Artikkelen drøfter eventuelle miljøproblemer som kan tilbakeføres til sentralisering av befolkningens bosettingsmønster. Det underliggende spørsmål er hvorvidt pågående endringer i bosttingsmønsteret langs en periferi/sentrum-skala kan bidra til å svekke den samlede miljøstatus i samfunnet.

Utredningsprosjektet «Sentraliseringens pris» omfatter også et lite delprosjekt om «miljø». Prosjektets mandat tok som utgangspunkt at sentralisering av befolkningen til større byer eller byregioner har kostnader for samfunnet i form av økte miljøproblemer. Siden de fleste miljøproblemer kan tilbakeføres til menneskelig aktivitet, er det kanskje ikke så uri- melig å anta at miljøproblemene vil øke når antallet bosatte på et gitt areal øker. Men vekst i antall bosatte på et gitt areal er ikke det samme som sentralisering. Sentralisering har vi når en økende andel av de til enhver tid bosatte på et gitt areal (for eksempel Norges areal) bor på et mindre antall folkerike steder, og en synkende andel fordeler seg på et større antall mindre folkerike steder.

Valg av perspektiv

Hvis vi tar utslipp av klimagasser som eksempel, vil vi vente at de mest sentrale kommunene i landet (innenfor daglig reiseavstand til et tettsted med minst 50.000 innbyggere) står for det aller meste av utslippene, siden rundt to tredeler av landets innbyggere bor i slike kommuner. Tilsvarende vil vi vente at de minst sentrale kommunene (utenfor daglig reiseavstand til et tettsted med minst 5000 innbyggere) står for en liten del av utslippene, siden de omfatter mindre enn ti prosent av landets innbyggere. I virkeligheten står de mest sentrale kommunene bare for litt mer enn to femdeler av utslippene i 2007 (klimagasser i alt, tonn C02-ekvi-valenter). Hvis vi deler på antall innbyggere, ser vi at utslippene per bosatt i de mest sentrale kommunene bare tilsvarer ca. en tredel av utslippene per bosatt i de minst sentrale kommunene.

Når vi skal diskutere om utviklingen i retning av én type bosettingsmønster (med en økende andel av befolkningen bosatt i større byer og tettsteder) er miljømessig mindre gunstig for samfunnet enn bevaring av en annen type bosettingsmønster (med en større del av befolkningen bosatt i spredtbygde strøk og/eller i små og mindre tettsteder), er stedene eller områdene i seg selv ikke det relevante sam- menlikningsgrunnlaget, men hvorvidt menneskelig tilstedeværelse og aktivitet per capita slår miljø- messig annerledes ut på steder i «sentrum» enn på steder i «periferien».

Det er selvsagt ingen direkte sammenheng mellom hvor produksjonen av «miljøonder» er størst per bosatt, og hvor menneskers utsatthet for og opplevelse av «miljøonder» er mest alvorlig. I områder med lavt folketall og lav befolkningstetthet vil den samlede miljøbelastningen som regel også være lav, selv om hver bosatte person i gjennomsnitt forbruker mer areal og andre naturressurser samt forurenser mer enn bosatte i mer folkerike og tettbygde områder, og smådriftsulemper hemmer effektiv avfallshåndtering, rensetiltak og andre miljøtiltak. Slike områder vil ofte også ha andre positive miljø- attributter, som sjø, fjell- og villmarksområder. Ved å bosette seg i periferien av større byer og tettsteder,

De største utslippene av klimagasser og annen forurensning finner sted i byene våre, som her på Herøya i Porsgrunn. Men utslippene per innbygger i de mest sentrale deler av landet er bare en tredel av utslippene i de minst sentrale delene. (Foto: Scanpix)

vil en kunne oppnå tilsvarende miljøgoder og samtidig nyte godt av byens arbeidsmarked og servicetilbud – på bekostning av lengre reisetider og økt samlet transportarbeid med tilhørende større energiforbruk og utslipp. 0ptimal individuell tilpasning vil i denne sammenhengen være et spørsmål om preferanser og ressurser, men det er ikke gitt at summen av individuelle tilpasninger vil være samfunnsmessig optimal.

En svært kompleks problemstilling

Klimagasseksemplet ovenfor betyr selvfølgelig ikke uten videre at sentralisering er bra for miljøet. Det viser først og fremst at sammenhengen mellom sentralisering (eller urbanisering) og miljø er kompleks. Det fins ikke noe enkelt svar på spørsmålet om hvordan endringer i befolkningens bosettingsmønster påvirker miljøet. Utslipp av klimagasser er dessuten bare ett aspekt ved miljøproblematikken. «Miljøstatus i Norge», som er utviklet av miljødirek- toratene på oppdrag av Miljøverndepartementet, med Statens forurensningstilsyn (SFT) som ansvarlig redaktør (http://www.miljostatus.no/), omfatter blant annet informasjon om avfall, kjemikalier, støy, vannforurensning, arealbruk, klima, luftfor- urensning, kulturminner, dyr og planter, radioaktiv forurensning etc. Det skilles også mellom globale og lokale forhold. Disse ulike aspektene vil i svært varierende grad kunne knyttes til ulike egenskaper ved en gitt befolknings bosettingsmønster med tilhørende levemåter.

Dessuten har arbeidsdelingen mellom byer og regioner viktige implikasjoner for regionenes miljøstatus og -utvikling. Komplekse årsaks- og på-

virkningsforhold knyttet til miljøutviklingen i en region innebærer alltid en risiko for feiltolkninger. En gitt region kan ha store utslipp av klimagasser på grunn av aktivitet i andre regioner, for eksempel hvis regionen fungerer som transportkorridor mellom større produksjonssteder og markeder. Endelig dreier det seg i stor grad om sammenhenger som kan være gjenstand for og påvirkes av politiske tiltak (for eksempel lokaliseringspolitikk, transportpolitikk, ulike former for miljøpolitikk) og planlegging.

De større byene er ikke bare store konsentrasjoner av folk, men også av produksjon, konsum og dermed blant annet energibruk og avfallsgenerering. De står ofte for en uproporsjonal andel av et lands økonomisk verdiskaping og inntekt, og er dermed potensielt også relativt større produsenter av «miljøonder». Det blir derfor gjerne hevdet at slike bosettinger representerer den største miljø- utfordringen i det 21. århundret. På den annen side er det også klart at større bymessige bosettinger har et ubestridt fortrinn når det gjelder kapasitet til å absorbere så store befolkninger på en økologisk bærekraftig måte. Tett bosetting (mange innbyggere på et lite areal) gir mulighet for større energieffektivitet og mindre press på naturressurser, og ligger bedre til rette for stordriftsfordeler i håndteringen av avfall, rensing av utslipp og andre miljøpolitiske tiltak. Ved god planlegging har større urbane bosettinger potensial for en mindre energikrevende og mer miljøvennlig transportsektor basert på kollektive løsninger, med mindre samlet transportarbeid per innbygger.

Fravær av plan og styring kan imidlertid lett føre til mindre gunstige utbyggingsmønstre i byer og byregioner (for eksempel det vi kjenner som «urban sprawl»), med unødig nedbygging av arealer, utilfredsstillende energibruk og avfallshåndtering, og alle de miljøproblemer vi kjenner som konse- kvens av utstrakt bilbruk. Det fins mange historiske og aktuelle eksempler på dette i ulike deler av verden, der også lokal forurensning av luft og drikkevann rammer mennesker og utslipp av klimagasser har globale effekter.

Hva viser litteraturen?

Et begrenset internasjonalt litteratursøk ga relativt få eksempler på studier som er direkte relevante for vår litt spesielle problemstilling. Studier og drøftinger av sammenhenger mellom urbanisering, bosettingsmønster og miljøutvikling er enten i stor grad orientert mot utviklingsland og den tidligere ukontrollerte veksten i såkalte «megabyer», eller fokuserer mer på alternative byutviklingsmønstre, planleggingsutfordringer i byregioner og miljøpolitikk. Men selv ikke studier av veksten i megabyer i utviklingsland er entydig preget av miljøpessimisme når det legges til grunn et «per capita-perspektiv». Det pekes riktignok på at konservering av solvarme gjør slike byer til globale «varmeøyer» og at lokal forurensning er et alvorlig helseproblem. Men samtidig vises det til at det ofte bare er her den sterke befolkningsveksten i mange land kan absorberes, og miljøeffektene av menneskers aktivitet håndteres på en bærekraftig måte. Gitt fortsatt sterk befolkningsvekst, er urbanisering en nødvendig betingelse for bærekraftig utvikling. Det vises i denne sammenhengen gjerne til stordriftsfordeler og små- driftsulemper ved blant annet avfallshåndtering, vannrensing og andre nødvendige miljøtiltak. En gjennomgående konklusjon er imidlertid også at problemstillingen er svært kompleks, tolknings- problemene store og kunnskapsnivået lavt.

En studie viser også til en oversikt over sammenhengen mellom nasjoners urbaniseringsgrad og deres såkalte økologiske fotavtrykk («ecological footprints»). Den viser en svært svak tendens til økende fotavtrykk per innbygger med økende urbaniseringsgrad, men unntakene fra «regelen» er mange og skaper et uklart bilde. For eksempel har både Australia og Storbritannia klart høyere urbaniseringsgrad enn USA, men langt mindre økologiske fotavtrykk per innbygger. Brasil har ikke mye større fotavtrykk enn Kina, men langt høyere urbaniseringsgrad. Dette viser at det ikke er urbanise- ringsgraden i seg selv som slår ut, og at sammenhengen er svært kontekstavhengig – betinget av utviklingsnivå så vel som lokale og regionale økologiske og samfunnsmessige forhold.

Eksempelstudie av tyske regioner

Vi har gjennomført en mindre, eksplorerende indikatorbasert empirisk studie av tyske regioner ved hjelp av det tyske «Spatial Monitoring System» (BBR)1. Klassifiseringsgrunnlaget er 92 «Raum- ordnungsregionen» (funksjonelle regioner avgrenset for statistiske formål). Vi konstruerte to typologier av regioner, mest mulig begrepsmessig analoge med typologier som er anvendt for Norge i andre deler av utredningsprosjektet. Det er viktig å understreke de store forskjellene mellom Norge og Tyskland, blant annet med hensyn til folketall, befolkningstetthet og bosettings-/bymønster, men studien kan likevel være egnet til å belyse den generelle problemstillingen.

Den ene typologien er basert på «urbaniseringsgrad» (andel av regionens innbyggere bosatt i kommuner med minst 20.000 innbyggere, med spesielle sentralstedsfunksjoner og en bymessig bosettingsstruktur). Den andre typologien er basert på «sentralitet» (syv klasser etter største/mest funksjonstunge tilgjengelige senter/by for daglig arbeidsreise; tilnærmet etter samme prinsipp som prosjektets inndeling av norske kommuner etter

sentralitet, men med terskelverdier tilpasset tyske skalaforhold). Sammenhengen mellom henholdsvis «urbaniseringsgrad» og «sentralitet» og følgende fire miljøindikatorer er diskutert (for alle indikatorer har vi sett på resultatene både i sum og per capita): i) utviklingen av nedbygd areal 1996–2004 (inklusive areal for transport/ trafikk), ii) årlig kjørte kilometer med bil (indikator for C02-utslipp), iii) ferskvannskonsum (for hushold, småbedrifter og servicebedrifter, ikke industri), iv) avfallsproduksjon (ikke avfallshåndtering).

Det er høy korrelasjon mellom de to typologiene. Høy urbaniseringsgrad betyr høy sentralitet og vice versa. Begge er likevel benyttet fordi den ene (urbaniseringsgrad) er et metrisk numerisk mål som tillater bruk av punktdiagram og regresjonsfunksjoner, mens den andre (sentralitet) er en kategorisk variabel, der variansanalyse er brukt. For øvrig er det en viss tendens til at regioner med høyere urbaniseringsgrad også er arealmessig mindre, noe som kan påvirke resultatene spesielt hvis vi sammenlikner områder.

Utviklingen av nedbygd areal representerer konsum av naturressurser (naturlig og dyrkbart areal) og påvirkes ikke bare av befolkningsvekst og vekst i økonomisk aktivitet, men også av økende konsum per capita og av utbyggingsmønster og valg av bygnings- og boligtyper m.m., samt valg av transportinfrastruktur. I perioden 1996–2004 økte det nedbygde arealet i regionene med fra 2 til 14 prosent (maksimum 175 m2 per capita). Nedbygd areal økte mindre jo høyere urbaniseringsgrad, noe som kan skyldes høyere arealkostnader i de mer urbaniserte regionene. Mest slående er likevel den store variasjonen mellom regionene på samme urbaniseringsnivå, spesielt blant de mindre urbaniserte. Det er en tilsvarende tendens og variasjon også med hensyn til sentralitet.

Når det gjelder «biltrafikk» (indikator for C02- utslipp) per capita er det en tendens – om enn svak – til mindre trafikk i de mest urbaniserte regionene, og med stor spredning spesielt blant de minst sentrale. Et tilsvarende mønster finnes for sentraliseringsgrad, med særlig stor spredning blant regionene på de laveste sentralitetsnivåene.

Forbruket av ferskvann per innbygger er størst på de laveste og høyeste urbaniseringsnivåene (noe større på de høyeste enn på de laveste urbaniseringsnivåene). Her er variasjonen blant regionene størst på de midlere og til dels på de lavere urbaniseringsnivåene. Ferskvannsforbruket per innbygger øker i gjennomsnitt når en går fra regioner med lavere til regioner med høyere sentralitet, men for denne indikatoren er spredningen mellom regioner med samme sentralitet svært stor, noe som indikerer mange unntak fra «regelen» begge veier (spesielt blant de minst sentrale regionene).

Det er ingen sammenheng mellom urbaniseringsgrad og avfallsproduksjon per innbygger og variasjonen er betydelig blant regioner på alle urbaniseringsnivåer og etter sentralitet. En svakhet ved denne indikatoren er at den ikke fanger opp ulikheter i avfallshåndtering.

Selv om det kommer fram noen relativt klare mønstre etter både urbaniseringsgrad og sentralitet, er likevel variasjonsbredden på alle urbaniserings- og sentralitetsnivåene det mest slående for alle fire indikatorer. Variasjonen kan skyldes mange forhold. Den kan indikere den nevnte «kontekstavhengig- heten» for de studerte sammenhengene, eller gjenspeile variasjoner i miljørettet politikk og planlegging. Det er sannsynligvis her de mest interessante problemstillingene ligger. Studien indikerer først og fremst problemstillingens påpekte kompleksitet, og peker kanskje også på at utviklingen i befolkningens bosettingsmønster langs en sentrum-periferi dimensjon ikke er den mest interessante variabelen i miljøpolitisk sammenheng.

Forsiktig konklusjon

En forsiktig konklusjon kan være at det er vanskelig å påvise noen systematisk sammenheng mellom urbaniseringsgrad, sentralitet og «miljø», og at det – som tendens – er lite som tyder på at mindre urbaniserte og mindre sentrale regioner har en «bedre» miljøstatus enn mer urbaniserte og mer sentrale regioner. Med forbehold for delprosjektets svært begrensede omfang og dybde kan det se ut til at sentraliseringen ikke har noen kostnad i form av økte miljøproblemer i mer urbane og sentrale områ- der (det vil si problemer som kan føres tilbake til sentraliseringen som makroprosess).

Denne konklusjonen gjelder «per capita» og på samfunnsnivå, som svar på spørsmålet om den enkelte innbyggers tilstedeværelse og atferd i gjennomsnitt er mindre «miljøvennlig» i mer urbane/ sentrale regioner enn i mindre urbane/sentrale regioner (for eksempel når det gjelder arealbruk og C02- utslipp). Siden miljøproblemer i all hovedsak skyldes menneskelig atferd, er det selvfølgelig i sum større lokale miljøbelastninger i større befolknings- konsentrasjoner enn i mer befolkningsfattige og spredtbygde strøk. Dette har betydning for befolkningens velferd (blant annet helse) og bostedsvalg. På den annen side har større befolkningskonsentrasjoner også bedre betingelser for å redusere for eksempel ressurs- og energiforbruk og utslipp per capita.

Note

Studien vil bli rapportert i en artikkel i tidsskriftet Regionale trender nr. 1-2009, Norsk institutt for by- og regionfoirskning.