politikk ikke kan sees adskilt fra hverandre, og at nettopp dynamikken i og mellom disse speiler samfunnsutviklingen. Tidlige pionerer som ekspedisjonssjef Thor Skrindo og sjefsarkitekt Yngvar Johnsen og deres faglige innsats gis behørig plass, sammen med for eksempel «Kursus»-sammenkomstene på NTH. Og de første forskningsinstituttene omtales, det viser at det var stort engasjement og forventning til planleggingen, men egentlig et ganske beskjedent faglig grunnlag.

«Vitenskapeliggjøringen» av planlegging gjennom forskningsinstitutter og universiteter kom for alvor i gang. Her kunne Kleven vært noe mer omfattende i sin presentasjon fordi våre «røtter» eller kanskje heller «spirer» til senere tiders faglige oppmerksomhet kan hentes der. Eksempler kan være Tor Fr. Rasmussens avhandling om «Byregioner i Norge» (1969), og fra samme tidsperiode den første veileder fra OECD mot trafikkstøy hvor NIBR deltok, vektleggingen av vern av dyrka mark for studie av nye veitraseer gjennom Vestfold, «Veien og omgivelsene» hvor ulykker og nærhet til riksveier ble studert, og metodikk for utvidet sammenlikning av alternativer, med innspill fra Nathaniel Lichfield i England. Et lite apropos også: Begrepet «samfunnsplanlegging» var inne allerede da NIBR fikk navn, men ble ikke valgt fordi det ikke var godt nok forankret i Norge.

Ved NTH, som Kleven omtaler økonomiske modeller fra, ble det tidlig på 1970-tallet igangsatt tverrfaglig undervisning i både «ressurser og planlegging» og programmer som KOMMIT. Det ble også skrevet reflekterende artikler om norsk kommunal planlegging som følge av praktiske erfaringer hentet fra studenter og læreres opphold i og samarbeid med små og middels store kommuner i trøndelagsfylkene. Et eksempel er artikkelen «Nær – fjern analyse – en skisse til planleggingsstrategi» (Plan & Arbeid, 1975) med vekt på analyse av handlingsfrihet kontra departementets krav om tidshorisont på 10–12 år. Det er verd å minne om Lindbloms og Cohns «Usable knowledge» (1979) – at ikke alt behøver forskning for å bli forstått. Kanskje er det Klevens markerte vilje til å vektlegge helhetlig samordnet og særlig økonomisk planlegging i kommunene som «skygger for» slike forhold. Etter min oppfatning blir det likevel en noe for «fattig» fremstilling av norsk planlegging når den fysiske delen får så liten plass. Det finnes for eksempel ikke en eneste kartpresentasjon.

Derimot fortelles det om de ulike anstrengelser som ble gjort fra departemental side til veiledning og oppfølging, og de relativt magre resultater som ble oppnådd med hensyn til å få kommuner til å

fullføre sine kommuneplaner. Her omtales resultater av undersøkelser fra NIBR og andre, som bekrefter både uviljen mot langsiktig binding og manglende politisk motivasjon. Men det hadde også vært interessant å få vite noe om den omfattende bruk av konsulenter – særlig dominerende firma som Andersson og Skjånes (nå Aplan Viak AS) – og deres forsøk på å forbedre planleggingen, fordi de utgjorde en viktig del av praksis.

Det er interessant å merke seg hvor stor betydning Kleven selv framhever at Nordplan har gitt ham i form av helhetlig og samordnet planlegging, og hvordan han er påvirket av Edward Banfield blant de tidlige planteoretikerne. Banfield studerte «Chicago Housing Authority» i forventningen om å finne en organisasjon som fulgte det synoptiske idealet. Han fant imidlertid noe helt annet i praksis, nemlig en skrittvis fremgangsmåte basert på tidligere erfaringer (inkrementalisme). Det kunne han ikke forsone seg med og det synoptiske ideal ble opprettholdt. Det kan virke slik også med Kleven når han underveis møter utfordringer, selv om han underveis i boka uttrykker tvil og helt mot slutten gir uttrykk for en annen oppfatning.

Kleven er dyktig til å fortelle om statens ulike innsatser gjennom veiledning, prosjekter, lovarbeid og endringsarbeid m.m. Det framkommer med all tydelighet hvor omfattende planleggingen utviklet seg til å bli med fysiske, økonomiske og kulturelle dimensjoner. Her fremkommer både dynamikk og detaljer som er interessante. Vi får høre om såvel visse spenninger som nært og godt samarbeid mellom departement og forskning. Det kan imidlertid virke som om vi ikke har hatt altfor «kritisk forskning» i lys av andre forhold enn det synoptiske idealet, som fortsatt er med oss.

Betydningen av mer aktiv medvirkning i planlegging og NIBR og andres forsøk på å påvirke praksis gjennom for eksempel bruk av forenklinger, stedstilpasning og forhandlinger nevnes, men gis ingen stor omtale eller betydning. Det samme gjelder den økende tilslutningen til andre former for rasjonalitet, som den kommunikative. Da virker som om Kleven «stritter litt imot», og dekningen blir svakere, selv om både røtter og modernitet omtales.

Forberedelsene til og utformingen av Planleggingsloven av 1981 står som et foreløpig høydepunkt for mange planleggere. Den la til grunn et plankrav for all virksomhet, eller enkelt sagt: Alt var forbudt med mindre det ble tillatt gjennom plan. At den politiske opposisjonen kalte dette for «speilvendingsprinsippet» i forhold til at alt i utgangspunktet var tillatt med mindre forbudt etter lov eller plan, falt mange tungt for brystet. Imidlertid forteller samtidig Kleven om de gryende endringene også i vårt samfunn, i kjølvannet av Margareth Thatchers inntreden som statsminister i England. En posisjon hun holdt i 10 år. Her i landet fikk vi Willoch-perioden. Sammenhengen er ikke overraskende, men loven av 1984 ble tross alt ikke så vesentlig annerledes.

Praksis i slutten av 1980-årene hadde imidlertid eksempler som det er underlig at ikke omtales. I Oslo hvor Kleven befant seg, fjernet det borgerlige flertallet med den nye byregjeringen i spissen enhver juridisk binding i arealplankartet, unntatt grensen mot Marka for å tilfredsstille Miljøverndepartementets krav (Marka hadde imidlertid allerede fått sin egen kommunedelplan). Her skulle det være fritt fram for privat næringsliv til å fremme initiativ og løsninger, så lenge disse ble vurdert kvalitativt gode. Fagfolkene ble ansett som «en skjult politisk makt» som om nødvendig kunne avskaffes. Tilsvarende hendelser fant sted andre steder i Norden. Hvordan kunne dette hende? Vi hører lite om det, og derfor heller ingen direkte refleksjon. Men i andre del av boka ønsker han å vise hvordan han mener vi har fått et paradigmeskifte fra 1984-loven fram til dagen lov av 2008. Det skyldes ikke loven selv, sier han, men de samfunnsmessige endringene med viktige påvirkningskrefter, særlig fram til 90-årene, noe mange planleggere erfarte.

Kleven starter med å påvise de viktigste endringene som har skjedd i plan- og bygningsloven av 2008 i forhold til 1984-loven, og påpeker forbedringer i struktur og sammenheng. I tillegg ser vi en tredeling av endringer. Den ene inneholder effektiviserings- og forenklingsendringer som blant annet fanger opp praksis med private reguleringsplaner, den andre inneholder overordnede hensyn til bærekraft, og den tredje viser tilstedeværelsen av fora for dialog og samhandling.

I neste kapittel vier han oppmerksomheten til nye krefter hvor både politiske forhold og «privatisering» med «New Public Management – NPM» kommer inn. Han konsentrerer seg her om tre «hendelser». Først forskningsprogrammet 3B (Bedre Boliger Billigere), så Holt-utvalget (nedsatt av statsråd Rettedal i 1984 med fokus på byggesak, men med åpning for bedre samordnet plan- og byggesak), og til sist foreningen PBL 2000 (med medlemmer fra de største boligbyggerne, og med representanter fra forskning, samt med innleide fagfolk til separate oppgaver). Det kan virke som om Kleven ikke helt avfinner seg med det han i hovedsak oppfatter som næringslivets syn på planlegging. Men han gjengir samtidig Planlovutvalgets sitat om utviklingen – «helt i tråd med den alminnelige utviklingen i planlegging og gjennomføring med økende grad av samarbeid mellom det offentlige og private i løsningen av oppgaver».

Kleven vier også et kapittel til to andre hovedforhold av betydning. Først den departementale satsingen på videreføringen av kommunal planlegging

gjennom utviklingsprogrammer. Her presenteres ROP – en modell for rullerende resultatorientert planlegging, og boka «Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring» (1990). Det andre forholdet er naturlig nok knyttet til «Vår felles framtid» og Rio-konferansen med bærekraft og miljøengasjementet som MIK – miljøvern i kommunene og Agenda 21, begge diskuteres. Dessuten tar han opp innsatser knyttet til arealbruk og transport i lys av miljø, hvor tidligere tiders transportanalyser og NVP II ikke levnes særlig ære, mens «Aksjon skolevei» holder mål. I denne tiden kommer det en rekke initiativ «Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling – NAMIT», «Transportplanarbeidet i de 10 største byene – TP-10» og «Miljøbyarbeidet» m.fl. som ledet fram til RPR – «Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging» i 1993. LOKTRA-prosjektet («Lokal transport- og arealpolitikk») viste at RPR hadde liten innflytelse i praksis. Kapittelet avsluttes med Helsinki-deklarasjonen og hensynet til folkehelsen som del av miljøarbeidet.

I kapittelet om «Nye utfordringer og ny kunnskap» forsøker Kleven å gå igjennom ulike strømninger i 1990-årene. Her tar han opp bærekraft og risikosamfunnet med dets miljøutfordringer. Han vender kort tilbake til «læring fra næringslivet» med både NPM, strategisk planlegging, og SWOT-analyser (Strength, Weaknes, Opportunities and Threats), og han drar inn kommunikativ rasjonalitet. Men mest oppmerksomhet vier han MILKOM-programmet (Miljøvern i Kommunene), hvor han selv hadde en framtredende rolle. Dessuten prøver han å gjengi bruddstykker av den plandiskurs som har foregått og tidsskriftet PLAN får behørig plass. Her kan stoffet lett bli for springende, men fremstillingen er tydelig nok. Siste del av kapitlet viser at det er lite samsvar mellom plandiskursen og det vår nye lov av 2008 legger til grunn.

Nest siste kapittel stiller spørsmålet om «hvorfor en ny lov», og Kleven gjennomgår kort både politiske og samfunnsmessige endringene som har funnet sted. Han mener at 2008-loven har måttet gi avkall på helhetlig samordning, og langt på vei også hierarkisk styring både på grunn av sterke sektorinteresser og en tilbakeholden stat. Dette skjer til fordel for mer aksept av utviklingen i praksis der både samråd og samhandling er blitt mer framtredende. Ikke alle vil dele denne oppfatningen fullt ut. Jeg mener at loven gir mulighet for sterk hierarkisk synoptisk planlegging, men tidsånden ønsker ikke nødvendigvis å benytte den. Så er det også riktig at loven har åpnet for en betydelig samhandling mellom offentlige nivåer, og mellom kommunen og ulike interessegrupper, fordi planlegging og gjennomføring i dag henger nøye sammen.

Avslutningsvis har Kleven en «epilog» hvor han tar for seg det han kaller planleggingens fem fortellinger. Disse er:

  • Planlegging som politisk styring

  • Planlegging skal sørge for helhetlig samordning

  • Planlegging skal bygge på kunnskap

  • Planlegging skal sikre åpenhet, informasjon og deltakelse

  • Planlegging for bærekraftig utvikling

Epilogen blir rikt personlig fordi forfatterens mangeårige virke gir grunnlag for refleksjon. Her fremkommer kritikk mot normative idealer og forestillinger om helhet som først og fremst tilskrives staten og lovverket. I stedet slutter han seg til en mer inkrementalistisk fremgangsmåte hvor praktiske erfaringer benyttes i utstrakt dialog mellom politikere og planleggere, slik andre også har hevdet. Det pussige er at nettopp dette tenkesettet forener venstre og høyresiden i norsk politikk, og derfor burde være mindre omstridt.

Til sist reflekteres det om norsk planlegging har en egen historie. Selvsagt har den det. Kleven viser det med sin bok. Men planleggingen er heldigvis politisk styrt, og derfor er også historien innenfor de rammer som vårt demokratiske samfunn setter.

Terje Kleven har levert en verdifull bok, med mange noter og referanser. Han har vist oss sitt eget ståsted og bygget i stor grad på personlige erfaringer. Det bidrar til at vi får innblikk i og grunnlag for å prøve egne refleksjoner, for derigjennom forhåpentligvis å forbedre praksis.