Den 1. januar 2007 trådte en ny planlov i kraft i Danmark som en konsekvens af kommunalreformen. Ændringerne i forhold til de tidligere årtiers planlovgivning er så store, at der også er tale om en planlovreform. Amternes og Hovedstadsregionens tidligere arealregulerende regionplanlægning er nu historie. Kommunerne har fået det fulde ansvar for arealreguleringen inden for de rammer lovgivningen og landsplanlægningen sætter. I artiklen beskrives den nye planlovgivning med udgangspunkt i den politiske proces forud for kommunalreformen.

Det hele startede med at daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen ved Folketingets åbning i oktober 2002 bebudede at nedsætte en strukturreformkommission. Initiativet var overraskende og uventet og var ikke forberedt gennem kontakter til de kommunale organisationer.

Strukturkommissionen blev på 12 personer under formandskab af en tidligere departementschef med 4 politikere fra de kommunale organisationer, 4 statslige embedsmænd samt 3 uafhængige eksperter. Kommissionen fik til opgave at beskrive alternative modeller for den offentlige opgavevaretagelse, men de skulle ikke komme med en konkret indstilling til regeringen. Tidsfristen for arbejdet blev sat til 15 måneder. Sekretariatet skulle have bistand fra samtlige ministerier og de kommunale organisationer. Omfattende analyser og beskrivelser blev igangsat og gennemført.

Den politiske proces

Resultatet blev offentliggjort under stor medieovervågning på en kæmpekonference med over 200 mediefolk tilstede den 9. januar 2004. Alle borgmestre fra de 271 kommuner og en lang række ministre foruden embedsmænd og interesseorganisationer deltog. Den sammenfattende betænkning på 1600 sider blev fremlagt, og debatten om kom- missionens seks forskellige modeller startede. Allerede i løbet af dagen bredte der sig en stemning blandt landets borgmestre, at det var alvor med en gennemgribende reform af den offentlige sektor. Ordet «strukturreform» blev udskiftet med det nu anvendte ord «kommunalreformen».

Betænkningen blev sendt i offentlig høring med særlig sigte på at få kommentarer fra de 271 kommunalbestyrelser og 14 amtsråd samt Hovedstadens Udviklingsråd. Høringsperioden blev 3 måneder med frist den 7. april.

Regeringen, bestående af Venstre og Det Konservative Folkeparti, handlede hurtigt. Allerede den 27. april, 3 uger efter høringsperiodens afslutning, blev regeringens udspil til en reform offentliggjort under overskriften «En offentlig sektor indrettet efter borgernes behov». Hovedlinjerne var blandt annet:

  • at de 14 amter og Hovedstadens Udviklingsråd nedlægges,

  • at der etableres fem sundhedsregioner med ansvar for sygehuse og sundhed,

  • at kommunerne får det samlede ansvar for den lokale offentlige erhvervsindsats,

  • at plan-, natur- og miljøopgaver som udgangspunkt samles i kommunerne, men

  • en række overordnede opgaver på plan-, natur- og miljøområderne overføres til staten.

Det store politiske spørgsmål om sammenlægning af kommunerne blev overladt til kommunernes egne lokale forhandlinger i forhold til målet om minimum 30.000 indbyggere. Fristen for kommunernes tilbagemelding blev sat til 1.1.2005.

Regeringens udspil blev forhandlet med Folketingets partier i maj og juni måned 2004. Regeringens støtteparti, Dansk Folkeparti, meddelte meget hurtigt, at de i hovedtrækkene kunne tilslutte sig regeringens udspil. Dermed var der sikret et flertal for reformen. Herefter blev der ført konkrete forhandlinger med Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre, men den 17. juni måtte man erkende, at det ikke var muligt at træffe en samlet aftale med disse to oppositionspartier.

Regeringen og Dansk Folkeparti fremlagde derfor en politisk aftale om reformen i slutningen af juni 2004. I denne aftale havde partierne dog medtaget hovedelementerne fra forhandlingsaftalerne under drøftelserne med oppositionen. Sigtet var at skaffe tryghed bag reformen, selv om de centrale lovændringer skulle gennemføres med et snævert flertal i Folketinget.

Kommunesammenlægningerne

Kommunerne løste i løbet af året 2004 opgaven med frivillige sammenlægninger over hele landet. Kun i ganske få tilfælde måtte der en overordnet mægling til. Resultatet blev et fald fra 271 kommuner til 98 kommuner. 5 mindre kommuner (heraf tre ø-kommuner) fik lov til at bestå mod at de på visse ansvarsområder blev administreret fra en større nabokommunes forvaltning for dermed at sikre den nødvendige professionelle kompetence.

Det var overraskende, at kommunerne gik så langt med sammenlægning til relativt store kommuner, især når man tager i betragtning, at antallet af folkevalgte politikere dermed blev reduceret til en tredjedel. Det var nok i nogen grad de tidlige små kommuners økonomiske vanskeligheder, som medførte den brede tilslutning til stordriftsfordele og flere opgaver til kommunerne.

Kommunerne omkring København udviste mindre tilbøjelighed til sammenlægning end i det øvrige land. Det er derfor omkring København, vi

nu finder en række mindre kommuner målt i både geografisk udstrækning og befolkningstal, mens der i resten af landet blev oprettet en række ganske store kommuner. Gennemsnitsstørrelsen er nu på ca. 50.000 indbyggere.

Den politiske aftale blev i folketingsåret 2004/2005 omsat til lovgivning. Reformen indebar omfattende revisioner af 48 hovedlove med tilhørende justeringer i en række øvrige love. På Miljøministeriets område blev 8 love ændret, da amtsrådene og Hovedstadens Udviklingsråd jo før havde omfattende opgaver på både plan-, natur- og miljøområdet.

Syv nye decentrale statslige miljøcentre

En række overordnede opgaver på plan-, natur- og miljøområdet blev overført fra amterne og Hovedstadsrådets Udviklingsråd. De blev som hovedregel placeret i syv nye decentrale Miljøcentre i Miljøministeriets By- og Landskabsstyrelse. Alle centre varetager nu opgaver inden for: Vand- og Natura 2000 planlægning, overvågnings-, kortlægnings- og tilsynsopgaver samt administration af strand- beskyttelseslinjen på 300 meter.

Centrene i Århus, Odense og Roskilde varetager derudover for hele landet det statslige tilsyn med kommune- og lokalplanlægningen, miljøgodkendelser og tilsyn med særligt forurenende virksomheder samt miljøkonsekvensvurdering og placering af større infrastrukturanlæg. På planområdet er det en afgørende centeropgave at følge kommunernes planlægning, føre dialog og om nødvendigt gribe ind med indsigelse.

Amternes og Hovedstadens Udviklingsråds personale på Miljøministeriets opgaver inden for plan-, natur- og miljøområdet var på 2100 medarbejdere. Opgaverne og dermed personalet blev i den nye opgavefordeling fordelt med 1400 til kommunerne og 700 til Miljøministeriet, heraf var 10 % tilknyttet planområdet. Der blev taget udstrakt hensyn til den enkelte medarbejders egne ønsker om den fremtidige arbejdsplads.

De medarbejdere, der flyttede til Miljøministeriet, blev helt overvejende placeret i syv nye miljøcentre. Hermed sikrede man, at statens koncentration af arbejdspladser i København ikke blev forøget trods den nye opgavefordeling. Tilsvarende principper blev lagt til grund i andre ministeriers forvaltning som fx på skatteområdet, hvor skatteligningen blev flyttet fra kommunerne til staten, og vejområdet, da ansvaret for de tidligere regionale veje blev fordelt mellem staten og kommunerne. På planområdet flyttede enkelte medarbejdere fra Hovedstadens Udviklingsråd dog til den centrale del af By- og Landskabsstyrelsen i København.

Politiske konklusioner på planområdet

Hovedlinjerne i aftalens kapitel om planlægningsområdet fra juni 2004 var:

  • at kommunerne får en central rolle, hvor kommuneplanen bliver den bærende plantype,

  • at de fem regioner skal udvikle regionale udviklingsplaner som et nyt strategisk værktøj for udviklingsaktiviteter i regionen (resultat af forhandlingerne med oppositionen),

  • at regionerne står for oprettelse af trafikselskaber for busdrift og ikke-statslige jernbaner (resultat af forhandlingerne),

  • at regionerne nedsætter vækstfora, der skal udarbejde regionale erhvervsudviklingsstrategier samt udvikle og prioritere støtte til lokale udviklingsprojekter, bl.a. via EU-midler (resultat af forhandlingerne),

  • at staten får en mere aktiv rolle med at sikre overordnede landsplanhensyn i forhold til kommunernes planlægning.

Planlovens nye indhold i hovedtræk

Kommunalbestyrelsen sammenfatter mål og strategi for udviklingen i kommunen og den ønskede revision af gældende kommuneplaner fra forrige valgperiode i en planredegørelse. Den skal udarbejdes inden for de første to år i den kommunale valgperiode. Herefter revideres kommuneplanen efter behov. Kommunalbestyrelsen udarbejder lokalplaner, og den kan samtidigt om nødvendigt justere kommuneplanen gennem tillæg.

Regionsrådet udarbejder regionale udviklingsplaner med visioner for regionens udvikling. Planerne har en nær sammenhæng til den erhvervsudviklingsstrategi, som de regionale vækstfora udarbejder.

Miljøministeren fastlægger gennem landsplanredegørelser, oversigter over statslige interesser, landsplandirektiver samt dialog og samarbejdsprojekter de overordnede rammer for kommunernes og regionernes planlægning. Miljøministeren skal sikre bl.a. gennem indsigelse (veto), at statslige og regionale interesser indgår i kommunernes planlægning. Denne opgave varetages af Miljøcentrene i Århus, Odense og Roskilde.

Miljøministeren skal efter et særligt kapitel i planloven videreføre Fingerplanens overordnede retningslinjer for kommuneplanlægningen i hovedstadsområdets 34 kommuner. Den nye Fingerplan 2007 er gennemført som et landsplandirektiv.

Sektorplanlægning er i stor udstrækning integreret

i kommuneplanlægningen, men miljøministeren skal udarbejde statslige vandplaner og Nature 2000 planer efter EU-direktivet herom. Planerne og de efterfølgende kommunale vandplaner bliver således bindende for kommuneplanlægningen.

Råstofplanlægningen blev efter kommunalreformen en af de få planopgaver for regionsrådene. Trafikstyrelsen udarbejder en plan for den offentlige jernbanetransport, som skal lægges til grund for den regionale og kommunale kollektive trafik og dermed kommuneplanlægningen.

Kommuneplanen er det centrale arealregulerendedokument

Kommuneplanen bliver det samlende dokument, hvor borgere og virksomheder kan finde alle sammenfattende planbestemmelser. En kommuneplan skal bestå af:

  • En hovedstruktur med overordnede mål for udviklingen og arealanvendelsen i kommunen,

  • retningslinjer for arealanvendelsen for en række emner i det åbne land, og

  • rammer for lokalplanlægningen for de enkelte delområder i byernes byzone, men også for landsbyer og større lokalplanpligtige anlæg i det åbne land.

Kommuneplanen skal derudover indeholde en rede gørelse. Da kommuneplanen skal udvikles til at være det dokument, man slår op i, når man ønsker en oversigt over kommunens egne beslutninger og de begrænsninger, der følger af statslige planer og beslutninger. Derfor er der opstillet krav til redegø- relsen om fx naturbeskyttede områder, anlægslove for statslige vejanlæg, udviklingen i kystnærheds- zonen, sammenhængen til kommuneplanlægningen i nabokommunerne samt den gennemførte strategiske miljøvurdering, og i fremtiden vil sammenhængen med de statslige vand- og Natura 2000 planer også få betydelig vægt.

«Kommuneplan 2009» er blevet et særligt begreb i Danmark. Alle kommuner har udarbejdet planstrategier og holdt offentlige debatter herom. Det er herefter i denne første valgperiode efter kommunalreformen, kommunerne skal sammenskrive og opdatere de gamle kommuners planer, som jo overvejende fokuserede på byerne og byudviklingen, og samtidigt indarbejde de gamle regionplaners arealregulerende bestemmelser om først fremmest det åbne lands udvikling. Kommunerne udfolder en stor aktivitet for at blive «herre i eget hus» ved selv at overtage ansvaret for de arealregulerende bestemmelser i de hidtidige regionplaner.

Medio maj 2009 havde 1/3 af de 98 kommuner

fremlagt deres forslag til kommuneplan til den lovbestemte høring på mindst 8 uger. Det er for tidligt at evaluere denne store engangsmanøvre i dansk planlægning, men nogle karakteristiske iagttagelser er:

  • Kommuneplanen bliver et meget omfattende dokument. Gennemsnittet kan meget vel blive større end 500 sider, når man printer pdf-filen ud. Det er specielt rammerne for lokalplanlægningen, som fylder mange sider.

  • Engagementet og resurseindsatsen er stor, og opgaven har været med til at udvikle plankulturen i sammenlægningskommunerne, hvor medarbejderne jo kom fra flere gamle kommuner og amtet.

  • Der eksperimenteres med nye demokratiske processer og dialogformer med borgerne.

  • Der arbejdes hårdt med at gøre den digitale kommuneplan brugbar for administrationen og borgerne, men også som et GIS produkt for andre myndigheder, samtidigt med at retssikker- heden om, hvad der er besluttet og gældende, er et grundkrav.

  • Det er svært at fastholde overblikket. De omfattende dokumenter gør det vanskeligt at sikre det politiske ejerskab. Kortfattede fremstillinger af de konkrete nye mål og forslag synes at være afgørende vigtige.

  • Kommuneplan 2009 er en konsekvens af reformerne. Alt skal ind i en og samme plan fra de hidtidige kommuneplaner fra de gamle kommuner samt regionplanen. Det må forudses, at fremtidens vedligeholdelse af kommuneplanerne i højere grad bliver efter behov for temaer eller udviklingsområder.

De fem regionale udviklingsplaner

Den første generation af de Regionale Udviklingsplaner så dagens lys i slutningen af 2008. Der er som konsekvens af den politiske tilblivelseshistorie ikke tale om traditionelle plandokumenter, men om visions- og strategidokumenter, der går på tværs af sektorgrænser uden at være arealregulerende. Regionsrådene har fået stor frihed til at formulere visioner og strategier mellem den kommunale planlægning og landsplanlægningen, og de fem regioner har da også grebet opgaven forskelligt an.

I realpolitikken handler det om, at regionsrådene må formulere en politik, som er til fælles bedste for regionens kommuner. Der har derfor i alle fem regioner udfoldet sig en omfattende mødeaktivitet både på politisk og på embedsmandsplan for at sikre den kommunale forankring efter konsensusprincippet.

Sammenfattende kan man sige, at planerne gør forsøg på at besvare en række grundlæggende spørgsmål for borgernes og regionens fremtid, som fx:

  • Hvad skal vi leve af i fremtiden?

  • Hvad skal vi udvikle og producere?

  • Hvilke uddannelser skal vi have?

  • Hvordan skal den kollektive trafik fremmes?

  • Hvordan styrker vi de små samfund, men også de store?

  • Hvordan udvikler vi erhverv uden at overbelaste naturen?

Der fokuseres på styrker og svagheder i tværgående temaer, og regionerne har alle brugt mange resurser på forskellige regionale analyser. Typiske overskrifter i planerne er:

  • Kreative alliancer mellem natur, turisme og oplevelseserhverv

  • Energi, klima og bæredygtighed

  • Den lærende region med uddannelse, erhverv og beskæftigelse

  • Det globale perspektiv

  • By og land i en sammenhængende region

  • Sundhedstilstanden i regionen.

Der er altid langt fra borgeren til beslutningstagerne i en region. Regionerne har derfor udfoldet store anstrengelser og med held anvendt megen nytænkning i afprøvningen af metoder og processer i borgerdeltagelse i planlægningsprocessen.

I forholdet til erhvervsudviklingsstrategierne fra de særlige Vækstsfora, men også kommunernes planstrategier fra 2007, har regionsrådene været påpasselige med ikke at skabe konflikter. Specielt på transportområdet har flere af regionerne fx set en mulighed for at argumentere for statslige investeringer sammen med kommunerne.

På grund af tidsforløbet efter kommunalreformen måtte kommunerne udarbejde deres planstrategier uden at have kendskab til de efterfølgende regionale udviklingsplaner. Det bliver derfor først i næste valgperiode 2010–2013, når der kan føres en dyberegående dialog mellem regionerne og kommunerne, vi kan vurdere den nye plantypes rolle og betydning. Ligeså interessant bliver det, i hvilken grad staten vil interessere sig for de regionale udviklingsplaner i forhold til landsplanlægningen.

I denne vurdering er det vigtigt at huske, at regionernes rolle i samfundet som helhed helt dominerende er knyttet til deres evne til at modernisere og varetage driften af sygehusene.

Styrket landsplanlægning

Styrket landsplanlægning blev samlebetegnelsen for de nye og udvidede fysiske planopgaver, som staten skal stå for efter bortfaldet af de arealregulerende regionplaner og den tilhørende forpligtelse for amterne og Hovedstadens Udviklingsråds til at påse, at kommunernes planlægning var i overensstemmelse med lands- og regionplanlægningen. Det er nu statens opgave, og opgaven er henlagt til Miljøcentrene.

Miljøministeren og By- og Landskabsstyrelsen har markeret, at man ønsker dialog for at minimere antallet af statslige vetoer mod kommunernes planer. I den forbindelse er den lovbestemte «Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen 2009» et ganske betydeligt værktøj til at sikre klarhed. Den aktuelle udgave, et værk på 113 sider, indeholder indledningsvis pejlemærkerne fra den seneste landsplanredegørelse i 2006:

  • Der skal være forskel på land og by.

  • Udviklingen skal komme hele Danmark til gode.

  • Planlægningen skal basere sig på respekt for byernes identitet, naturen, miljøet og landskabet.

  • Fysisk planlægning og investeringer i infrastruktur skal spille tæt sammen.

  • Den fysiske planlægning skal være helheds- orienteret.

Oversigtens hovedindhold er en gennemgang af eksisterende statslige planer, programmer og handlingsplaner samt henvisninger til kravene i eksisterende lovgivning og landsplandirektiver mv. Oversigten, der er udarbejdet i et samarbejde med ministerier og styrelser med interesser i kommunernes planlægning, er i virkeligheden et skoleeksempel på tværministerielt samarbejde.

Landsplanredegørelsen fra 2006 bliver medio 2009 afløst af et nyt forslag til landsplanredegørelse fra miljøminister Troels Lund Poulsen til offentlig debat. Derudover har ministeren bebudet at ville fremlægge en bypolitisk redegørelse til Folketinget i efteråret.

Landsplandirektiver er som nævnt miljøministe- rens meget konkrete planværktøj. «Fingerplan 2007» for hovedstadsområdet er et de markante lovbestemte eksempler herpå, men ministeren kan efter behov anvende landsplandirektiver til at fastlægge helt konkrete bestemmelser for et konkret område eller emne.

Farvel til succesen med regionplanlægningen

I Norge vil man nok hæfte sig ved bortfaldet af den arealregulerende regionplanlægning. Der er ingen tvivl om, at vi i Danmark gennem de sidste 30 år har udviklet en regionplanlægning, som mange lande misunder os. Andre lande, som Norge og lande i Østeuropa, har genanvendt elementer fra de hidtidige danske regler.

Gennem syv generationer af de 12 regionplaner er der skabt overblik og fastlagt sammenfattende retningslinjer for udviklingen. Både benyttelsen og beskyttelsen af det åbne lands kvaliteter har været højt prioriteret. Det har været en succes.

Det er vigtigt at pointere, at det grundlæggende ikke er kritik af den hidtidige regionplanlægning, der har dannet grundlag for den nye planlov. Det er principperne for den samlede kommunalreform,

som medførte de mange omfattende ændringer i planloven. Landets geografiske struktur og størrelse medfører, at landet i mange sammenhænge i sig selv er én region.

2009 er en spændende tid i dansk planlægning

Finanskrisen oven i globaliseringen medfører brud i tidligere udviklingstræk. Det udfordrer til nytænkning i den fysiske planlægning. Klimatilpasning og energiplanlægning er samtidigt blevet nye bety- dende komponenter.

Væksterhvervene synes at koncentrere sig i hovedstadsområdet og det østjyske bybånds kerneområde fra Århus til Trekantområdet ved Lillebælts- broen samtidigt med, at der er politisk fokus på yderområdernes særlige problemer med flere og flere ældre, og i flere nye store kommuner er der endog befolkningstilbagegang.

Sådanne udviklingstræk er og har altid været en central del af den fysiske planlægnings forudsætninger og indhold både nationalt og lokalt, men når de nye tilstande optræder samtidigt med ind- køringen af et nyt plansystem, bliver udfordringen dobbelt så stor.

Det er derfor en spændende tid i dansk planlægning. Aktiviteten i 2009 er større end nogensinde, selv om opbremsningen i byggeriet naturligvis med det samme har reduceret kommunernes konkrete arbejde med lokalplaner for bolig- og erhvervsud- viklingen, hvor antallet af nye lokalplaner i en årrække har ligget omkring 1300. Lige nu er antallet af nye lokalplanforslag reduceret til mindre end halvdelen i forhold til begyndelsen af 2008.

Fokus er lige nu på kommuneplanlægningen. Aldrig før har der været anvendt så mange arbejdsresurser på den sammenfattende planlægning, og udviklingen følges med stor interesse.

Vil den ønskede dialog mellem By- og Land- skabsstyrelsens miljøcentre og kommunerne på forhånd medvirke til at reducere antallet at statslige indsigelser mod kommuneplanforslagene? Vil kommunerne afprøve grænser for deres eget råderum? Vil staten acceptere et større kommunalt råderum omkring arealudviklingen end det politisk var tilsigtet med kommunalreformen? Vil de regionale udviklingsplaner få betydning, når de enkelte kommuner skal finde deres plads i det regionale mønster?

For tidligt at konkludere

Nu er den nye virkelighed blevet hverdagens virkelighed. Jeg er ikke i tvivl om, at værktøjskassen i den nye planlov kan levere bæredygtige resultater. Den afgørende forudsætning er, om aktørerne lever op til udfordringerne og den nye fordeling af ansvaret.

Først og fremmest må kommunalbestyrelserne og deres planlæggere være bevidst om, at de nu har eneansvaret for kvaliteten og indholdet i den konkrete arealregulerende planlægning i by og på land. Det gælder også implementeringen af de kommende statslige sektorplaner for vand og Natura 2000.

Kommunerne har nu udspilsretten. Tidligere forløb, hvor kommuner pressede på for at få vide rammer for byudviklingen og detailhandlen i regionplanerne, hører fortiden til. Tidligere tiders argumenter med, at hvis amtet accepterer er det ok, gælder ikke længere. Der er en stor portion råderum for kommunerne i den nye lov, selv om staten skal overvåge indholdet i kommuneplanlægningen og om nødvendigt gribe ind.

Regionsrådenes arbejde med regionale udviklingsplaner var sammen med vækstforaenes erhvervsudviklingsstrategier udtænkt som et dialogredskab til samarbejdet med kommunerne og staten. Desværre var den overordnede tidsplan sådan, at kommunerne måtte udarbejde den første generation af planstrategierne i 2007 inden regionerne havde udarbejdet deres regionale udviklingsplaner, så vi må afvente næste runde efter kommunalvalget i november 2009, og 2. runde i planlægningen i årene 2010–2013. Hovedspørgsmålet, som drøftes mand og mand imellem, er, om kommunerne vil give plads til regionsrådene i spillet om den fysiske planlægnings fremtid.

Når dette er sagt, er det også en forudsætning, at den styrkede landsplanlægning accepteres i det politiske rum. Planlovens generelle formålsbestemmelser og de særlige konkrete regler for planlægningen til butiksformål og i kystområder er jo ikke ændret med kommunalreformen.

Det er min vurdering, at der netop nu indhøstes mange metode- og proceserfaringer i kommunerne og hos planlægningens øvrige aktører. Det er kompliceret at samordne regler for og kulturen i regionplanlægningen med helt andre regler og sædvaner for den tidligere meget byorienterede kommuneplanlægning. Begge dele skal nu samles i en og samme plan. Resultatet bliver jo meget omfattende kommuneplaner på flere hundrede sider, hvor kommunerne nu selv skal afveje modstående interesser mellem beskyttelse og benyttelse.

Plankulturen er under forandring, men det kræver flere års erfaringer at nytænke helt andre lovregler, når formål og kvalitetskrav ikke bør slækkes. Partnerskabsprojektet Plan09 bidrager kraftigt til at understøtte de aktuelle planprocesser. Kommunalreformen og planlovreformen fører derfor uvægerligt til en diskussion om moderniseringer i plankulturen og givetvis også i planloven, men jeg synes, der er behov for politisk ro og god tid til at tænke sig om.