Fordelingsutvalget ble oppnevnt av regjeringen i slutten av april 2008 og la fram sin utredning ett år senere som N0U 2009:10. Bakteppet for utvalget var høye ambisjoner i fordelingspolitikken, samtidig med en utvikling i inntektsfordelingen som viste at det ikke skjedde en utjevning i tråd med regjeringens mål. Utvalget skulle gi en bred analyse av økonomiske forskjeller med utgangspunkt i den historiske utviklingen og drivkrefter bak denne. Dernest skulle vi se fordelingspolitikken i sammenheng med andre politikkområder og særlig vurdere fordelingspolitikken opp mot hensynet til effektiv ressursbruk og økonomisk vekst. For det tredje skulle vi gi en vurdering av og foreslå tiltak mot økte forskjeller innenfor et bredt spekter av politikkområder. Store krav til et utvalg med en tidsfrist på ett år.

Denne artikkelen gir en kort gjennomgang av noen viktige deler av N0U’en, men kan selvsagt ikke gå i dybden i noen av de temaene som dekkes i en rapport på nesten 400 sider. I neste avsnitt diskuteres mulige begrunnelser for hvorfor fordelingspolitikk er ønskelig. Dernest presenteres noen hovedtrekk i utviklingen i den personlige inntektsfordelingen i Norge. Vi ser nærmere på utviklingen i den nedre delen av fordelingen og diskuterer ulike forklaringer på utviklingen i inntektsfordelingen. Til slutt oppsummeres noen av forslagene som utvalget fremmet som mulige tiltak for å få til en jevnere fordeling av inntektene.

Hvorfor fordelingspolitikk?

Hvordan kan man begrunne at myndighetene skal drive ulike politikker for å påvirke fordelingen av ressurser i et samfunn? Er ikke det noe som man skal overlate til individene selv gjennom markeder og sosiale institusjoner som familien, andre nettverk og medlemskap i organisasjoner? Et relativt enkelt svar på dette er at i Norge og andre europeiske land mener det store flertallet av befolkningen – typisk tre av fire spurte – at det bør være en hovedoppgave for myndighetene å redusere økonomiske forskjeller. Folkeflertallet er følgelig ikke fornøyde med hvordan ressursene belønnes og fordeles i markeds- økonomien, eller i en blandingsøkonomi som den norske. Selv i de nordiske landene, hvor fordelingen av markedsinntekter er ganske jevn, ønsker «folk flest» en vesentlig jevnere fordeling og de mener politikk skal bidra til dette.

Normative argumenter for fordelingspolitikk diskuteres innenfor en rekke fagtradisjoner. Det liberalistiske synet er at en «rettferdig» fordeling avhenger av måten resultatet framkommer på, ikke selve sluttresultatet målt for eksempel ved inntektsfordelingen. Fordelingspolitikk har ingen spesiell oppgave, men statens oppgave er å sikre like rettigheter og posisjoner i markeds- og kontraktssituasjoner slik at ingen aktør kan utnytte markedsmakt over andre. Staten må respektere eiendomsretten til fruktene av individers eget arbeid og individuell kapital. Egalitære filosofiske tradisjoner fokuserer i stedet mer på frihet til å realisere egne mål eller personlig utvikling. Individers utgangspunkt er ofte

meget skjevt fordelt avhengig av bakgrunn. Nedarvede ressurser og sosiale faktorer utenfor den enkeltes kontroll har stor betydning for markedsutfallet. Den egalitære tradisjonen fremhever derfor betydningen av at den enkelte har like muligheter i praksis og at fordelingspolitikk bør brukes for å oppnå dette.

En rekke av de sentrale filosofiske bidragsyterne i denne diskusjonen tar i liten grad opp spørsmålet om barns rettigheter. 0fte avskrives temaet med hensvisning til at barn er foreldres eiendom eller er et familieanliggende som ligger utenfor fordelings- politikkens doméne. Imidlertid har barn fått en rekke beskyttelser i forhold til sine foreldre i vårt lovverk. I Norge er foreldres rettigheter overfor sine barn regulert både når det gjelder utdanning og oppdragelsesmetoder. Tilhengere av en strengt liberalistisk posisjon vil se på en slik inngripen fra statens side overfor foreldres muligheter til å kontrollere sine barn som en uønsket frihetsberøvelse. En egalistisk posisjon vil ofte ta utgangspunkt i barn rettigheter i betydning frihet til noe. For at barn skal kunne hevde seg i arbeidsmarkedet i voksen alder, må det få visse muligheter til å skaffe seg oppvekstvilkår og utdanning som gjør at det har muligheter til å lykkes. Først da vil barnet ha reell frihet til å velge. Uten tilstrekkelige kunnskaper, begrenses valgmulighetene som voksen vesentlig. Det er rimelig å hevde at det er en slik dynamisk vurdering av frihet og valgmuligheter som ligger til grunn for noen av forslagene som Fordelingsutvalget foreslår, spesielt på tiltak knyttet til «tidlig læring». Dette kommer vi tilbake til mot slutten av artikkelen.

Et interessant aspekt ved en slik normativ begrunnelse for fordelingspolitikk som nettopp ble omtalt, er at den glir over i en positiv begrunnelse for politikkutøvelse. I noen situasjoner kan politikk for omfordeling av ressurser til fordel for noen, både gi en jevnere fordeling og høyere samlet inntekt. Muligheten for en slik dobbelt gevinst – hvis man mener at en jevnere fordeling isolert sett er en fordel – er imidlertid avhengig av hvordan man omfordeler og til hva og hvem. Hvis personer med små ressurser ikke har mulighet til å skaffe seg høyere utdanning selv om de ønsker det, er det for det første en (statisk) markedssvikt som myndighetene bør vurdere å gjøre noe med. For det andre går samfunnet glipp av potensielle talenter som ikke fikk realisere sine potensialer (manglet frihet til å velge eller skaffe seg visse kapabiliteter, som den britisk-indiske økonomen og filosofen Amartya Sen utrykker det). Dermed får ikke samfunnet den økte produksjonen som følger av ekstra investering i kunnskap. Det kan altså tenkes at en skjev fordeling av ressurser i utgangspunktet, gir en skjev fordeling av kunnskapsressursene som både gir skjeve markedsinntekter og lavere samlet inntekt per innbygger i landet. Man kan altså få i pose og sekk – det behøver ikke alltid være en avveining mellom fordeling og inntektsnivå. Antakelig er eksistensen av muligheter for slike dobbeltgevinster med på å forklare hvorfor de nordiske landene kan kombinere svært jevn fordeling og høyt inntektsnivå.

Utviklingen i inntektsfordelingen i Norge

Når man skal diskutere fordelingspolitikk, er det langt fra opplagt hva det er man vil fordele; er det inntekt eller levekår i videre forstand? Fordelingsutvalget diskuterer dette spørsmålet, men fokuserer mye av sin framstilling på fordeling av inntekt etter skatt, eller disponibel inntekt om man vil. Tilgang til komplette ligningsdata gjør at vi i Norge nå kan se på fordelingen til hele populasjonen og slipper å basere analysen på et utvalg av husholdninger. Det gjør imidlertid at man i hovedsak må bruke det inntektsbegrepet som ligningsdata baserer seg på. Siden husholdningene er av ulik størrelse og sam- mensetning, må man forsøke å justere for dette når man sammenlikner fordelingen mellom individer tilhørende husholdninger av ulike størrelse. Bruk av såkalte ekvivalensskalaer er måten å gjøre dette på, men disse skalaene finnes i ulike varianter. Noe fasitsvar på hvordan man bør gjøre dette finnes ikke, og utvalget baserte seg i hovedsak på EUs skala noe som gjør det lett å sammenlikne den norske inntektsfordelingen med fordelingen i land rundt oss.

Dernest er det vanlig å presentere mer summariske mål for fordelingen. Man kan for eksempel presentere desilfordelingen som rangerer individene i ti grupper etter størrelse på inntekten. En annen og mye brukt metode er å beregne mer summariske mål slik som for eksempel Gini-koeffisienten, som er et statistisk mål for spredning, vanligvis til beregning av inntektsforskjeller. Koeffisienten angis som en tallverdi fra 0 til 1, der 0 indikerer at alle innbyggerne har akkurat like stor inntekt, mens 1 indikerer at én person eier all inntekt eller formue.

Gini-koeffisienten kan gis en spesifikk tolkning i politikkforstand. Hvis man innfører en proporsjonal skatt på 10 prosent på all inntekt og fordeler skatte- provenyet fra denne skatten likt til alle individene, ville Gini-koeffisienten også reduseres med ti prosent. Implisitt kan man derfor knytte en sosial velferdsrangering til Gini-koeffisienten. Den er følgelig ikke sosialt objektiv slik desilfordelingen kan sies å være, men samlemål har sine åpenbare fordeler gjennom sin forenkling.

Figur 1 viser utviklingen i Gini-koeffisienten i Norge og for to inntektsmål, inntekter i alt og ekslusive aksjeutbytte. Grunnen til at vi viser utviklingen både med og uten aksjeutbytte framgår vel av figuren; i perioder svinger aksjeutbyttene så mye

Figur 1. Utviklingen i Ginikoeffisienten i Norge 1986– 2007.

og disse er konsentrert hos en liten gruppe individer at man kan få et feil inntrykk av fordelingen blant det store flertall av befolkningen. Dessuten er plasseringen av aksjeutbytter over tid påvirket av annonserte eller forventede reformer i beskatningen av slike inntekter.

Figuren viser at inntektsfordelingen i Norge har blitt noe skjevere de siste tjue årene. Det var vel også noe av bakgrunnen for at Fordelingsutvalget ble nedsatt. På det tidspunktet utvalget ble nedsatt, hadde man ikke tilgang til de to siste observasjo- nene på figur 1. Utviklingen så unektelig illevars- lende ut for enhver med oppfatninger om utjevning av forskjeller i det norske samfunnet. Figuren viser at selv om man justerer for aksjeutbytter og tar hensyn til at skattereformen i 1992 kan ha påvirket registreringen av inntekter, som igjen har bidratt til økt skjevhet, er fordeling mer ujevn i 2007 enn i 1993. Vi skal komme tilbake til mulige forklaringer på denne utviklingen.

Figur 2. Realinntektsutviklingen i ulike deler av fordelingen i Norge. 1986–2007.

I den tidsperioden som figur 1 dekker, har det skjedd store endringer i gjennomsnittlig inntekt i Norge. Figur 2 viser utviklingen i realinntekten for gjennomsnittet og for øverste kvintil (de tjue prosent «rikeste») og nederste kvintil (de tjue prosent «fattigste»). Det har vært sterk realinntektsvekst både i nedre og øvre del av inntektsfordelingen, men sterkest i den øvre delen og lavest i den nedre delen. Vi ser også at utviklingen i den øvre delen kjennetegnes av store årlige variasjoner, noe som skyldes at det er i denne delen av fordelingen at aksjeutbyttene er betydelige. Vi kan også merke oss at i perioden fra 1986/87, som var en konjunkturtopp, og fram til begynnelsen av 1990-tallet, som var en konjunkturbunn med bankkrise, var det ingen realinntektsvekst overhodet i nedre del av fordelingen. Fra midt på 1990-tallet har det vært sterk inntektsvekst for alle. Selv om inntektsfordelingen har blitt skjevere, er det derfor ikke slik at det absolutt sett er blitt lavere inntekter i den nedre del av inntektsfordelingen.

Hvis vi ser på hvordan de ulike inntektskompo- nentene som inngår i disponibel inntekt er fordelt på ulike grupper, framkommer et ganske interessant og velkjent bilde. Den laveste inntektskvintilen – de tjue prosent av individene som har lavest inntekt – har praktisk talt ikke kapital- eller næringsinntekt. De har heller ikke så stor andel av sine inntekter i form av lønnsinntekt. 0ver halvparten av inntektene deres er overføringer. Går vi til den øverste delen av fordelingen hvor de ti prosent «rikeste» befinner seg, har disse en betydelig del av inntektene som nærings- og kapitalinntekt, nesten ingen inntekt fra overføringer og mye lønnsinntekt. I den midtre delen av fordelingen finner vi personer med en dominerende del av sin inntekt som lønnsinntekt.

I mandatet til Fordelingsutvalget står det at man skulle legge vekt på å analysere hvilke drivkrefter som har bidratt til en skjevere fordeling av inntektene i Norge. Det er en krevende oppgave, men utvalget kom et stykke på vei her. Det påpekes at kapitalinntekter har økt over tid relativt til andre inntekter i Norge. Det betyr altså at den funksjonelle inntektsfordelingen har blitt skjevere. Siden kapitalinntekter er svært ulikt fordelt på personer, vil en slik endring i den funksjonelle fordelingen påvirke den personlig fordelingen med mindre kapitalinn- tektene samtidig skulle ha blitt mye jevnere fordelt. Det har de ikke. En slik statistisk påvisning er i seg selv ingen forklaring på noe, og vi viser til N0U’en til forsøkene på en forklaring av utviklingen.

Et annet interessant trekk ved fordelingen er at lønnsinntektene er blitt skjevere fordelt over tid. Dette er et trekk man finner igjen i mange 0ECD-land, men langt fra alle. Det typiske er at selv om man ser på lønnsfordelingen etter å ha justert for kjønn, alder eller erfaring, utdanning og næring, er

Figur 3. Effekten på Gini-koeffisienten (G) av personskatter og overføringer. 1986–2007.

det økende spredning i lønnsfordelingen. En mulig tolkning av dette er at vanskelig målbare forskjeller mellom folk som arbeidsinnsats eller kvalitative egenskaper utover utdanning og erfaring, belønnes mer enn før, eller er mer ulikt fordelt enn før. En annen mulig forklaring er at omfanget av nasjonale tariffområder har mindre betydning enn før og at lønnsdannelsen er mer desentralisert enn tidligere blant annet gjennom lokale lønnsforhandlinger. En tredje faktor er at det har skjedd strukturelle endringer i arbeidsmarkedet på den måten at sektorer i økonomien hvor lønnsdannelsen skjer individuelt har ekspandert relativt til andre deler av økonomien. Det er vel kjent at i land hvor lønnsdannelsen er desentralisert er lønnsspredningen større enn i land hvor lønningene i større grad fastlegges gjennom forhandlinger.

Den siste hovedkomponenten i inntektsdannel- sen er offentlige overføringer. Det er særlig blant lavinntektsgruppene at stønadene er viktige for samlet inntekt. For store grupper i samfunnet reguleres inntektene ved indeksering mot lønns- utviklingen. I perioder ble grunnbeløpet i Folke- trygden underregulert i forhold til lønnsveksten, men på 2000-tallet har dette skjedd i liten grad. Episoder med økte særtillegg for minstepensjonister har i enkelte tilfeller bidratt til å øke stønadsveksten og redusere omfanget av personer med lav inntekt. Figur 3 viser at særlig fra 1986 og framover, bidro økte overføringer til å jevne ut (redusere størrelsen på Gini-koeffisienten) inntektsfordelingen, mens det ikke var tilfellet i andre del av 1990-tallet. Skattesystemet bidro på begynnelsen av 2000-tallet til mindre omfordeling enn på 1990-tallet, men dette er endret de siste årene. Samlet sett ser vi av figur 3 at offentlig politikk mht. skatter og overføringer gjør at inntektsfordelingen, målt med Gini-koeffisienten, er vesentlig lavere enn hva markedsinntekter alene fører til. Vi ser imidlertid at de samlede offentlige bidragene økte fram til 1993/4 for så å bli noe mindre over tid. Dette er et trekk ved utviklingen som vi i noen grad også finner igjen på figur 1.

Litt om den regionale fordelingen av inntekt

Fordelingsutvalget brukte ikke mye plass på å beskrive og analysere den regionale fordelingen av inntekter. Utvalget konstaterte noen kjente trekk om den regionale fordelingen av inntekter i Norge. Nivået på inntektene er høyest i de store byene, etterfulgt av de mindre byene, mens småkommunene har det laveste nivået. Isolert sett skulle en da tro at en sentralisering av bosettingsmønsteret skulle bidra til en skjevere fordeling av inntekt i Norge. Interessant nok har imidlertid inntekts- veksten de siste tjue årene vært størst i småkommunene, mens 0slo-området har hatt en ganske lav samlet inntektsvekst. En årsak til dette er at man i 0slo-området har hatt den sterkeste veksten i inn- vandrerbefolkningen som gjennomgående har lav inntekt, og særlig gjelder det den delen av inn- vandrerbefolkningen som slår seg ned i 0slo i det minste i begynnelsen av sin bosetting i Norge. 0slo har også en stor andel énpersonshusholdninger som også trekker i retning av mange med permanent lavinntekt, noe vi skal komme tilbake til senere. Samtidig tilfaller en stor del av aksjeutbyttet til husholdningene personer bosatt i 0slo-området. Derfor er ulikhetene i fordelingen spesielt stor i 0slo. Tendensen til økt spredning i inntektene mellom personer som gjengis i figur 1, gjelder typisk for de store kommunene. I småkommunene et det liten eller ingen tendens til økt ulikhet målt med Gini-koeffisienten.

Når en skal sammenlikne inntekter mellom regioner kan det være relevant å vurdere ikke bare nominelle forskjeller i inntekt, men også forskjeller i levekostnader mellom regioner og kommuner. Analyser som forsøker å innarbeide forskjeller i levekostnader, slik at man i større grad sammenlikner reelle forskjeller i inntekter, viser at 0slo-området da kommer dårligere ut mht. nivået på inntekt fordi bokostnadene er høyere her enn i resten av landet. Det å ta hensyn til slike forhold bidrar til å øke forekomsten av personer med permanent lavinntekt (mer om dette begrepet i neste avsnitt) i 0slo.

Tilbudet av offentlige tjenester som er individrettede, varierer også en god del regionalt. Analyser viser at når man forsøker å inkludere omfangetav gratis offentlige tjenester, reduseres Gini-koeffisienten en god del. Det betyr enkelt sagt atå skattefinansiere kostnadene ved offentlige utgifter og dele disse ut ganske jevnt i befolkningen, bidrar til en jevnere fordeling av inntektene enn disponibel inntekt.

Figur 4. Personer med permanent lavinntekt i en treårsperiode. Prosent. 1996–2007.

Nærmere om lavinntektsgruppene

Vi går så over til å presentere informasjon om den nedre delen av inntektsfordelingen. I det norske samfunnet er det stor enighet om at fattigdom i absolutt forstand er et så marginalt fenomen at det er lite relevant for politikkutforming. Da FN for en tid tilbake definerte sine tusenårsmål, inkluderte man et fattigdomsmål som var absolutt (én dollar per dag) og som reflekterte et minimum av inntekt man trengte for fysisk å overleve. Selv om man også i Norge kan definere husholdningsbudsjetter som kan tolkes både i fysisk og sosial forstand, er det mer vanlig å definere en relativ inntektsgrense for lavinntekt som politikken kan sikte inn mot. Grunnen til dette illustreres egentlig i figur 2. Den nedre kvintilen i fordelingen har hatt en meget sterk realinntektsvekst siste de siste femten årene. Hvis man i 1990 hadde definert et bestemt husholdningsbudsjett, eller en varekurv, som en grense, ville det ikke ha vært mange fattige igjen i Norge i dag. Det er derfor mer vanlig å fokusere på hvor mange som har inntekt under en viss lavinntekts- grense. Det mest vanlige er da EUs grense som er 60 prosent av medianinntekten. Medianinntekten er den inntekten som deler befolkningen i to; halvparten har lavere inntekt, den andre halvparten høyere inntekt. Inntektsfordelingen er skjev sammenliknet med for eksempel den symmetriske normalfordelin- gen, og har en «tung høyre hale» slik at gjennom- snittsinntekten er høyere enn medianinntekten.

Figur 4 viser andelen personer med permanent lavinntekt, dvs. lav inntekt i en treårsperiode, som andel av befolkningen som helhet. Grunnen til at vi har valgt å bruke lavinntekt i tre år, er for å unngå at tilfeldig lavinntekt som personer kan ha i ett år, for eksempel kan en person være uten særlig arbeidsinntekt en periode (lang ferie, studier, o.l), skal oppfattes som levekårsproblem.

Som det framgår av figur 4, har andelen personer med permanent lavinntekt i Norge vært ganske stabil de siste ti årene. I de nordiske landene er omfanget av permanent lavinntekt ganske moderat og i disse landene er også den samlede inntektsfordelingen målt for eksempel med Gini-koeffisienten jevn. Sammenlikner vi utviklingen over tid i figur 4 med den i figur 1 ser vi at mens den generelle fordelingen har blitt skjevere, har ikke andelen med permanent lavinntekt økt når vi holder oss til de siste ti årene, til tross for at den nederste kvintilen av personer har hatt en svakere inntektsutvikling enn gjennomsnittet.

Hvilke kjennetegn har de som har permanent lavinntekt? Det er mange enslige blant de med permanent lavinntekt. Dels kan dette være eldre enslige og særlig minstepensjonister, men også blant yngre mennesker uten en fast tilknytning til arbeidslivet er det mange med lavinntekt. Enslige foreldre med barn er også overrepresentert i gruppen. Relativt mange ikke-vestlige innvandrere med barnerike familier tilhører gruppen med permanent lavinntekt.

For en del personer med lavinntekt og som i stor grad er avhengige av offentlig overføringer, er det noen trekk ved den økonomiske politikken som kan nevnes og som har påvirket utviklingen i retning av noe større skjevhet i fordelingen. For det første har de øvre grensene for og de faktiske utbetalingene av sosialstøtten ikke økt i takt med den alminnelige lønnsveksten. Det har heller ikke barnetrygden som bare har blitt justert for konsumprisveksten og i enkelte år knapt nok det. I stedet har myndighetene satset på å tilby barnefamiliene sterkt subsidierte barnehageplasser. Fordi definisjonen av inntekt som brukes i fordelingsanalyser ikke tar hensyn til gratis eller subsidierte offentlige tjenester, har denne politikken bidratt til at målet for inntektsfordeling – Gini-koeffisienten – viser noe skjevere fordeling.

I mange år har Norge hatt en høy og sterkt økende innvandring. Mange av innvandrerne bruker lang tid på å tilpasse seg norsk arbeidsliv, og enkelte flyktninger har vansker med å klare dette overhodet. Fordelingsutvalget viser at man i de senere årene har hatt en betydelig mobilitet ut av lavinntekt blant mange innvandrergrupper. Den gunstige arbeidsmarkedssituasjonen kan ha medvirket til dette. Når man velger å føre en liberal innvandringspolitikk, vil man måtte se i øynene at man også rekrutterer personer til Norge som i en periode vil måtte arbeide seg opp fra den nedre del av inntektsfordelingen. For de familiene som kommer fra land hvor kvinner ikke har tradisjoner for lønnet arbeid utenfor hjemmet, vil familiens inntekt, selv om man justerer for skalafordeler slik

ekvivalensskalaene tar hensyn til, ikke bli høyere enn at disse familiene ofte vil ha permanent lavinntekt, særlig mens barna bor hjemme. I lys av disse forholdene må man kunne si at en konstant andel personer med permanent lavinntekt i Norge, slik figur 4 viser, faktisk er uttrykk for en ganske vellykket utvikling.

Litt om tiltak for en jevnere inntektsfordeling

Utvalget la stor vekt på tiltak som kan sikre barn et bedre utgangspunkt for å ta vare på seg selv, med gode inntektsmuligheter i voksen alder. Særlig legges vekt på det vi kan kalle «tidlig læring». Alle barn bør få et godt pedagogisk tilbud i førskolealder. Gratis kjernetid i barnehagene kan være én måte å nå de barna som i dag tilhører familier som ikke har råd til å sende dem i barnehagen. Kontantstøtten bidrar i så måte til å vri insentivene i retning av å holde barn hjemme i stedet for at de går i barnehagen. Videre må innsatsen for å hindre frafallet i skolen forsterkes ettersom utsiktene til å unngå lavinntekt i stor grad henger sammen med hvilke kunnskaper folk har i voksen alder. 0gså for andre grupper med svak posisjon i arbeidslivet, er det viktig med tiltak for å styrke disse personenes evne til å få lønnet arbeid på regelmessig basis. Disse tiltakene kan i en viss forstand knyttes opp mot det som kalles «arbeidslinja» i norsk politikk. De tiltakene som knytter seg til utdanning, vil nød- vendigvis ikke ha vesentlige effekter på inntektsfordelingen før om mange år, mens tiltakene overfor utsatte grupper har mer kortsiktige effekter.

Utvalget mente at minstesikringsordninger og enkelte stønadsordninger slik som barnetrygden, bør justeres i takt med den alminnelige inntekts- utviklingen i samfunnet. Hvis ikke det skjer, vil grupper som er avhengige av slike ordninger gradvis sakke akterut i utviklingen. På den annen side tok ikke utvalget opp til omfattende drøfting forslag om en relativt sjenerøs «borgerlønn» eller minsteinntekt i samfunnet. Det skyldes dels at tiden ble for knapp til å drøfte alle aspekter ved slike ordninger og dels at utvalget nok mente at slike ordninger raskt kommer i konflikt med insentivene knyttet til arbeidslinja. Her trengs det altså mer forskning og analyse.

Utvalget drøftet også bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken. I de siste årene er det gjennomført noen reformer som delvis tar sikte på å forbedre fordelingseffektene av skattesystemet, men som også har til hensikt å bedre insentivene i systemet slik at uønsket tilpasning og skatteplanlegging i mindre grad finner sted. Utvalget anbefalte at man ser nærmere på boligbeskatningen både som en del av fordelingspolitikken og fordi man her kan forbedre skattesystemet slik at det gir mer skatte- proveny som kan finansiere noen av de utgiftene som utvalgets forslag vil føre med seg. Utvalget gikk ikke inn for en generell skjerping av progre- sjonen i beskatningen, men nøyde seg med å illustrere hvordan et slikt tiltak vil kunne påvirke fordelingen av inntektene i gunstig retning, men med tilbudssideeffekter som er negative. I så måte en illustrasjon på det klassiske dilemmaet i fordelingspolitikken mellom inntektsnivå og inntektsfordeling. Når det gjelder utvalgets tiltak knyttet til tidlig læring, mener utvalget derimot at det er gode grunner til å påstå at man kan få både i pose og sekk; økt inntektsnivå i samfunnet som følge av en bedre utdannet arbeidsstyrke og samtidig færre personer med svake kvalifikasjoner som ofte gir seg utslag i permanent lavinntekt.