I løpet av den perioden utredningsprosjektet «Sentraliseringens pris» ble gjennomført, har den generelle økonomiske situasjonen i verden og Norge blitt betydelig forverret. Utredningen har i begrenset grad drøftet hvilken betydning finanskrisa og den kommende lavkonjunkturen vil kunne få for sentraliseringen. Basert på tidligere konjunkturnedgangers regionale utslag tror vi at lavkonjunkturen vil ramme næringslivet i sentrale strøk sterkere enn næringslivet i distriktene, og at dette vil kunne føre til et vesentlig lavere sentraliseringstempo i tida framover.

La oss ta utgangspunkt i at senterstruktur, inkludert infrastruktur, arbeidsmarked, private institusjoner og offentlige institusjoner er, eller er forsøkt, tilpasset det bosettingsmønsteret vi finner i landet til enhver tid. Denne balansen er selvsagt et resultat av en rekke historiske forhold og prosesser, men også av eksisterende regelverk, av arbeidsdelingen mellom ulike myndighetsnivåer (lokale, regionale og nasjonale myndigheter) og av arbeidsdelingen mellom offentlige og private aktører. Balansen mellom senterstruktur og bosettingsmønster er imidlertid ikke absolutt og varierer både i rommet (les: geografisk) og over tid.

Vi har et hierarki av sentra, fra hovedstaden og ned til det lokale bygdesenteret, som framstår svært forskjellige når det gjelder infrastruktur, arbeidsmarked og institusjoner. Det er generelt sett slik at innbyggere bosatt med god tilgjengelighet til store sentra samtidig har en bedre utbygd infrastruktur, et (kvantitativt) bredere tjenestetilbud og et større og mer variert arbeidsmarked enn de som er tilknyttet mindre sentra. Dette kan kalles den romlige variasjonen i balansen mellom senterstruktur og bosettingsmønster på et gitt tidspunkt. Den romlige variasjonen i denne balansen er en viktig faktor bak sentraliseringen1.

Sentraliseringstempo

Balansen mellom senterstruktur og bosettingsmønster endres over tid, blant annet som følge av sentralisering. I løpet av den fasen der balansen forrykkes, vil det oppstå ubalanser mellom senterstruktur og bosettingsmønster. Disse ubalansene vedvarer med vedvarende sentralisering, og de øker med sentraliseringens tempo. Det innebærer også at ubalansene kan avta over tid dersom tempoet i sentraliseringen reduseres, og i perioder med lavt sentraliseringstempo kan ubalansene være små. Dette betyr samtidig at det er lettere for samfunnet som helhet å absorbere sentraliseringen ved lavt enn ved høyt sentraliseringstempo.

Ubalansene innebærer også en form for transaksjonskostnader for samfunnet som helhet, fordi det er kostnader knyttet til at senterstrukturen både i innflyttings- og utflyttingsområder må tilpasses endringer i bosettingsmønsteret. 0mfanget av disse transaksjonskostnadene varierer med størrelsen på ubalansene, det vil si med sentraliseringens tempo. Sterk sentralisering innebærer høye transaksjonskostnader, mens svakere sentralisering innebærer lavere transaksjonskostnader. Vedvarende sentralisering innebærer med andre ord at også transak-

Figur 1: Sysselsettingsut- viklingen etter arbeidssted fra 1986 til 2007, fordelt etter sentralitet. 1986 = 100. (Kilde: Norut Alta rapport 2008:12)

sjonskostnadene vedvarer. Slik sett kan disse transaksjonskostnadene sees på som en kostnad (en «sentraliseringens pris») som påvirkes av sentraliseringstempoet.

Ressursutnyttelse, transaksjonskostnaderog sentraliseringstempo

Størrelsen på transaksjonskostnadene er imidlertid ikke et uttrykk for samfunnets nettokostnader knyttet til sentralisering. Rask sentralisering kan være et uttrykk for et samfunnsmessig sentraliseringsbehov. Regionale ubalanser i arbeidsmarkedet, med overskuddsetterspørsel i sentrum og overskuddstilbud i distriktene, fører for eksempel gjerne til sentralisering. At arbeidskraften flytter dit jobbene fins, fører til at ressursen arbeidskraft utnyttes bedre. Dette gir bedre samlet ressursutnyttelse og er isolert sett lønnsomt for samfunnet som helhet, noe som kan gi produktivitetsgevinster og høyere økonomisk vekst.

Lavere transaksjonskostnader knyttet til sentralisering kan være et uttrykk for at det underliggende sentraliseringsbehovet er lavt. Et lavt sentraliseringsbehov kan skyldes at overskuddsetterspørselen etter arbeidskraft i sentrum er liten, og/eller at overskuddstilbudet av arbeidskraft i distriktene er liten. Da vil også gevinsten ved sentralisering for samfunnet som helhet i form av bedre ressursutnyttelse og økt økonomisk vekst være liten.

Ser vi på transaksjonskostnadene i forhold til de økonomiske gevinstene knyttet til ulikt sentraliseringstempo, er de samfunnsmessige nettovirknin- gene usikre. Det kan være mer lønnsomt med høyt sentraliseringstempo enn med lavt selv om transaksjonskostnadene samtidig er høyere, eller det kan være mer lønnsomt med lavt sentraliseringstempo enn med høyt. Nettoeffekten avhenger av forholdet mellom transaksjonskostnader og økonomiske gevinster ved ulikt tempo på sentraliseringen.

Sentralisering og konjunkturer

Det har vært gjennomført en rekke analyser av hvordan sentraliseringstempoet varierer med konjunktursituasjonen (se for eksempel Sørlie 200622). De viser at sentraliseringen øker i perioder med overskuddsetterspørsel etter arbeidskraft, det vil si høykonjunktur, i sentrum, relativt uavhengig av konjunktursituasjonen i distriktene.

Dersom det samtidig er høykonjunktur i distriktene, kan det økte sentraliseringstempoet føre til at bedrifter lokalisert i distriktene ikke får den arbeidskraften de har behov for og dermed til at balansen på arbeidsmarkedet der svekkes. Dette kan skape selvforsterkende negative spiraler i distriktene, gjennom lavere lokale inntekter og lavere etterspørsel etter lokale private tjenester. Samtidig svekkes skattegrunnlaget og dermed også grunnlaget for et bredt kommunalt tjenestetilbud.

Samlet sett kan med andre ord den økonomiske utviklingen i distriktene svekkes trass i høykonjunkturen, mens utviklingen styrkes i sentrum på grunn av høykonjunkturen. Nettoeffekten kan være positiv eller negativ for samfunnet som helhet, også

når man trekker inn effekten av transaksjonskostnadene.

Motsatt reduseres sentraliseringstempoet ved lavkonjunktur i sentrum relativt uavhengig av konjunktursituasjonen i distriktene. Et lavt sentraliseringstempo bidrar til mindre ubalanser og dermed lavere transaksjonskostnader knyttet til sentraliseringen. Lavkonjunkturen i seg selv vil imidlertid bidra til svekket økonomisk utvikling generelt sett. Dersom konjunktursituasjonen i distriktene er sterkere enn i sentrum, vil et lavt sentraliseringstempo bidra til bedre ressursutnyttelse i arbeidsmarkedet og en sterkere økonomisk utvikling der.

Konjunkturer og sysselsettingsutvikling

Figur 1 illustrerer hvordan sysselsettingsutviklingen på ulike sentralitetsnivåer har variert over tid, avhengig av konjunktursituasjonen. Utslagene i arbeidsmarkedet er større i sentrale strøk enn i distriktsområder, enten vi snakker om perioder med høy- eller lavkonjunktur. Dette henger blant annet sammen med forskjeller i næringsstruktur.

Veldig generelt kan vi si at næringslivet i sentrum er mer avhengig av inntektsutviklingen, og dermed av den økonomiske veksten og konjunktursituasjonen, enn næringslivet i distriktene. Det skyldes blant annet at næringsstrukturen i sentrale strøk er dominert av tjenesteproduksjon, både rettet inn mot innbyggere og næringsliv. Sterk økonomisk vekst henger sammen med høy aktivitet i næringslivet og god inntektsutvikling for befolkningen. Det fører til høy aktivitet i sentrumsnæringene. Svak økonomisk vekst innebærer lavere aktivitet i næringslivet og svakere inntektsutvikling for befolkningen, og dermed til svekket aktivitet i sentrumsnæringene.

Næringslivet i distriktene er generelt sett ikke like etterspørselsstyrt og markedsavhengig som næringslivet i sentrum. Det henger sammen med at offentlig virksomhet og ressursbaserte næringer, inkludert primærnæringene, betyr relativt mye der. Derfor betyr heller ikke konjunktursituasjonen så mye for sysselsettingsutviklingen som i sentrum.

Finanskrisa fører til lavere sentralisering

Det er flere og flere indikasjoner på at den pågå- ende finanskrisa vil bringe oss inn i en lavkonjunktur, og at lavkonjunkturen vil vedvare. Dersom forløpet regionalt blir omtrent som ved tidligere lavkonjunkturer, vil sysselsettingsnedgangen bli sterkere i sentrale strøk enn i distriktene. Dette vil også føre til lavere sentraliseringstempo, og dermed lavere transaksjonskostnader knyttet til sentralisering. Samtidig er det grunn til å vente at konjunktursituasjonen snur tidligere i sentrale strøk enn i distriktene, og at sysselsettingsveksten blir sterkere i sentrale strøk enn i distriktene ved starten av neste høykonjunktur. Dette vil også føre til at sentraliseringstempoet, og dermed transaksjonskostnadene knyttet til sentralisering, øker.

Det ser imidlertid ut til at virksomheter som er avhengig av utviklingen i utlandet, og da særlig eksportbedrifter, kan komme til å rammes sterkt i den lavkonjunkturen vi er på vei inn i nå. I så fall vil lavkonjunkturen kunne komme til å slå sterkt ut også i regioner med relativt mye industri, det vil si utenfor kommunene i hovedstadsregionen og utenfor periferikommunene. Det regionale forløpet av denne lavkonjunkturen vil altså kunne bli noe annerledes enn ved tidligere lavkonjunkturer.

Konklusjon

Konjunktursituasjonen har stor betydning for sentraliseringstempoet, og erfaringsmessig kan vi anta at den kommende lavkonjunkturen vil føre til vesentlig lavere sentraliseringstempo enn vi har observert de siste årene. Redusert sentralisering behøver imidlertid ikke være god distriktspolitikk dersom årsaken er lavkonjunktur og krise. Økonomiske tilbakeslag reduserer veksten i samfunnets samlede produksjon og dermed i det generelle inntektsnivået. Selv om næringslivet i distriktene i utgangspunktet er mindre følsomt for konjunktursvingninger enn sentrumsnæringene og sentraliseringen avtar i lavkonjunkturperioder, vil også distriktsøkonomien merke nedgangstider.