Handlingsplaner har i løpet av de siste årene blitt sentrale verktøy for forvaltningen av både arter og naturtyper, og vil nok bli en del av hverdagen til mange samfunnsplanleggere. De vil trolig berøre alle deler av samfunnet fra grunneiere til Storting. I PLAN 3–4/2010 har Sissel Rogne en artikkel om handlingsplanen for dagsommerfuglen klippeblåvinge og konsekvensene for forvaltningen av området der den forekommer. Det er positivt med diskusjon om handlingsplaner, lovverk og forvaltning, spesielt fra Rogne som også satt i lovutvalget til naturmangfoldloven. Dessverre inneholder artikkelen flere faktafeil og gir et skjevt og misvisende bilde av handlingsplanen for denne kritisk truete sommerfuglen. Det er derfor behov for å komme med noen presiseringer og oppklaringer om handlingsplaner generelt og klippeblåvinge spesielt.

Handlingsplanen for klippeblåvinge er ikke den første handlingsplanen for en truet art, i motsetning til hva som hevdes i artikkelen1. Allerede i 2003 kom den første handlingsplanen (for fjellrev). Siden den gang er det kommet flere, og det er så langt vedtatt å lage 57 planer for i alt 103 arter. Av disse er 12 ferdigstilt og publiserte på hjemmesiden til Direktoratet for naturforvaltning (DN). I tillegg arbeides det med ytterligere ca. 50 arter, slik at antall arter med påbegynt handlingsplan i løpet av 2011 vil ligge på rundt 150. Handlingsplanen for klippeblåvinge foreligger i utkast2 og skal publiseres etter at regje- ringen har behandlet ny forskrift om «prioriterte arter» i henhold til naturmangfoldloven (NML). Dessuten arbeides det med fem handlingsplaner for truete naturtyper, og i 2010 ble ytterligere vedtatt oppstart av 14 samt at det forventes vedtak om rundt 10 nye i 2011. Det foreligger derfor allerede mye erfaring på hva av vesentlig informasjon en slik handlingsplan bør inneholde, samt hvor konkret den skal være og hvilke kunnskapsgrunnlag man har for å utarbeide disse.

Handlingsplaner

En handlingsplan er et dokument som i det store og hele skal oppsummere all kunnskap og forvaltningsrelevant informasjon om en aktuell art, en artsgruppe, et geografisk område eller en naturtype. Dokumentet er altså en total gjennomgang av kjent informasjon om artens biologi og økologi, samt dens utbredelse og populasjonsutvikling. Videre beskrives de påvirkningsfaktorer som har medført artens tilbakegang (så langt disse er kjent) og de tiltak man mener må til for at arten skal sikres varig overlevelse i Norge. Planutkastene utarbeides fortrinnsvis av fylkesmennene i samarbeid med eksterne eksperter. Planutkastet er på offentlig høring før den trykkes i rapportserien til DN. Hver handlingsplan har dessuten et foreslått budsjett til oppfølging som normalt ligger på mellom 2 og15 millioner kroner i handlingsplanperioden. Hand- lingsplanene er veiledende. Videre oppfølging av disse i henhold til planens anbefalinger avhenger av forvaltningsmyndighetene, og derfor også av politiske prioriteringer, slik Rogne etterlyser.

DN har et eget sett med kriterier for å velge ut

arter som skal få handlingsplaner. De viktigste kriteriene i denne sammenhengen er at 1) arten finnes på Norsk rødliste for arter og er ansett som truet, 2) tiltak kan tenkes å bedre artens populasjonssituasjon, 3) en vesentlig del av den globale populasjonen finnes i Norge (såkalte ansvarsarter), og 4) vi har internasjonale forpliktelser å ivareta (eksempelvis arter vernet gjennom Bern-konvensjonen). I tillegg til disse kriteriene støtter DN utvelgelsen på ekspertgrupper samt et eget nasjonalt Rådgivende utvalg (bredt sammensatt). De enkelte handlingsplanene vil videre være viktige beslutningsgrunnlag for DN for å vurdere om arter skal foreslås som «prioriterte arter» etter NML og kriterier for dette gitt i § 23. En slik prioritering av arter etter loven erstatter blant annet den tidligere artsfredningen i naturvernloven, og vedtas som forskrift til NML.

Naturmangfoldloven

NML (Lov 2009-06-19 nr. 100) er ifølge 0t.prp. nr. 52 (2008-2009) en lov som skal dekke opp mangler, samle og samordne annet lovverk. NML skal dermed virke side om side med annet lovverk, blant annet plan- og bygningsloven (PBL). I 0t.prp. nr. 52 står det; «[…] at andre lover har hjemlene for å regulere virksomhet, men at naturmangfoldloven bidrar med mål og prinsipper som skal veies sammen med de hensyn som sektorloven skal ivareta». Dette er videre spesifisert i naturmangfold- lovens § 7 om prinsipper for offentlig beslutnings- taking: «Prinsippene i §§ 8 til 12 [i NML] skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved forvaltning av fast eiendom». Under disse paragrafene finner man prinsipper som «kunnskapsbasert forvaltning», «føre var-prinsippet», «økosystemtilnærming» og «samlet belastning». Som et eksempel står det i § 9 at «Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak». Tiltak etter NML skal videre avveies mot andre viktige samfunnshensyn (§14). Hvordan forvaltningspraksis blir mellom NML og annet lovverk, for eksempel PBL, gjenstår å se.

Kunnskap og kunnskapsmangler

Mangel på kunnskap er felles for nesten samtlige av artene som omhandles av handlingsplaner. Hand- lingsplanartene er pr. definisjon fåtallige og truete, lite utbredte og generelt lite studerte. I det ligger også kanskje nettopp behovet for en handlingsplan, for å belyse kunnskapsmanglene og peke på hva man trenger av kartlegging, overvåking og forskning for å kunne ha en kunnskapsbasert forvaltning av disse artene. For flere av handlingsplanene vil derfor nettopp kunnskapsoppbygging være et sentralt tiltak i planen. Man må like fullt, basert på de dataene man har tilgjengelig, gjøre kvalifiserte slutninger om hva som kan være årsaken til arters populasjonsreduksjoner og foreslå tiltak for å motvirke dette. Dette er helt i tråd med den nye NML § 9 nevnt over. Dette er også i tråd med N0U 2004:28 (s. 196), som også refereres av Rogne1, der prinsippene om for- valtningens utredningsplikt (forvaltning basert på vitenskapelig kunnskap) og borgermedvirkning (basert på korrekt informasjon) er tatt opp.

Klippeblåvinge (Scolitandides orion). Foto: Anders Endrestøl

I høringsrunden vil alle borgere få muligheten til å kommentere disse slutningene og peke på eventuelle svakheter. I en handlingsplanperiode, som normalt er fem år, vil man i tillegg samle opp ny og viktig kunnskap underveis gjennom kartlegging og overvåking (og eventuelt forskning), som videre kan brukes til løpende evalueringer og en eventuell revidering av handlingsplanen etter dens utløp. En handlingsplan vil være et egnet verktøy for å sikre kunnskap og medvirkning.

Lokal forvaltning, råderett og strandsone

Det hevdes at handlingsplanen for klippeblåvinge vil «frata kommunen råderetten over kommune arealet»1. Dette er på ingen måte riktig, og ville i så tilfelle nesten vært det samme som å sette kommunen under administrasjon. En handlingsplan er som nevnt over veiledende. For de artene som derimot blir prioritert etter forskrift til NML (foreløpig ikke fastsatt) skal det i noen tilfeller defineres et økologisk funksjonsområde for noen arter, hvor adgan- gen til nye inngrep vil være begrenset. Eksisterende bruk vil kunne fortsette som før.

Videre hevder Rogne at «Dessverre ser det ikke ut til primært å ha blitt en handlingsplan for klippeblåvinge, men et politisk innlegg i strandsonedebat- ten»1. At en fagrapport på over 50 sider reduseres til et «politisk innlegg» er urimelig og usaklig. Faktum er at anslagsvis 95 % av alle norske dokumenterte funn av klippeblåvinge er gjort i strandsonen (innenfor 150 meter i horisontalplanet). Da vil det være helt naturlig at man i handlingsplanen påpeker at det er et vedtatt byggeforbud i strandsonen (jf. PBL), som i denne sammenhengen vil være et verktøy for å bevare artens kjente lokaliteter. Lovverket

er en opplagt del av virkemidlene, og bør oppfattes politisk nøytrale i sin tekst og kan ikke utelates i en handlingsplan om klippeblåvinge.

Klippeblåvinge

Når det gjelder klippeblåvingens biologi og økologi, er det som nevnt i handlingsplanen en del man ikke vet. Men dette må ikke brukes for å dekke over og tåkelegge det man faktisk vet. Ifølge handlingsplanen er trolig hverken maur, vertsplanter eller nektarplanter begrensende for klippeblåvinge, og det er derfor noe underlig å hevde at «Det drøftes imidlertid ikke hvorledes man skal få de rette blomster- og maurarter slik at klippeblåvinge får et robust øko system»1. Ikke alle opplysningene i handlingsplanen er av stor betydning for forvaltningen av arten, men er med for å danne et mest mulig komplett bilde av arten og inspirere til videre undersøkelser. Rogne trekker videre en parallell til to andre arter av blåvinger, nemlig timianblåvinge og søteblåvinge, og skriver «Fra Sverige har man sett fra lignende sommerfugler at en vertsplante (klokkesøte) var avgjørende for overlevelse, mens i England var det en maurtype»1. Larvene til «gjøkblåvingene», som ikke finnes i Norge, overvintrer i maurtuer og er fullstendig avhengig av sin «vertsmaur», noe klippeblåvinge ikke er, og derfor er også dette irrelevant i forhold til forvaltningen av klippeblåvinge.

Det er videre usannsynlig, og derfor mindre relevant å diskutere, at det er innlandspopulasjoner av klippeblåvinge i Norge tilsvarende det man har i Sverige. Svenske innlandspopulasjoner er knyttet til de store innsjøene, hvor også annen typisk havstrandfauna kan finnes, for eksempel handlings- planarten strandmaurløve, som i Norge utelukkende finnes langs kysten. Eventuelle søk, kartlegginger og tiltak i forhold til sjeldne og truete arter bør derimot konsentreres der man har historisk belegg for at arten har vært, og i dette tilfellet er det noen få steder langs kysten fra Agder til Østfold3.

Populasjoner og Tvedestrand

Rogne uttalte i Tvedestrandsposten 7. mai 2010 at; «… dokumentasjonen som nå foreligger indikerer at det ikke er noen populasjon av klippeblåvinge i Tvedestrand, og at det ikke er mulig, uansett hvilke skjøtsels- eller vernetiltak som igangsettes, å få en levedyktig populasjon.» Basert på Rognes innspill hevdes det samme i Tvedestrand kommunes høringsuttalelse til handlingsplanen for klippeblåvinge. Dette er et alvorlig eksempel på at man forkaster vel dokumenterte, historiske data, og at man samtidig avslører liten innsikt i hvilken innsats som kreves for å dokumentere sjeldne arter. Det første individet av klippeblåvinge ble samlet inn fra Tvedestrand kommune allerede i 1925 av Nils Knaben. I perioden 1925–1996 ble det samlet inn totalt 35 individer fordelt på åtte lokaliteter i kommunen innenfor en strekning på 13 km (alle disse individene finnes i offentlige eller private samlinger og kan derfor kontrolleres). Det ble i 2009 igjen funnet en klippeblåvinge (og egg) i Tvedestrand. Dette i seg selv taler helt klart for at arten fremdeles finnes i Tvedestrand kommune. «Tilfeldig» migrering fra Halden eller kontinentet (arten finnes ikke i Danmark) er helt usannsynlig.

«At handlingsplanens tiltaksdel er utarbeidet som om det eksisterer en populasjon av klippeblåvinge i Tvedestrand, uten å gå nærmere inn på den faktiske situasjonen, er en alvorlig svakhet», ifølge Rogne1. Handlingsplanen tiltaksdel er derimot helt bevisst, ut fra en kvalifisert slutning basert på overnevnte datagrunnlag, nettopp utarbeidet som om det eksisterer en populasjon av klippeblåvinge i Tvedestrand, men hvor den faktiske situasjonen er kritisk. Det som derimot ville vært en stor svakhet var dersom handlingsplanens tiltaksdel var utarbeidet som om det ikke fantes noen populasjon av klippeblåvinge i Tvedestrand, og konkludert med at «… det ikke er mulig, uansett hvilke skjøtsels- eller vernetiltak som igangsettes, å få en levedyktig populasjon». At dette var en riktig slutning ble i enda sterkere grad bekreftet i 2010 da det ble funnet minst fem voksne individer og over 150 egg av klippeblåvinge i Tvedestrand (fotodokumentert og koordinatfestet).

Hvor mange populasjoner er nok?

Hvorfor foreslår handlingsplanen at man skal ha akkurat 4–5 robuste populasjoner av klippeblåvinge i Norge? spør Rogne. Den er historisk funnet på ca. 20 lokaliteter fordelt på ni kommuner i Norge, og i løpet av planperioden vil derfor 4–5 lokaliteter være et realistisk mål, selv om det også presiseres at trolig heller ikke dette er nok for en langsiktig overlevelse. Det er heller ikke tilstrekkelig for at arten skal «forekomme i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder», slik det kreves i NML § 5. Svenskene har i sin handlingsplan for klippeblåvinge et langsiktig mål om å ha 10 lokaliteter av arten innen 2020, med ca. 250 individer pr. lokalitet. Deres visjon er å oppnå samme antall lokaliteter for arten som det som er historisk kjent i Sverige (altså rundt 20 lokaliteter, omtrent som i Norge og ville da kanskje være i nærheten av å oppfylle § 5 i NML nevnt over).

En annen grunn til at handlingsplanen ifølge Rogne ikke holder et godt nok faglig nivå er at «Den drøfter ikke hvorfor, hvorledes eller hvor hen man skal etablere populasjoner fra grunnen av»1. Følgende utdrag er hentet fra handlingsplanen2; Hvorfor? «… for å utjevne risikoen for regionale/ lokale, tilfeldige påvirkningsfaktorer» og for å sikre hovedmålet i planen; langsiktig overlevelse av

klippeblåvinge i Norge. Hvorledes? «Det ideelle er å legge til rette for at arten naturlig kan spre seg til nye lokaliteter» og «Om ikke nye forekomster avdekkes etter kartlegging må reetablering ved utsetting vurderes». Hvor hen? «Lokaliteter aktuelle for utsetting av individer vil i første omgang være historiske lokaliteter som geografisk er plassert mellom de to kjente lokalitetene, men det bør også vurderes i forhold til andre historiske lokaliteter. Forøkning er dermed basert på naturlig spredning, funn ved kartlegging, og eventuelt utsetting.

Flytting, introduksjon og innavl

Flytting/utsetting er allerede gjort for handlingsplanarter i Norge, og flytting/reetablering nevnes som et tiltak i minst åtte andre norske handlingsplaner. I Sveriges handlingsplan for klippeblåvinge har de som kortsiktig mål (2012) å opparbeide en egen avlspopulasjon i fangenskap for å sette arten ut på gamle lokaliteter (noe tilsvarende det Norge har for hand- lingsplanartene fjellrev og dverggås i dag, og som tidligere er gjort for hubro). Avl og utsetting for å reetablere arten på historiske lokaliteter vil derfor være en naturlig konsekvens av handlingsplanen, og det må i så fall utredes nærmere om dette er aktuelt og hvordan det skal gjennomføres.

Rogne sammenligner utsetting og introduksjon med miljøkriminalitet basert på at arten er så sjel- den, og skriver; «[Handlingsplanen] tar heller ikke opp faren for innavlsdepresjon og sårbarhet for miljøforandring og sykdom hvis populasjonen når under en viss kritisk størrelse med hensyn til genetisk variasjon. Dette kan være en av årsakene til nedgangen i antall blåvinger i Halden-området»1. Det er for øvrig ingen holdepunkter eller empiriske data som tilsier at antall (klippe)blåvinger i Halden-området er i nedgang. Populasjonen der synes tvert om å være ganske stabil3, og det er ingen ting som tyder på at den ikke skal tåle at enkelte individer flyttes til en annen lokalitet. Det som for øvrig diskuteres i handlingsplanen er nettopp innavlsdepresjon og redusert overlevelse som trussel for allerede små populasjoner (jf. pkt. 3.4.3 om genetikk2).

Videre diskuteres det tydelig i handlingsplanen at flytting/utsetting kun kan være aktuelt etter flere års kartlegging, nettopp fordi dette er ansett som en siste utvei. Rogne henviser igjen til timianblåvinge og skriver at; «Det er kjent at flytting av eksemplarer av blåvingearten Maculinea orion [Pengaris arion] er gjort med hell fra Öland i Sverige til Dartmoor i England. Her var det imidlertid utført grundig forskning og kartlegging over lang tid»1. Dette er en god studie, men det bør nevnes at den ble utført etter at arten ble regnet som utdødd fra England (fra 25 populasjoner i 1950 til utdødd i 1979) og altså ble reintrodusert fra Sverige4. Med en slik dokumentert populasjonsnedgang (som er tilsvarende det vi ser for klippeblåvinge i Norge), bør man utrede tiltak som kan bedre situasjonen før arten dør ut fra landet på basis av den kunnskapen man har.

Skjøtsel

«Handlingsplanen for skjøtsel er for enkel», ifølge Rogne1. Det er ikke utarbeidet egen handlingsplan for skjøtsel, men derimot står det under prioriterte tiltak i handlingsplanen for klippeblåvinge (pkt. 4.4.) at «Det bør for hver enkelt kommune som har klippeblåvingelokaliteter utarbeides lokale skjøtsels- og forvaltningsplaner for klippeblåvinge»2. Detaljerte skjøtselsplaner er ikke en naturlig del av handlingsplanene, men er et naturlig tiltak i forbindelse med oppfølgingen av en handlingsplan i regi av Fylkes- mannen.

Når det gjelder skjøtsel kan man i handlingsplanene ofte kun generalisere siden forholdene på ulike lokaliteter og i ulike deler av landet kan være nokså forskjellige, og skjøtselstiltak dermed må være tilsvarende spesifikke. For den konkrete klippe- blåvingelokaliteten i Tvedestrand foreligger det i utkast en slik lokal plan for skjøtsel, og i rådman- nens innstilling til høringsuttalelse for Halden kommune for handlingsplanen het det: «Halden kommune vil, når den endelige nasjonale handlingsplanen er vedtatt, utarbeide en lokal tiltaksplan for sommerfuglen i forlengelsen av kommunens eget arbeid med registrering av biologisk mangfold.»

Til slutt

I det avsluttende avsnittet i Rognes artikkel henstiller hun til at det bør legges stor vekt på informasjon, dialog og involvering av de berørte parter for å finne frem til relevante mål og gode løsninger. Dette er helt i tråd med handlingsplanen (pkt. 4.3.6 Informasjonstiltak), der det står at; «…det [er] viktig at forvaltningen og grunneierne har en god dialog i forhold til konkrete tiltak som skal gjøres i forbindelse med oppfølgingen av handlingsplanen og i forkant av selve tiltaket. Dette vil være med på å skape økt forståelse og engasjement og forhåpentligvis ha en konfliktdempende effekt»2.

Det er derfor etablert et forvaltningsråd for oppfølging av planen i Tvedestrand. Rådet består av representanter fra grunneiere, kommune og fylkesmann. Det er gledelig at man i Tvedestrand nå har en god dialog om forvaltningen, der det er uttrykt sterk interesse for å bevare forekomsten av klippeblåvinge. Dette forvaltningsrådet får vi tro vil finne nettopp frem til relevante mål og gode løsninger, og sikre at alle involverte blir hørt og at man får lokalt forankrede tiltak. Dette er en modell som sannsynligvis også kan være et eksempel til etterfølgelse i andre forvaltningsmessige sammenhenger og ved oppfølgingen av andre handlingsplaner i årene som kommer.

Noter:

1 Rogne, S. 2010. Sommerfuglen som kan velte en kommunes arealplan. PLAN 3–4/2010: 60–63.

2 Direktoratet for naturforvaltning 2009. Utkast til handlingsplan for klippeblåvinge Scolitantides orion. www.dirnat.no/naturmangfold/trua_ arter/

3 Endrestøl, A., Bengtson, R. & Hanssen, O. 2009. Kartlegging av klippeblåvinge Scolitantides orion i Norge 2008–2009. NINA Rapport 523. 38 s.

4 Thomas, J.A., Simcox, D.J. & Clarke, R.T. 2009. Successful Conservation of a Threatened Maculinea Butterfly. Science Vol. 325 no. 5936 pp. 80–83.