Norske planleggere, politikere, byråkrater og andre med meninger om norsk planlegging har skrevet mye om planlegging i PLAN og forgjengeren Plan & Arbeid. Jeg oppfatter tidsskriftet (-ene) som et godt og troverdig speilbilde av samtidens faglige og politiske diskurs om planlegging. Da PLAN i 1994 også ble et organ for Norsk Bolig- og Byplanforening, ble planleggings-profilen ytterligere styrket. Min grunn til å være opptatt av hva som har vært skrevet om planlegging i PLAN har vært arbeidet med å skrive norsk kommuneplanleggings historie. Et særlig fokus har vært perioden fram til Planlovutvalget i 2003 avga sine utredninger om ny plan- og bygningslov. Hensikten har i korthet vært å undersøke i hvilken grad den faglige og politiske diskursen i PLAN har hatt noen betydning for i Planlovutvalgets utredninger.

To temaer har dominert planleggingsdiskursen i den aktuelle perioden. Den ene har dreid seg om det jeg har kalt planleggingens grunnlagsdiskurs – diskursen om planleggingens mål og ambisjoner, dens rasjonalitet, virkemåte og effekter. Den første delen av artikkelen (PLAN 3-4/2010) tok for seg denne. Den andre store diskursen har dreid seg om planlegging og bærekraftig utvikling, som er tema for del 2. Her vil jeg også gjøre bruk av en tilsvarende undersøkelse presentert i en TØI-rapport fra 2009 (Næss et al 2009).

Bærekraftdiskursen i PLAN kom med rapporten Vår felles framtid – «Brundtlandrapporten» – fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling i 1987. Da var PLAN fortsatt Plan & Arbeid.

Tidsskriftet brakte tidlig omtaler og kommentarer til rapporten og den påfølgende stortingsmeldingen om hvordan norske myndigheter skulle følge opp (St. meld. nr. 46 (1988-89). I kjølvannet av stortingsmeldingen kom det innlegg som etterlyste policytiltak, planlegging og handling for en mer bærekraftig utvikling. Argumentene var at bærekraftbegrepet satte nye verdinormer for norsk planlegging. Noen uttrykte klar skepsis til hvordan bærekraftbegrepet knyttet økologisk vern til fortsatt økonomisk vekst. Kritiske røster om at Norge ikke tok bærekraftig utvikling på alvor, dukket tidlig opp. I et temanummer om «kommunal bærekraft»i 1992 karakteriserte Karl Georg Høyer, Vestlandsforsking, norsk politikk for bærekraftig utvikling som «gammel politikk i ny innpakning». Høyer polemiserte særlig mot bærekraftbegrepets forening av vekst og vern, og hevdet at motsetningene mellom økonomisk vekst og økologisk balanse ikke kunne forenes (Plan & Arbeid 5/92).

Diskursen fram til Planlovutvalget kom i arbeid i 1998, har fulgt to hovedspor. Det første sporet var opptatt av hvordan arbeidet for miljøvern og bærekraftig utvikling måtte – eller kunne – gjøres til lokale oppgaver. MIK-reformen (Miljøvern i kommunene) og Lokal Agenda 21 ble sentrale temaer. Det andre sporet følger mer spesifikt diskursen om fortetting, arealbruk og transport. Jeg skal ta opp begge.

Var MIK nok?

Mye av den tidlige bærekraftdiskursen dreide seg om MIK som satsing for å styrke miljøvernarbeidet gjennom å bygge en kommunal miljøforvaltning.

Var dette et tilstrekkelig svar på bære- kraftutfordringen? Selv om mye av denne debatten forgikk utenfor spaltene til Plan & Arbeid/PLAN, gir innleggene et godt tegnet bilde av argumentene som preget diskursen gjennom 1990-tallet. Et tidlig tema var om MIK skapte en institusjonell kløft mellom det etablerte og godt operative «blå» miljøvernet i den kommunaltekniske sektoren og de nye «grønne» og mindre konkrete miljø- oppgavene som MIK ville plassere direkte under kommuneledelsen. Nye profesjoner – biologer, naturforvaltere og geografer – hadde entret miljøvernsektoren. Nye faggrupper med stor definisjonsmakt og retorisk støtte innenfor en «plan- og sam- ordningsideologi», hadde vendt innsatsen i miljøvernet fra handling i en aktiv teknisk sektor til en sentralisert planleggingsoppgave, hevdet Tor Arnesen, Østlandsforskning (Plan & Arbeid 5/92).

Andre forskere var mer bekymret over den store variasjonen i kommunenes tilnærming og faktiske innsats. Eli Heiberg, Vestlandsforsking, hadde fulgt Miljøverndepartementets forsøksprosjekt om Norges oppfølging av konvensjonen om biologiske mangfold. Hun kunne konstatere stor variasjon i kommunenes måte å løse miljøvern- utfordringene på. Mye av arbeidet hadde blitt ren registrering av nøkkelbiotoper i skog- og landbruksområder, nærmest som en utvidelse av tradisjonelt naturvernarbeid. Biologisk mangfold ble ikke noen overordnet premiss i planleggingen. Få kommuner, om noen, behandlet årsakene til at det biologiske mangfoldet gikk tapt, konstaterte Heiberg (PLAN 6/95).

Det såkalte Økokommuneprogrammet, i regi av KS-forskning tidlig på 1990-tallet, hadde som mål å sette kommunal virksomhet inn i et økologisk perspektiv. Et temanummer (PLAN 6/95) var viet programmet hvor forskere ved Vestlandsforsking hadde vært drivende krefter i gjennomføringen. Forskerne så programmet som et viktig tiltak for å sette det kommunale miljøvernet inn i et globalt perspektiv, i tråd med intensjonene i Lokal Agenda 21. Carlo Aall og Karl Georg Høyer hevdet at norske kommuner generelt var langt mer bevisst på dette enn hva staten hadde vist gjennom MIK-programmet. I motsetning til MIK var arbeidet i øko-kommunene preget av en «nedenfra–opp»- tilnærming. De mente at slutterklæringen fra verdenskongressen for International Union of Local Authorites (IULA) i Oslo i 1991 måtte ses nettopp som uttrykk for at kommunene viste større vilje til å globalisere det lokale miljøvernarbeidet. Det var staten som hang etter, hevdet de.

Det ble stilt spørsmål om MIK egentlig var en tilstrekkelig miljøvernsatsing. Hvorfor var ikke Norge på linje med de andre nordiske landene med å komme i gang med LA 21? Det kommunale miljø- vernarbeidet, med de rammene som MIK la, var en lite egnet modell for å nå målene i Agenda 21, hevdet Aall og Høyer. Til det var tilnærmingen for kunnskaps- og ekspertdrevet og basert på en «profesjonell modell» som ikke fremmet lokal deltakelse og grasrotinitiativ. Det var heller ikke en tilnærming som var godt egnet for lokalpolitisk styring. Andre kritikere pekte på at en betydelig svakhet ved MIK var at mange statlige sektormyndigheter hadde andre – og etter myndighetenes egen mening, langt viktigere – spørsmål på dagsordenen enn miljø.1

I Plan & Arbeid nr. 5/92 dukket det opp kritiske røster om at Norge ikke tok bærekraftig utvikling på alvor.

Bærekraftig byutvikling, fortetting og transport

Fagdiskursen ble raskt opptatt av hvordan bærekraftig utvikling kunne sikres gjennom fysisk planlegging. Særlig kom diskusjonen til å dreie seg om forståelsen av hva som ville være bærekraftig byutvikling,

et spørsmål med både faglige og politiske overtoner. Et policyskrift om bærekraftig bypolitikk fra FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE 1996) besvarte spørsmålet ved å henvise til hva som ikke var bærekraftig byutvikling. Det var et spredt, utflytende utbyggingsmønster, det var forurensninger, sosial segregering, sviktende økonomisk, sosial og teknisk infrastruktur. Motsatsen til en ikke-bærekraftig byutvikling ble fra ECEs side lansert som byplanstrategier som i sum kan oppsummeres som den kompakte, sunne og grønne byen. Byform, arealbruk, tetthet, transportsystem, materialstrømmer, infrastruktur og grønnstruktur måtte ses i sammenheng.

I Norge hadde de samme spørsmålene vært reist flere år tidligere i prosjektet «Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling» (NAMIT). NAMIT ble en helt sentral referanse for norsk bærekraftdiskurs. Tekstruten gir en kort sammenfatning av forskningsopplegget i NAMIT og noen av resultatene.

Ikke bare ble NAMIT gjenstand for en betydelig faglig diskusjon; det ble også en viktig referanse for virkemiddelutforming og faglig grunnlag for forsøk med samordnet arealbruk og transport. Lenge før rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging ble vedtatt hadde NAMIT gitt opphav til en livlig faglig og ideologisk debatt. NAMITs prosjektleder, NIBR-forskeren Petter Næss, var tidlig ute med å annonsere prosjektets normative ståsted. «Tenk globalt, bygg tett», skrev han allerede i Plan & Arbeid nr 2/1990, bare halvveis i prosjektet. Fortetting som byutviklingsstrategi ville være mulig, mente han, men ville kreve kunnskap, sterk politisk vilje og styring. Han ble støttet av professor Arvid Strand ved Institutt for by- og regionplanlegging ved NTH. Det er transporttekno- logien som historisk har vært den fremste byforme- ren, påpekte Strand. Sammenhengen mellom arealbruk og transport står derfor helt sentralt, og det kreves satsing for å få fram kunnskap om denne dynamiske sammenhengen, skrev han i nr 6/1990.

Men NAMIT møtte også kritikk, både på normativt og empirisk grunnlag. Prosjektet ble kritisert for et altfor idealisert utgangspunkt. I et temanummer om bærekraft (Plan & Arbeid 5/92) hevdet statsviteren Marit Reitan (NIBR), at prosjektets ideelle forutsetninger hadde for stor avstand fra planleggingens og politikkens hverdag. Tilnærmingen overså både grunnleggende interessekonflikter og betydningen av samfunnets sektorisering. NAMIT var basert på verdier og normative ideer som først og fremst hadde tilslutning hos planleggere og miljøvernfolk, mente Reitan. Men hun slo samtidig fast at prosjektet hadde gitt et viktig bidrag til bærekraftdiskursen, nettopp ved å vise hvor sentralt den ideologiske dimensjonen sto i dette spørsmålet.

Den ideologiske dimensjonen i diskursen ble særlig tydelig i en opphetet debatt om «fortettingsoptimisme og CO2-moralisme». Påstanden om at NAMIT fremmet fortettingsoptimisme, CO2- moralisme, og i tillegg «global deduksjonisme» ble satt fram at forsker Terje Skjeggedal (Nord-Trøndelagsforskning) i PLAN nr 4/96, med støtte fra Tor Arnesen (forsker ved Østlandsforskning) i nummeret etter. De to argumenterte mot at globale miljøkrav kunne overføres til hvilken som helst lokal kontekst. NAMIT satte opp en serie universelle kriterier for bærekraftig utvikling uten hensyn til ulikheter i livsvilkår og planleggingssituasjoner, for eksempel bosettingsmønsteret på den norske landsbygda. NAMIT var historieløst, hevdet de to. Røyne Kyllingstad, professor ved Arkitekthøgskolen i Oslo, slo følge og mente at NAMIT representerte en bygde- fiendtlig fortettingsideologi. NAMIT ga legitimitet til den en sentraliseringsideologi som, ifølge Kyllingstad, var i ferd med «å kjøre hele bygde-Norge i grøfta.» I argumentene mot den tette byen ble også den økende markedsorienteringen og privatiserin- gen av planlegging og eiendomsutvikling trukket fram som negative drivkrefter.2 Debatten fikk høy temperatur. Tekstruten gjengir noen illustrerende artikkeloverskriftet og ingresser.

NAMIT og bærekraftig byutvikling 20 år etter

Nesten 20 år etter at NAMIT ble avsluttet har Petter Næss og Arvid Strand, begge nå ved Transportøkonomisk institutt (TØI), foretatt en gjennomgang av den fagdiskursen som NAMIT ga opphav til (Næss et al 2009). Rapporten presenterer en undersøkelse av byutviklingen i Osloregionen satt opp mot mål om bærekraftig mobilitet og transportfordeling – på mange måter en NAMIT II. Rapporten beskriver og analyserer utviklingen i regionen, hvor særlig Oslo kommune har fulgt en klar fortettingsstrategi over en lengre periode. Forfatterne har villet undersøke i hvilken grad denne utviklingen har vært influert av den faglige og politiske diskursen om «den kompakte byen» som strategi for å redusere transportbehov og legge grunnlag for god kollektivdekning.

Rapporten undersøker hvordan norske planleggere og beslutningstakere har forstått og fortolket bærekraftbegrepet og hvilke strategier de mener fremmer en mer bærekraftig byutvikling. På samme måte som jeg har stilt spørsmålet om fagdiskursens mulige påvirkning av Planlovutvalgets arbeid, har forfatterne villet undersøke styrken i fagdiskursen om fortetting og samordnet areal- og transportplanlegging når det gjelder fysisk planlegging og policyutvikling i Osloregionen. De har gjennomgått ca. hundre artikler og innlegg i PLAN som berører temaet bærekraftig byutvikling i perioden 1994– 2007. Deres undersøkelse både utvider og kompletterer min egen lesning av PLAN. Heller enn å referere

Kort om NAMIT

NAMIT-prosjektet ville belyse hva det ville bety for byplanlegging og boligpolitikk å følge opp Brundtlandkommisjonens mål om bærekraftig utvikling. Prosjektet skulle gjennom teoretiske studier av utviklingen i tre norske tettsteder gi mulige svar på hvordan bærekraftbegrepets grunnleggende krav kunne gjennomføres. Hvordan måtte den fremtidige utviklingen av arealbruk og transport i tettstedene skje om målet var å minimere energibruk og utslipp til atmosfæren, ta vare på biolo- giske ressurser og samtidig sørge for at utbyggingen var kostnadseffektiv? NAMIT var et teoretisk prosjekt hvor hensikten var å utvikle prinsipiell kunnskap, ikke å løse spesifikke planleggingsoppgaver i de berørte kommunene.

Det ble satt opp en detaljert målstruktur for å kunne sammenlikne den faktiske utviklingen – «trendalternativet» – med et mer bærekraftig «miljøalternativ». Med utgangspunkt i bærekraftbegrepets tre grunnpilarer ble det utledet 32 indikatorer på bærekraftig tettstedsutvikling, alle med forankring i offentlige policydokumenter, de fleste nasjonale, noen internasjonale. Indikatorene definerte et sett vurderingskriterier – en «miljøstandard» – som grunnlag for å analysere om tettstedsvekst, bygging av boliger, næringslokaler og servicefunksjoner, kunne være mulig på miljøvernets premisser (Næss 1992). Det ble også gjennomført surveyundersøkelser og intervjuer med fagpersoner, politikere og publikum om deres holdninger til ulike miljøvernspørsmål og deres syn på bruk av virkemidler for å endre arealbruk, boligpreferanser og transportvaner.

Kort fortalt – de to prosjektrapportene var på nesten 700 sider – var konklusjonen fra NAMIT at miljøalternativet ville gi betydelige miljøgevinster sammenliknet med sannsynlig trendutvikling. Konsentrasjon av utbyggingsmønsteret, satsing på fortetting i områder med eksisterende infrastruktur, større arealeffektivitet med «nøkterne boligstørrelser» viste seg å gi langt høyere måloppnåelse for miljømålene enn å fortsette den eksisterende utflytende og arealkrevende utbyggingen. Gevinstene var en betydelig reduksjon av energiforbruket, lavere utslipp, mindre nedbygging av biologisk verdifulle frilufts- områder og landbruksjord, alt med lavere investerings- og driftskostnader.

Men dette var en tettstedsutvikling folk flest ikke ønsket. Til tross for generell velvilje overfor å ta vare på miljøet, viste holdningsundersøkelsene betydelig uvilje mot restriksjoner på bilbruk, økt fortetting og mer konsentrert boligbygging. De virkemidlene folk flest sluttet opp om – flere grønne områder og styrket kollektivtrafikk – var slike som ikke utfordret deres forbruks- og atferdsmønster. Holdningen til restriktive virkemidler var mindre negativ blant kommunepolitikere og ansatte i offentlig forvaltning og – ikke uventet – klart minst negativ blant ansatte i miljøsektoren. Det ble også avdekket en tydelig høyre-venstre dimensjon i holdningene til bruk av restriktive virkemidler, med venstreorienterte velgere og politikere – og miljøvernere – mer positivt innstilt enn de som soknet til høyresiden.

til et stort antall enkeltstående innlegg, skal jeg derfor gjengi hovedtrekkene i TØI-rapportens konklusjoner.

Den avgjort største andelen av de hundre artik- lene tar opp sammenhengen mellom arealbruk, byutviklingsmønster og transport. Rapportens særlige fokus er det forfatterne omtaler som «bærekraftig mobilitet». Innholdanalysen er særlig rettet mot artikler og debattinnlegg som tar opp energibruk og miljøeffekter, spesielt i form av klimagassutslipp (CO2) og inngrep i natur og grønnstruktur. Artiklene tar først og fremst opp den romlige dimensjonen ved by- og tettstedsutviklingen, og berører i mindre grad sosiale og institusjonelle forhold ved byutviklingen. Hensikten har vært å gi et bilde av plan- leggingsdiskursens substansielle innhold og faglige fronter. Utgangspunktet er de grunnleggende spørsmålene om sammenhengen mellom arealbruk og transport: Er det slik at fortetting – «den kompakte by» – gir mindre transportvolumer? Hvilke konse- kvenser, fordeler og ulemper, fører fortettings- politikken til? Hva slags transportinfrastruktur bør prioriteres i byområdene? Hvilke barrierer og institusjonelle faktorer er det som fremmer eller hemmer en mer bærekraftig byutvikling?

TØI-rapporten slår fast at så godt som alle artik- lene i PLAN argumenterer for at bymessig fortetting gir mindre transportbehov. Temaet er gitt betydelig oppmerksomhet i norsk forskning, og forfatterne refererer en rekke studier hvor slike sammenhenger er påvist. Fortetting fører til mindre transportbehov og mindre bilavhengighet i byområdene. Dette gir betydelige effekter i form av redusert energibruk og mindre utslipp. Fortetting skaper også mindre press på dyrket mark og friluftsområder – «marka-områ- dene» – i omlandet.3 De entydige resultatene fra stu- diene har vært med på å gjøre fortettingsstrategien – «den kompakte byen» – til en hegemonisk modell for bærekraftig byutvikling blant forskere og planleggere. Støtten er bred, med få eller ingen reservasjoner, konkluderer rapporten. Også argumenter om vern av bynære markaområder støtter den kompakte byen, selv om det også har blitt advart mot hva fortettingspresset vil kunne føre til for byenes grønnstruktur og lokale bolig- og nærmiljøer.4

PLAN har også hatt artikler med kritikk av den kompakte bys hegemoni. Rapporten viser til kritikken mot NAMIT, og refererer – noe tendensiøst – til personene bak kritikken som «arealbruk-transport skeptikere» og representanter for en «minoritetsdiskurs». De som har reist tvil om holdbarheten i de empiriske undersøkelsene har blant annet hevdet at fortetting har liten effekt på samlet transportvolum i Norge. Motargumentene holder ikke, hevder forfatterne og tilbakeviser argumentene med å referere til en omfattende kunnskapsstatus – «state-of-the-art». Samtidig utrykker rapporten en viss frykt for at motargumentene kan føre til usikkerhet om den politiske oppslutningen om den rådende fortettings- doktrinen – en doktrine de gir æren for at Osloregionen har maktet å løse stor befolkningsvekst med moderat økning i transportarbeidet.

Forfatterne finner derimot en så godt som unison oppslutning om at kollektivtrafikk og myke

Om afortettingsoptimisme og CO2-moralismek

«’Byforskjønnelse uten bærekraft’ er en spissformulert karakteristikk av Lillehammer OLs miljøeffekter. Det kan også bli en dekkende betegnelse for innsatsen for miljøvennlig tettstedsutvikling, dersom den fortettingsoptimismen og CO2-moralis-men som preger aktiviteten fortsatt skal være utgangspunkt for de rådende planprinsipper.» (Terje Skjeggedal i PLAN nr 1-2/96 med spesifikk referanse til NAMIT)

Terje Skjeggedal har en sterkt kritisk artikkel i Plan nr 1-2 med tittelen «Fortettingsoptimisme og CO2-moralisme». Kritik- ken retter seg i første rekke mot NAMIT-prosjektet, der undertegnede var utførende forsker. Jeg skal gjøre meg fort ferdig med den vanlige høflighetsfrasen: det er bra at vi får en debatt om forholdet mellom bærekraftig utvikling og planlegging. Men det er ikke det sammen som at alle debattinnlegg har faglig verdi. Skjeggedal bringer oss langt inn i skyggedal (Karl Georg Høyer i PLAN nr 4/96)

«Vi må unngå at fortetting fører til trafikkslum. Nedbygging av grønne lunger og fortetting i områder med stor trafikkbelastning vil neppe være særlig miljøvennlig. Det må gjøres noe med trafikksystemet samtidig.» (Petter Næss og Inger-Lise Saglie under tittelen «Myter om fortettingsoptimisme og CO2-moralisme» i PLAN 4/96).

«NAMIT-prosjektet har vært sterkt prega av tro på at de miljøvennlige alternativene blir valgt. Derfor er det på tide at Næss og Saglie tar opp de problematiske sidene ved fortetting.» (Terje Skjeggedal i PLAN nr 4/96)

«Moralisme under slagordet ’tenke globalt, handle lokalt’ er en pest som rir miljødebatten. Mellom globale prinsipper og løsninger må vi ha både analyse og politikk. Politikk kan ikke reduseres til et spørsmål om vilje til å gjennomføre ’det gode’» (Tor Arnesen i PLAN nr 5/96)

«Samfunnsforskning kan ikke levere ferdige løsninger – slik noen mener at naturvitenskapene kan. Forskning om planlegging må også gripe fatt i mytene. Virkeligheten er ofte mer triviell og mindre spennende og storartet enn modellene.» (Terje Kleven i PLAN nr 5/96, svar på Høyers kritikk av lite anvendt forskning i MILKOM-programmet)

«Vi kan ikke fortette oss til miljøvennlig transport» (Overskrift på artikkel av Hans Petter Duun i PLAN nr 5/96)

«Sentralisering gir ingen CO2-gevinst. Det trengs makt for å komme dit NAMIT vil.» Overskrift på artikkel av Røyne Kyllingstad i PLAN nr 5/97

«Dersom målet er å redusere energiforbruket til transport, står vi overfor et tilsynelatende paradoks: Sentralisering av boliger og arbeidsplasser er gunstig innenfor byen, mens en desentralisert struktur er gunstig på regionalt nivå. Dette har ikke Røyne Kyllingstad fått med seg» (Petter Næss og Arvid Strand i PLAN nr 6/97)

transportformer må styrkes på bekostning av vegbygging og tilrettelegging for privatbilisme. Norsk diskurs er helt på bølgelengde med den internasjonale. Det er derfor ikke særlig oppsiktsvekkende at fagdiskursen i PLAN er så tydelig i sin kritikk av den faktiske transportpolitikken i norske byer, som hevdes å stå i skarp kontrast til den politiske reto- rikken om kollektivsatsing. Næss et al konkluderer med at bærekraftbegrepet står sterkt. Det er nærmest en selvfølgelighet for norske forskere og planleggere. Dette skjer til tross for betydelig uklarhet om hvordan begrepet skal fortolkes og hvordan det kan omsettes til aktuelle byutviklingsstrategier. Næss et al observerer likevel en forskjell i argumen- tasjonen mellom fagfolk med tilknytning til byplanlegging og de med tilhørighet i samferdsels- sektoren. Byplanleggere og -forskere griper lettere til bærekraftargumenter enn deres kolleger i trans- portsektoren. Dette, mener forfatterne, må skyldes ulikheter i profesjonsbakgrunn og organisasjonskultur, særlig innslaget av økonomer og den sterke stillingen som kostnad/nytte-analyser har i trans- portplanleggingen.5

Institusjonelle barrierer

En del innlegg har tatt opp de politiske, institusjonelle og organisatoriske barrierene for planlegging i mer bærekraftig retning. Mange peker på manglende mekanismer for vertikal og horisontal samordning som de viktigste. Også TØI-rapporten slår fast at etterlysningen av «mer og bedre samordning» trolig kan utropes som én av de mest fram- tredende «storylines» i norsk planleggingsdiskurs. Statens problemer med å samordne seg selv i innsatsen for bærekraftig byutvikling, er blitt påpekt i en rekke rapporter og artikler. For den horisontale samordningen gjelder etterlysningen i særlig grad forholdet mellom samferdsels- og miljømyndighetene. Erfaringene fra Miljøbyprogrammet blir trukket fram som eksempel på at grunnleggende målkonflikter på sentralt hold var en viktig årsak til at programmet ikke nådde sine mål. Den grunnleggende motsetningen i politisk og faglig ståsted mellom samferdsels- og miljøvernmyndighetene er imidlertid ikke bare et spørsmål om manglende samordning, men også et tegn på en asymmetrisk maktrelasjon. Miljømyndighetene er den politisk

Det såkalte Økokommuneprogrammet var tema for PLAN 6/95.

svake og blir tapende part i samarbeidet, oppsummerer forfatterne.6

Andre har vært opptatt av at manglende samordning mellom kommuner er en viktig barriere mot bærekraftig by- og tettstedsutvikling. Fravær av regional tenkning i arealplanleggingen, både i Rogaland og i Osloregionen, blir nevnt som eksempler. Noen innlegg har tatt til orde for at staten må innskrenke kommunenes autonomi i saker hvor regionale hensyn er avgjørende for valg av bærekraftige løsninger. I evalueringen av Miljøbyprogrammet konkluderte Ståle Opedal (Rogalandsforskning) og Arvid Strand (NIBR) med at utvikling av effektive virkemidler for bærekraftig bypolitikk ikke kan unngå å gå inn i forholdet mellom statlig styring og kommunal autonomi. Bærekraftig utvikling er et spørsmål om sterk politiske vilje og uthol- denhet; «snuoperasjoner nedenfra er en illusjon», hevdet de to og viste til at presset om å finne fram til lokal konsensus ikke har ført til ønskede resultater (PLAN 4/2000).

Andre innlegg har pekt på at redselen for å gjøre fylkeskommunen til «overkommune» er et hinder for at regionale hensyn ikke får gjennomslag. Kom- munene føler seg i liten grad forpliktet av fylkes- planene, men satser på å løse sine utbyggingsbehov innenfor eget territorium. Interkommunalt samarbeid på arealplansiden har hatt magre kår, region- planleggingen ble tidlig oppgitt. Så lenge kommu- negrensene ikke kan røres, må nasjonale, målrettede styringsmidler styrkes, er det hevdet i flere innlegg. Noen har også ment at kommunene mangler kompetanse og kunnskap for planlegging i et bærekraftig perspektiv.7 Blant forskere som uttaler seg om bærekraftig utvikling er det i det hele tatt ikke mange som står opp for det kommunale selvstyret. Tvert om er gjennomgangsmelodien at effektivt miljøvern og mer bærekraftig utbygging krever større grad av overkommunal styring. Tor Selstad, Høgskolen i Lillehammer, går derfor motstøms når han i PLAN 4/ 2000, hevdet at miljøplanleggingens store kompleksitet reiser behov for å finne lokale løsninger. «Den store Planen» fra statens hånd er ikke veien å gå, hevdet Selstad og anbefalte heller lindblomsk inkrementalisme og de små, lokale skritts vei.

Jeg avslutter min gjennomgang av plandiskursen her, like før Planlovutvalget la fram sin prinsipputredning NOU 2001:7. De som måtte være interessert i å finne ut hva Næss et al har konkludert med for sammenhengen mellom fagdiskurs og Osloregio-nens utvikling i bærekraftig retning, må oppsøke ori- ginalkilden. Mitt anliggende har som sagt vært å undersøke hvordan sentrale temaer i grunnlags

diskursen og diskursen om bærekraftig utvikling har blitt reflektert i Planlovutvalgets arbeid.

Miljøbyprogrammet ble gjenstand for en kritisk evaluering i PLAN 4/2000.

Noen «storylines» i planleggingsdiskursen

Med noen unntak er min konklusjon at fagdiskursen og Planlovutvalgtes arbeid har foregått på atskilte arenaer. Et typisk kjennetegn ved fagdiskursen er at den i store trekk har foregått mellom akademikere og forskere med planlegging som fag eller forskningsfokus. Det er også slik at dette på mange måter har vært en ganske lukket diskurs. Det er heller ikke spesielt mange som har deltatt, i den perioden jeg har omtalt dreier det seg om et trettitalls navn eller så. Noen navn og fagmiljøer går igjen. Ikke uventet har forskere ved NIBR gitt mange bidrag. Planforskning har da også stått sentralt i instituttets forskning.

Fagdiskursen i PLAN har vært preget av posisjoner og synspunkter – i stor grad kritiske – på tidsaktuelle temaer. Jeg finner det derfor ikke særlig overraskende at diskursen fagfolk i mellom, med sitt ofte problematiserende og kritiske perspektiv både på teori og praksis, i liten grad blir reflektert i Planlovutvalgets arbeid. På mange måter ble både mandatets utgangspunkt og dets normative forestillinger om planlegging som samordnings- og styringsverktøy, utfordret av fagdiskursen. Planlovutvalgets forhold til faglige innspill og diskurs ble først og fremst styrt av utvalgets mandat og utvalgets behov for å skaffe seg egen kunnskap for oppgaven. Utvalgets prinsipputredning (NOU 2001:7) holdt seg til hva utvalget så som de viktigste behovene for reform og hvordan konkrete samfunnsutfordringer kunne møtes. Det lå klare politiske føringer for hvordan utvalget skulle gi svar på oppgaven. Det var også en oppgave som stadig la på seg i omfang med utvalgets økende innsikt og ønskemålene fra forvaltning og interessegrupper. Referanser til faktagrunnlag og forskning fikk klart mest plass der utvalget tok opp planleggingens status og der sentrale policydokumenter inneholdt meninger om fremtidige utfordringer.

Til tross for at den faglige diskursen og hva vi kan kalle «den offisielle policydiskursen» sjelden møtes, finnes det likevel noen felles diskursive hovedtrekk. Begge diskurser kretser rundt noen dominerende fortellinger under hver sine distinkte overskrifter. Jeg bruker dis- kursteoriens begrep storyline om disse overskriftene, en karakteristikk av hva fortellingene dreier seg om «i et nøtteskall». To slike, delvis sammenfallende storylines om norsk planlegging, er «alt skal med» og «helhetlig samordning». På samme tid er storylines overskrifter både over normative forventninger til planleggingen – Miljøverndepartementets og Planlovutvalgets uttalte optimisme på planleggingens vegne – og fagdiskursens kritiske blikk på planleggingens grenser.

Like før prinsipputredningen ble sluppet, skrev Planlovutvalgets leder, Hans Chr. Bugge, i PLAN 3/2000 at mandatets underliggende forståelse at «1985-loven stort sett hadde fungert etter hensik- ten», neppe var holdbar. Planlovarbeidet hadde blitt konfrontert med to paradokser. Det første var ønsket om å styrke offentlig planlegging i en tid hvor planleggingens legitimitet synes å bli stadig mindre. Det andre paradokset var den skjevheten som hadde oppstått ved at planleggingsansvaret lå

hos kommuner og fylkeskommuner, mens staten satt på virkemidlene. Svaret måtte derfor bli å styrke lovens mekanismer for vertikal og horisontal samordning, konkluderte Bugge. Det var et standpunkt i tråd med den normative «policydiskursen» om planlegging som virkemiddel for styring og samordning. Fagdiskursens langt mer kritiske observasjoner fra felten om samordning som et symbolsk «mantra» – en planlegging preget av «urealistisk optimisme og uhåndterlig kompleksitet» og krav om samordning «i alle retninger» – slik jeg siterte Hallvard Vike og Aksel Hagen i første artikkel – ble det ingen plass til i utredningene.

En tredje linje i fagdiskursen, som heller ikke er viet særlig omtale i prinsipputredningen, har over- skriften «Rasjonalitetskritikk», det vil si kritikken av det rasjonelle planleggingsparadigmet. Det er imidlertid en ikke særlig fremtredende storyline for fagdiskursen i PLAN. Diskursen om planleggingens kjerne og «raison d’être» er først og fremst en teore-tisk-akademisk kritikk av teknisk-økonomisk rasjonalitet som norm for planleggingens metoder og prosesser. Er planleggingens formål å legge til rette for økonomisk rasjonelle beslutninger eller for gode – i betydningen åpne, inkluderende og demokratiske – kommunikative prosesser? Kan teknisk og kommunikativ rasjonalitet forenes, og i tilfelle hvordan?

Kommunikativ planleggingsteori har sine støttespillere, men også sine skeptikere. Rasjonalitetskri- tikken har særlig vært knyttet til introduksjon av – og den uttalte tiltroen til – målstyring som politisk styringsmiddel. Men vi ser også uttalt skepsis til den kommunikative rasjonalitetens idealiserte forutsetninger for kommunikasjon og samhandling. Slik jeg ser det kan begge rasjonalitetsformene, i sin ytterste konsekvens, være en utfordring for det representative demokratiet; den ene ved sin tillit til ekspertkunnskap og krav om operasjonalisering av politiske mål og resultatkrav, den andre gjennom å ville gi innflytelse til aktører uten politisk ansvar. Som sagt, jeg har ikke funnet så mye om dette i PLAN. Det sto heller ikke mye om temaet i Planlovutvalgets prinsipputredning.

Planlovutvalgets utredninger uttrykte bekymring for lokalpolitikernes fjerne forhold til planlegging og at planleggingen ikke blir gitt høy nok prioritet. Utvalget satte sin lit til at bestemmelsen om pliktig planstrategi ville øke det politiske engasjementet og samtidig legge til rette for bedre medvirkning. Spørsmålet om langt mer omfattende og komplekse planleggingsoppgaver kunne føre med seg nye styringsutfordringer, ble ikke berørt. Den faglige plandiskursen har heller ikke kommet særlig langt utover en ganske normativ, delvis politisk preget, avvisning av markedsstyring og argumentasjon for mer kommunikativt anlagte prosesser for medvirkning. Den faglige diskursen om motsetningene mellom teknisk-økonomisk og kommunikativ rasjonalitet har vært mest opptatt av hvordan det kommunikative kan få innpass i planleggingspraksis. Teoretikere foretrekker åpenbart andre publiseringskanaler enn PLAN.

Også i bærekraftdiskursen blir den normative policydiskursen konfrontert med fagdiskursens kritiske posisjon hvor normative forventninger til planleggingens styringsfunksjon må stå til rette for observasjoner fra planleggingens praksis. To fortellinger, også her med delvis overlappende storylines, er «Gapet mellom norm og virkelighet» og «Statens styringsvegring». Forskere påviser avvik mellom mål og resultater og legger gjerne skylden for sviktende samordning på statlige myndigheter. Det er påstander om at staten løper fra nasjonale og internasjonale forpliktelser ved å vike tilbake for å gripe inn i det kommunale selvstyret. Et typisk eksempel er kritikken av manglende statlig styring av policyfeltet arealbruk og transport, særlig til praktiserin- gen av de rikspolitiske retningslinjene.

Bærekraftdiskursen i PLAN er på mange måter et speil av hva som har vært aktuelle policyspørsmål og hendelser i samtida. Diskursen har vært knyttet til konkrete hendelser som NAMIT-prosjektet, MIK-reformen, Lokal Agenda 21 og Miljøbyprogrammet. Det har vært få innspill til debatt om de moraletiske aspektene ved bærekraftspørsmålet. Innleg- gene har sjelden gått inn på de strukturelle og økonomiske drivkreftene bak ikke-bærekraftig utvikling, som for eksempel forholdet mellom økologisk bærekraft, sosial fordeling og økonomi. Men det kan neppe tolkes som om norske fagfolk ikke har tanker om dette. Det er nærmere å tro at PLAN ikke har vært oppfattet som den riktige arenaen.

Referanser:

Economic Commission for Europe (1996), Guidelines on Sustainable Human Settle- ments Planning and Management. United Nations, New York, Geneva.

Næss, Petter (1992), Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling. Faglig sluttrapport. NIBR rapport 1992:1. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning.

Næss, Peter, Teresa Næss og Arvid Strand (2009), The challenge of sustainable mobility in urban planing and development in the Oslo Metropolitan Area. TØI-rapport 1024/2009. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

St. meld. nr. 46 (1988-89), Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskom- misjonens rapport.

Noter

1 Innlegg av Per Omre i Plan nr 2-3/95; Asbjørn Røiseland i Plan nr 5/97 og Knut Sørgaard i Plan nr 1-2/98.

2 Terje Skjeggedal i Plan nr. 1-2 /96 og nr. 4/96. Tor Arnesen i Plan nr. 5/96. Røyne Kyllingstad i Plan nr. 5/97.

3 Forfatterne, særlig Petter Næss, har selv bidratt betydelig til denne forskningen. Et stort antall referanser viser til forskning utført av Næss, alene eller sammen med kollegaer.4 Næss et al (2009), s.45-51.

5 Ibid., s.44.

6 Ibid., s. 63, s. 58-60.

7 Næss et al (op.cit.), s.62. Tor Fr. Rasmussen i Plan nr. 6/96; Eva Falleth og Vibeke Johnsen i Plan nr. 3/97; Vibeke Nenseth og Arvid Strand i Plan nr. 3/2002.