1. januar 2007 trådte den danske strukturreform i kraft, det var en omfattende reform af det danske kommune- og regionalstyre. Strukturreformen kom på mange måder til at demonstrere en ny opfattelse af kommunalt selvstyre, der blev mere kommunalt styre end kommunalt selvstyre. For at forstå baggrunden for strukturreformen eller kommunalreformen i 2007 kan kommunalreformen fra 1970 bruges som udgangspunkt for at belyse de store ændringer, som er sket siden og for at analysere ændringernes karakter og betydning for lokal identitet og selvstyre. Der vil være særligt fokus på reformernes rammer for den fysiske planlægning.

Kommunalreformen fra 1970 etablerede en bæredygtig kommunal struktur, hvor de ca. 1400 primærkommuner (ca.1300 sognekommuner og 86 købstadskommuner, der udgjorde en 125 år gammel kommunal inddeling) i løbet 1960-erne og i 1970 blev sammenlagt til 277 primærkommuner, der efter yderligere sammenlægning blev til 273 primærkommuner der blev etableret efter princippet om «et bysamfund – en kommune». Byområderne omkring København, Aarhus, Ålborg og Odense var dog undtaget fra dette princip.

De 25 amter blev sammenlagt til 14 amtskommuner.

Denne inddelingsreform blev fulgt af en byrde- og opgavefordelingsreform, hvor de nye primærkommuner og nye amtskommuner blev grundlaget for et stærkt kommunalt selvstyre i Danmark, hvor kommunerne og amtskommunerne havde selvstændig skatte udskrivnings ret. Midt i 1970-erne blev der også i forlængelse af kommunalreformen skabt et sammenhængende plansystem i Danmark. I 1973 blev Lov om Lands- og Regionplanlægning vedtaget og i 1975 vedtog Folketinget loven om kommuneplanlægning. Hermed blev kommunerne en central spiller i arealplanlægningen i Danmark med kommuneplaner og lokalplaner.

Amtskommunerne havde ansvaret for regionalplanlægningen, der dannede rammer for kommuneplanlægningen.

Der blev således skabt et sammenhængende plansystem hvor landsplansdirektiver, dannede rammer for regionalplanlægning, der videre dannede rammer for kommune- og lokalplaner. Dette sammenhængende plansystem blev justeret en smule i Planloven fra 1992, men først ændret grundlæg- gende ved strukturreformen i 2007.

Plansystemet er som kinesiske æsker. Planerne på et niveau skal holde sig indenfor de rammer, der er givet af de foregående niveauer. Samlet set skal planlovene både sikre en overordnet planlægning for nationen, for hver enkelt region og for hver enkelt kommune.

Der er således tale om et udbygget og detaljeret planlægningssystem, der er bygget op omkring nationalstatslige (lovgivningsmæssige) rammer og kommunalt indholdsbestemmende, koordinerende og regulerende planlægningsindsatser.

Lands-, regions-, kommune og lokalplaner

Der har aldrig været en egentlig landsplan for Danmark. Det havde en del planlæggere nok forestillet sig i 1960-erne. Der er derimod en ikke-bindende

landsplanredegørelser, hvor regeringen annoncerer sin politik. Herudover er der landsplandirektiver, der bindende regulerer bestemte arealanvendelser som f. eks. arealudlæg til sommerhuse, sætter rammer for detailhandelsstrukturen, sikrer arealreservationer til store offentlige investeringer som naturgas nettet, vindmøller m.v.. Landsplandirektiver kan også bruges til at fastlægge bestemte områders anvendelse som nationalparker, men her er der også en særlig lov regulering af arealanvendelsen.

På det regionale niveau har amtsrådene frem til 2007 fastlagt den overordnede arealanvendelse gennem regionplanerne, og herved lagt rammer for trafik, miljø, beskyttelse af vandressourcer, kulturmiljøer m.m. i en sammenhængende fysisk planlægning, der også gennem areal udlæg fungeret som ramme for kommuneplanerne, der måtte holde sig indenfor de arealudlæg, som regionsplanerne havde udstukket.

I kommuneplaner fastlægger kommunerne arealanvendelsen indenfor de rammer, som regionplanen giver. Lokalplaner er planer for mindre områder i den enkelte kommune. I lokalplanerne fastlægger kommunerne i detaljeret form bebyggelsers karakter, udlæg af parker og arealer til kommunal service for mindre områder i kommunerne. Disse planer er bindende for grundejeren og skal fremsendes til Miljø- ministeriet, der ligesom andre centralstatslige myndigheder har vetoret. De statslige myndigheder skal ikke godkende kommunernes dispositioner, men kan gribe ind og ændre disse, hvis fredningsinteresser, hensyn til vandindvinding, hensyn til fri adgang til kystområder, begrænsninger på størrelsen detailhandels arealer i centre m.m. ikke tilgodeses.

Det danske planlovssystem fra 1970-erne er præget af borgerinddragelse i og med, at borgerne formelt har store muligheder for at påvirke planlægningen gennem lov fastlagte borgermøder og høringer. Der er afsat tid til, at de forskellige interessenter kan komme frem med deres synspunkter. Dette hvad enten, interessenterne er naboen, detail- handlen eller den lokale naturfredningsforening. Offentlighedsfase og de høringer, der er knyttet til den er vigtige dels set ud fra en demokratisk vinkel dels ud fra ønsker om ikke at overse nogle af de mange hensyn til fremtiden, som al arealplanlægning lægger vægt på. Selvom der ofte er meget få til borgermøderne er kommuneplanlovens krav om åben diskussion vigtig, også fordi planlæggerne og politikerne hermed presses til at være omhyggelige.

Det danske planlovssystem er i princippet sammenhængende og giver gode muligheder for at planlægge på traditionel vis, så planlægningen på et niveau ikke kommer i konflikt med planlægningen på andre niveauer. Dette forudsætter naturligvis, at de forskellige niveauer respekterer den planlægning, der er foregået på andre niveauer. Det er bestemt ikke altid tilfældet. Fysisk planlægning, der regulerer arealanvendelsen, har mange aktører, og dette kan naturligvis give anledning til arealkonflikter, hvor magtens forskellige former ofte viser sig. Studiet af planlægning viser et felt af muligheder, interesser, bevægelser og konflikter. Den enkelte ejers ret til frit at disponere over sine arealer indskrænkes. Der er således naturligvis en række eksempler på, at forskellige ejere med større eller mindre held har søgt at få indflydelse på beslutninger vedrørende de arealer, som han/hun ejer. Enhver bygherre ved, at lokalplaners bestemmelser om bebyggelsers karakter kan komme i konflikt med arkitekt og bygherres ønsker.

Der er også mange penge forbundet med arealplanlægning. Arealers værdi er meget afhængig af om de er udlagt til villakvarterer, etagehusbebyggelse, industri eller landbrug. Arealplanlægning er i sin karakter en restriktion på areal anvendelsen ud fra hensynet til en større helhed. Denne større helhed kan være arkitektonisk, trafikal, naturressourcer, adgang til offentlig service så som skoler m.v. Planmyndigheden kan planlægge, hvad man ønsker på arealet, men det er normalt andre, der skal foretage investeringen, så selvom et areal er udlagt til detailhandel og et andet til industri, kommer der hverken detailhandel eller industri med mindre en privat investor beslutter at foretage investeringen. Op gennem 1980-erne og 1990-erne var der mange eksempler på, at kommuner havde lavet alt for store arealudlæg til beboelse, detailhandel og industri. Hele områder lå med infrastruktur som kloaknet, veje og lysmaster uden at der var nogen form for byggeaktivitet til de formål, der var planlagt. Der var ingen til føre planerne ud i livet. Dette betød ressourcespild og uhensigtsmæssige strukturer, hvis der f. eks. i en lang periode kun var bygget 10 villaer i et område med 100 parceller.

Strukturreformen 2007

Ved strukturreformen i 2007 blev de 273 primærkommuner sammenlagt til 98 kommuner. Hovedstadens (Københavns) kommuner er stadig udenfor reformen af den kommunale indeling, men i det øvrige land er der foretaget kommunesammenlægninger, som også set i et Europæisk perspektiv er ganske omfattende og forbavsende.

Nu er det ikke mere et mantra, at et bysamfund skal udgøre en kommune. Flere af de gamle danske købstæder med mellem 15.000 og 30.000 indbyggere er blevet sammenlagt til nye store kommunale enheder, hvor mange by-identiteter er truet, fordi der ikke længere er en kommune til at bakke identi- teten op. 3–5 købstads-identiteter skabt gennem århundreder skal udvikles til én kommunal identitet og måske til en ny by-identitet. Det er en vanskelig opgave, der kan resultere i tab af identitet. Tab af identitet kan true engagementet i lokale spørgsmål.

Figur 1:Det nye planlovs- system (Skov og Naturstyrel- sens Hjemmeside, 2007) .

Det er derfor vigtigt at befolkningen i de kommuner og byer – de sammenlagte danskere – fastholder eller opbygger en identitet, der er uafhængig af den nye store kommune.

Rationalet bag strukturreformen er klar: Erhverv og pendling dækker større områder end tidligere, de mange kommunale enheder er besværlige for en statsadministration, som planlægger anvendelsen af de økonomiske ressourcer for landet som helhed. Samtidig fik mange af de beslutninger, der blev truffet i den enkelte små kommuner flere eksterne konsekvenser i andre kommuner end de havde tidligere. Dette hang blandt andet sammen med de øgede pendlingsafstande. Større kommuner er rationelle administrative enheder set fra statsforvaltningens side. De store kommunale enheder, truer imidlertid et af de vigtigste karakteristika ved det kommunale selvstyre nemlig hensynet til de særlige lokale forhold. Dette hensyn er endvidere stærkt truet af de mange kontraktlige aftaler mellem staten og Kommunernes Landsforening.

Først og fremmest er kommunernes skatteudskrivnings ret, blevet begrænset af aftaler mellem Kommunernes Landforening og staten. Herudover er der indgået en række aftaler om forskellige servicemål og -garantier. Der er pasningsgaranti for vuggestue- og børnehavebørn, behandlingsgaranti for bestemte sygdomme m.m. Her sættes nationale servicehensyn over lokale og regionale hensyn.

Derved er det kommunale og regionale selvstyre blevet stærkt begrænset.

På det regionale plan er amtskommunerne nedlagt og i stedet er der etableret 5 regioner. Disse har imidlertid ikke skatte udskrivnings ret og er frataget egentlig regionalplanlægnings myndighed. Regionerne har ansvaret for forvaltningen af sundheds- sektoren med sygehuse og hospitaler samt forpligtelser til at lave regionale udviklingsplaner, der ikke kan beslutte noget om areal anvendelsen. De nye regioner har ikke myndighed på dette område. De regionale udviklingsplaner er således et skridt i retning mod øget governance, idet «planlægningen» kan ses som udtryk for en mere netværks orienteret tilgang, hvor ideer bygger på netværk blandt de aktører, der er afhængige af planlægningen. Governance er blevet et vigtigt planlægningsværktøj.

De regionale udviklings planer skal ifølge Planloven udfra «... en helhedsvurdering beskrive en ønskelig fremtidig udvikling for regionens byer, landdistrikter og udkantområder.» (Planlovens §10).

Kommunerne har overtaget en række af de planlægningsopgaver, der indtil 2007 var i amterne, medens den overordnede arealplanlægning er overgået til staten.

Den regionale planlægningsopgave, som de nye regioner fik, er som nævnt af en helt anden karakter end den, der kendes fra de amtskommunale regionplaner. Der er ikke mere tale om en sammen- fattende fysisk planlægning, men om en governance og netværksstyret regional udviklingsplan, der beskriver udviklingsønsker og indsatsområder en bottom-up tilgang, der tager udgangspunkt i de lokale ressourcer. En plan, der kan indeholkde incitamenter, men som ikke har reguleringsmuligheder.

Fjernelsen af regionernes mulighed for at regulere arealanvendelsen i 2007 er først og fremmest udtryk for et ønske om at fjerne en af konflikterne mellem regionen og kommunerne om arealplanlægningen. Samtidig forventes det, at kommunerne er mere fleksible i tilrettelæggelsen af arealanvendelsen, da de er tættere på lokale økonomiske interesser. Ændringen skal også ses som en mulighed for centralisering af den fysiske regionplanlægning fra regionerne til staten. Det statslige niveau kan nu med større legitimitet planlægge for storregioner. Der er således både tale om forskydninger i den vertikale og horisontale politikdannelse.

I et vertikalt perspektiv er mulighederne for nationalstatsligt initierede planlægningsmål udbygget med Strukturreformen. Denne centralisering har allerede vist sig ved, at hele Hovedstadsområdet fysiske planlægning er fastlagt gennem et landsplandirektiv, der har fastlagt udviklingen af arealanvendelsen i området. Dette er sket ved at udvikle «fingerplanen» og gøre den til et landsplandirektiv. I det øvrige land er der tale om deregulering, idet kommunerne nu kan planlægge uden at være begrænsede af amtskommunernes regionalplaner.

Strukturreformen 2007 og regionplanlægning

Regionplaner er fra og med 2007 forsvundet fra det danske plansystem som en forpligtende plan for udnyttelsen af arealer, idet strukturreformen har betydet nedlæggelse af de 14 amtskommuner og etableret 5 regioner. Kommunerne har overtaget en række af de planlægningsopgaver, der indtil 2007

var i amterne, medens den overordnede arealplanlægning er overgået til staten.

De fire niveauer i den fysiske planlægnings lands-regions- og kommune- og lokalplanlægning er fra 2007 blevet reduceret tre niveauer. De 5 regioners planlægningsopgave er, at der skal laves regionale udviklingsplaner med visioner for regionens udvikling indenfor en række områder som: Natur og miljø, erhverv, turisme, beskæftigelse, uddannelse, kultur og udviklingen i landdistrikterne. De regionale udviklingsplaner er udtryk for nye planlægningstendenser, hvor regeringen flytter planlægningen fra regulering til governance og netværksstyring eller til «branding» med incitamenter. Man kan se regionerne som en udvikling af den horisontale politikdannelse, hvor en bred vifte af lokale interessenter i et forhandlingspræget spil søger af definere udviklingsmål og realisering gennem tilrettelæggelse af lokale planlægningsindsatser.

Regionerne har også som opgave at mægle mellem kommuner, der er uenige om planlægning. Man kan udtrykke regionernes nye rolle på følgende måde: Når man ikke kan planlægge fremtiden, kan man digte den, og det er måske heller ikke så ringe i en tid, hvor incitamenter og branding er vigtige, og hvor «det frie valg» står i centrum. At digte fremtiden kan få stor betydning, som tilfældet har været med Fingerplanen, der var en ideskitse for hovedstadens udvikling fra 1947, til den i 2007 blev grundlaget for et Landsplandirektiv.

Afsluttende bemærkninger

Når der skal skabes de hurtige forandringer, der ofte begrundes med globaliseringen, eller blot med infor-mations- og oplevelsessamfundets dagsorden, så stilles der nye krav til handlemuligheder. Den regionale eller kommunale horisontale koordinering af ressourcerne på et areal skaber nye muligheder for hurtig handling, hurtige ændringer og for vidensoverføring. Videns- og handlingsnetværker en vigtig ressource i denne koordinering og for udvikling af regionale vækstcentre. De regionale eller kommunale beslutnings- og handlemuligheder styrkes derfor i mange europæiske lande, ligesom der på nogle punkter indbygges større fleksibilitet i de rammer, der er for kommunale og regionale beslutninger. Centrale myndigheder i EU eller på statslig plan giver rammer og muligheder, men det er på regionalt og kommunalt plan disse muligheder udfoldes på basis af de kom- petencer og ressourcer, der findes der. Det kan derfor vække en smule undren, at de danske regioner har fået langt mindre betydning ved Strukturreformen af 2007. Samtidig med at de større og bæredygtige kommuner har fået indskrænket deres beslutningsmuligheder ganske betydeligt.

Det korte af det lange er, at der på kommunalt plan er sket en ganske betydelig centralisering, der er blevet længere til rådhuset i mange kommuner og Kvik-skranken i det nedlagte rådhus er kun en begrænset erstatning. Der er på lokalt plan blevet længere til kommunal service, spørgsmålet er om denne større distance er kompenseret ved øget kvalitet, der kan bruges af borgerne.

Figur 2:Fingerplanen for Hovedstadsområdet, her gengivet efter HUR’s forslag til regionsplan 2005.

Kommunernes beslutningsmuligheder er blevet stærkt begrænsede ved Kommunernes Landsforenings aftaler om beskatningsniveau og ved aftaler med staten om omfanget af kommunal service indenfor en lang række områder: De kommunale prioriterings muligheder er i de sidste år blevet stærkt begrænset i Danmark, og kommunerne er på vej til at blive lokal statsadministration frem for lokal selvforvaltning.

Regionerne har mistet væsentlige dele af deres betydning, skatte udskrivnings retten er forsvundet og i dag er regionerne først og fremmest forvaltere af en statslig sygehus- og sundhedspolitik.

Den statslige lokalforvaltning er også blevet ændret i de sidste par år: 54 politikredse er blevet sammenlagt til 12 nye store politikredse plus en for Færøerne og en for Grønland. 82 retskredse er sammenlagt til 24 nye retskredse. Endelig er Told og Skat blevet centraliseret til ganske få enheder.

Samlet set er den danske struktur, der var præget af store hensyn til særlige lokale forhold blevet til et centraliseret beslutnings- og administrativt system med afstande, som ikke har været sædvanlige i Danmark.

Litteratur:

Cox: Globalization, the «regulation Approach» and Politics of Scale.

Hansen, Poul A. og Göran Serin: Regional development in the Öresund region and the possibilities for cross broder cooperation.

Harvie, Christoffer (1994): The rise of Regional Europe, Routledge, London.

Hooghe og Marks (2001): Multi-le-vel governance and European Integration.

Hovedstadens Udviklingsråd, Plandi- visionen: Regionsplan 2005 for Hovedstadsregionen, Valby 2005. p.37 og p. 52.

Jensen, Henrik Toft og Jacob Gyl- denkærne: Regional udvikling og planlægning i Anne Jensen, John Andersen, Ole Erik Hansen og Kurt Aagaard Nielsen Ed: Planlægning i teori og praksis, Roskilde Univesitetsforlag, 2007.

Jensen, Henrik Toft (2006) Fra provinsby til købestad, RUC.

Jessop (2003) Multilevel Governance and Multilevel Metagovernance. Changes in the EU as Integral Moments in the Transformation and Reorientation of Contemporary Statehood.

Møller, Kamilla Hansen: upubliseret manuskript, Roskilde Universitet, 2009.

Keiting (1997): The Political Economy of Regionalism.

Keiting (1998): The New Western European Regionalism».

Perkmann: Cross-Border regions in Europe. Nilsson: Håken R: Nordic Regionalization.

Peters, B. Guy (1998) Managing Horizontal Government: The Politics of Co-Ordination. Public Administration 76 (2), 295–311.

Regulski, Jerzy, Susanne Georg, Henrik Toft Jensen and Barrie Needham: Decentralisation and local govern- ment, Lodz 1988. Smith, Adrin: Regions, Space of economic practice and diverse- Economies in the «New Europe».

Storper (1995) The Resurgence of Regional Economies, in European Urban and Regional Studies

Strukturkommisionens Betænkning, 2004.

Swyngendow (2000): Elite Power, Global forces, and the political Economy of «Global» Development.

Østergaard, Uffe (2000) «Europa – Identitet og Identitetspolitik.»