Forurensningene fra transport og sløsing med ressurser, særlig arealer og fossilt brensel, er den viktigste lokale forurensningskilde. Vil den gode vilje om å bidra til klimakutt og redusert forurensning som kommer til uttrykk i spørreundersøkelser, opprettholdes når folk flest innser at nødvendige tiltak i sterk grad vil berøre deres dagligliv og redusere den lovpriste valgfrihet?

All menneskelig aktivitet medfører utnyttelse av naturressursene. Noen av disse er fornybare, andre ikke. Bruken av ressursene, særlig dem som er nødvendige i energiproduksjonen, bidrar også til skadelig forurensning av naturmiljøet og til forurensning i atmosfæren. Utslippene påvirker klimaet på en måte som fører til økt temperatur på jordkloden med tilhørende konsekvenser for vegetasjon og forholdene i havet. I et darwinistisk utviklingsperspektiv om «survival of the fittest», står mennesket øverst i næringskjeden som den mest grådige. Men i motsetning til de andre rovdyrene er mennesket utstyrt med en intelligens som bør gjøre det mulig å finne en balanse i ressursutnyttelsen som ikke øde-legger levevilkårene for fremtidige generasjoner.

Utfordringene i klima- og energipolitikken blir da å minimere bruken av de ikke-fornybare naturressursene og begrense luftforurensningene av CO2 og andre klimagasser. Samtidig bør mest mulig av de brukte ressursene innsamles og gjenvinnes. Avfallet bør i størst mulig grad bli nyttiggjort. Dette var da også hovedbudskapet i Brundtlandkommisjonens rapport for FN i 1987: «One earthone World» (Norsk utgave: Vår felles fremtid). Det har tatt 20 år før budskapet fra Gro synes å ha fått høyeste prioritet på den politiske agenda, globalt og nasjonalt. Men hvor står man lokalt?

Lokalt og globalt nivå

Omlag halvparten av de klimautslipp som truer klodens fremtid kommer fra et energiforbruk som er et internasjonalt problem. Den andre halvpart kommer fra lokale forurensingskilder, særlig transport, overforbruk av arealer til bebyggelse, ressurssløsing og fra reisemønsteret i rike velferdsamfunn. Det såkalte Lavutslippsutvalget (NOU 2006:18) avsto fra å drøfte slike årsaker og tiltak, «selv om de ville kunne redusere framtidige utslipp mye» (s. 11). Utvalget fokuserte heller på teknologiske løsninger og kjøp av klimakvoter, som naturligvis også er ønskelige. Så lenge den norske stat har rikelig med penger er det disse tiltakene som minst vil berøre hverdagslivet til folk flest.

Selv om Lavutslippsutvalget og mange rikspolitikere unnlater å sette reduksjon av lokale forurensinger på dagsorden, må det være betimelig for andre å rette søkelyset mot de mest kritiske årsaker til at Norge er blitt en miljøsinke og forbigått av Sverige og andre EU-land i miljøpolitikken. Det norske bosettingsmønsteret er ressurssløsende sammenliknet med disse landene. I artikkelen vil søkelyset bli rettet mot tiltak for en mer kostnadseffektiv samordning av arealbruk, bebyggelse og transport i Norge, som vil reduserer klimautslippene og energibruken og samtidig bidra til en mer økologisk bærekraftig samfunnsutvikling. (I Oslo kommer omlag 60 prosent av luftforurensningene fra transport. I noen kommuner er transportens andel større).

Et tett bebyggelsemønster gjør det mulig å minimere transportarbeidet og energibruken og legge forholdene til rette for kollektivtransport. En slik «idealmodell» preget lenge norsk planpolitikk, før plan- og bygningsloven av 1985 overlot ansvaret for lokalisering av ny bebyggelse til det kommunale sjølstyre, som har misbrukt sin myndighet ved å spre ny bebyggelse utover landskapet som enkelthus eller i små klynger. Bildet viser utbyggingen av Manglerud i Oslo på midten av 1950-tallet, i en tid da idealmodellen ennå var rådende. (Foto: OBOS)

Bebyggelse og bilisme som problem

På tross av målsettinger i mange år om redusert biltransport og økt kollektiv transport har biltransporten i Norge fortsatt å øke med tilhørende energibruk og økende lokale klimautslipp. Bebyggelsesmønsteret som har utviklet seg de siste 30–40 årene har de fleste steder hatt privatbilisme, skolebussing, billig elkraft og fyringsolje til oppvarming som forutsetning. Det har undergravet mulighetene både for et konkurransedyktig kollektivt transporttilbud og en økologisk mer bærekraftig byutvikling med mindre oljebasert energibruk og reduserte muligheter for gjenvinning og annen nyttig bruk av avfallsprodukter. Nye tiltak og virkemidler på lokalt nivå er nødvendige for å snu den negative utviklingen.

Hvor stor prosentvis reduksjon i utslipp og energibruk man kan oppnå med slike tiltak vil kunne måles etter noen år. Men at miljøgevinstene kan bli store er det ikke tvil om, slik også Lavutslippsutvalget anførte. Ingen av tiltakene som omtales i artikkelen vil på noen direkte måte kreve økonomiske utlegg, hverken fra stat, kommune eller private, snarere tvert i mot. Men de vil gradvis berøre folks liv i hverdagen og kreve en sterkere politisk vilje enn hittil til å ta i bruk nødvendige (men trolig upopulære) virkemidler for å nå vedtatte mål.

For å forstå den negative utviklingen i Norge de siste tiårene, og mulighetene for å snu den, er det nødvendig å gripe fatt i de bakenforliggende årsakssammenhenger og samfunnsstrukturer som bidrar til økt transportarbeid og energibruk, lokal forurensning og redusert økologisk bærekraft. Årsaks-sammenhengene har vært kjent i byplanteorien i 100 år. Denne kunnskapen preget byutviklingen i Norge opp til 1960-årene. Etter 1968 og EF-debatten i 1972, og med slagord om «stopp sentraliseringa, desentralisering og lokalt sjølstyre», foretok imidlertid Norge en kuvending i bebyggelsespolitikken, som ble muliggjort av privatbilismens gjennombrudd.

En bærekraftig idealmodell

En økologisk mest mulig bærekraftig utvikling som minimerer transportarbeidet og energibruken og legger forholdene til rette for en økt kollektivtransport, forutsetter et tettere bebyggelsesmønster enn vanlig de fleste steder i Norge. I den grad man ønsker å unngå en sammenhengende «teppebebyggelse» i store byer, kan «satellitter» utvikles.

Både bysentrum og slike satellitter av passende størrelse kan innenfor gangavstand fra boligene inneholde både en rikholdig lokal service og et stort antall arbeidsplasser. Skolebussing blir unødvendig. I tettere bebygde strøk kan man også spare utgifter til fysisk infrastruktur samt mer kostnadseffektivt organisere innsamling og gjenvinning av ikke- fornybare ressurser og bruke avfall og biobrensel til fjernvarme. For arbeidsreiser og annen transport innenfor byregionen vil da passasjergrunnlaget være tilstrekkelig til et forbedret kollektivt transporttilbud med en rutehyppighet, pris og komfort som er konkurransedyktig med personbilen.

Tiltak og virkemidler

Både Bratteli-, Nordli- og Gro-regjeringene i 1970-årene hadde denne idealmodellen som forbilde for lovforslag og planpolitikk. De ble imidlertid overkjørt av den grønne desentraliseringsbølgen etter 1968 og en anti-urban ideologi i en uhellig allianse mellom den såkalte venstreside og en fremvoksende høyrebølge. På ulike premisser ble forslag til nødvendige styringsverktøy for en slik politikk flere ganger forkastet av flertallet på Stortinget. Med plan- og bygningsloven av 1985 ble all makt for lokalisering av ny bebyggelse overlatt til det kommunale sjølstyre, som har misbrukt sin myndighet ved å spre ny bebyggelse utover landskapet som enkelthus eller i små klynger – uten tanke på å skape mer funksjonelle bebyggelsesmønstre med kostnadseffektiv kollektivtransport for byregionen som helhet. En mislykket jordvernpolitikk med skinnargumenter om jordbruksproduksjonen har også bidradd til den ressurssløsende arealbrukspolitikken.

Fylkesplanen, som kom i stedet for paragrafene om regionplan, ble heller ikke et styringsverktøy for et bærekraftig bebyggelsesmønster. I Akershus ble det ikke en gang gjort forsøk på å utarbeide en arealdel til fylkesplanen, og komiteene som skulle samordne planlegging i Oslo og Akershus, har ikke hatt noen innflytelse på arealbruken over fylkesgrensene.

Da Thorbjørn Berntsen som miljøvernminister i 1993 prøvde å bøte på skadene fra denne politikken, ved å utarbeide «Rikspolitiske retningslinjer for samordning av arealbruk og transport», fortsatte kommunene i hovedsak som før med å prioritere andre hensyn enn statsrådens. Senere miljøvernministre har vært mer opptatt av å vise seg frem internasjonalt enn av å gripe fatt i hjemlige miljø-problemer. Anbefalinger om fortetting i bebygde områder er oftest blitt neglisjert eller motarbeidet i kommunene. «New public management»-ideologien og valgfrihetens evangelium har ytterligere svekket offentlig styringsvilje.

Forvaltningssystemets betydning for måloppnåelse i klimapolitikken

Den norske preferansen for desentralisert myndighet i bebyggelses- og miljøpolitikken, forankret i det kommunale sjølstyre og grunneierinteresser, har stått i veien for en mer rasjonell og kostnadseffektiv arealutnyttelse, der samordning mellom

arealbruk og transport kan bidra til reduserte klimautslipp og bedre utnyttelse av ressursene. Det har imidlertid ikke manglet på utredninger som har målbåret forslag til en forbedret areal- og transportpolitikk med samfunnsøkonomiske og miljø-vennlige perspektiver. Disse har i hovedsak vært politisk neglisjert.

Flere NOU’er med forslag om reformer, med til-hørende stortingsmeldinger, som har siktet mot å skape en samfunnsøkonomisk bedre og mer effektiv forvaltning av arealbruk og transport, har strandet på motstand i Stortinget mot overkommunal styring, med den tvilsomme begrunnelse at «samfunnet er skrudd sammen nedenfra». Våre naboland har imidlertid hatt minst to store og gjennomgripende reformer hver av sine lokalforvaltninger, der staten i stigende grad har tatt et overordnet ansvar eller etablert styringsorganer med myndighet på mellomnivå.

Bebyggelsesmønsteret som har utviklet seg de siste 30–40 årene har mange steder hatt privatbilisme, skolebussing og billig elektrisk kraft som forutsetninger. Her fra Vardeåsen på Romerike utenfor Oslo, ved grensen mellom Sørum og Skedsmo kommuner. (Foto: Scanpix)

Debatten i Stortinget våren 2007 om regjeringens regionalmelding bekreftet på ny de folkevalgtes manglende handlingsvilje, ved at Stortinget unnlot å ta stilling til meldingens fire alternative styringsmodeller (som i parentes bemerket var lite presise). Hovedstadsmeldingen som ble lagt fram 1. juni i år, viser at regjeringen fullt ut er oppmerksom på sammenhengen mellom arealbruk, transport og nivået på klimautslippene. Det anføres at regionplanleggingen må styrkes, men sies intet konkret om hvilke tiltak og virkemidler som er nødvendige for å skape et mer bærekraftig arealbruksmønster med reduserte klimautslipp. Meldingen trøster seg med en henvisning til et flertallsvedtak (uten H og Frp) om at: «... kollektivtrafikk og arealdisponering er oppgaver og utfordringer som må løses på tvers av kommune/fylkesgrenser» (s.140).

I 2008 vil regjeringen legge frem et forslag om den fremtidige administrative inndeling med til-

hørende oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. I mellomtiden vil lokale utslipp fra transport mv. fortsette å øke, hvis ikke Stortingets behandling av klimameldingen inneholder nye lokale tiltak.

Svensk forvaltning av miljøpolitikken

Det er forskjellene i forvaltningssystemene og dermed også forskjellene i politisk kultur som er den viktigste årsak til at Sverige har redusert sine klimautslipp og gått forbi oss i økologisk bærekraftig utvikling, mens utslippene i Norge har fortsatt å øke. Her kan det bare bli gitt noen få eksempler på svensk bebyggelses- og transportpolitikk som sammen med energibruk i mer bærekraftig retning har muliggjort reduksjon i klimautslippene.

Som den samfunnsøkonomisk mest kostnadseffektive modell for bebyggelsesmønster har Sverige hatt den før nevnte idealmodellen som forbilde. I mangel av billig elektrisitet til oppvarming har man satset på større anlegg for fjernvarme, som i utgangspunktet var basert på kull- og oljefyring. Med små kostnader har man kunnet erstatte disse energikilder med innsamlet avfall og biobrensel. Særlig etter vedtak tidlig på 1990-tallet om nedlegging av atomkraftverkene, der Barsebäck leverte varmt vann til Malmö, satset man målbevisst på å nyttiggjøre seg innenlandsk biobrensel av hensyn til valutasituasjonen. For å bli mindre avhengig av oljeimport utviklet man anlegg for produksjon av drivstoff basert på biomasse og anla et distribusjonssystem for tilsetting av biodrivstoff i biltransport.

For sin miljøpolitikk på dette område ble tidligere statsminister Göran Persson i juni 2007 tildelt den norske Sofieprisen, med Al Gore som en sterk konkurrent.

Det tettere svenske bebyggelsesmønsteret har også muliggjort et kollektivt transportnett som i større grad enn det norske har en rutehyppighet og pris som er konkurransedyktig med privatbilismen. Kollektivtransporten i storbyene er vanligvis subsidiert med over 60 prosent, mens den i Oslo bare får omlag 30. Ved en reform tidlig på 1970-tallet fikk Stockholm stad og län felles overordnet myndighet på flere saksområder. Kollektivtrafikken ble organisert i ett selskap, og et Regionplanekontor fikk myndighet til å nekte ny bebyggelse hvis den lå mer enn 300-500 meter fra en holdeplass for kollektiv transport. Sveriges Järnväger var tidlig ute med å bygge dobbeltspor rundt alle de større byene og andre steder for å øke fremkommeligheten. Ekspresstoget mellom Stockholm og Göteborg hevder seg godt i konkurranse med fly.

Den norske handlingslammelse på dette område kan illustreres ved at 5–6 forsøk siden 1970-årene på å etablere et felles billettsystem for kollektivtransporten i Oslo og Akershus har vært mislyk- kede. Utredningene om billettsystemet har kostet langt over 100 millioner kroner. Ansvarspulveriseringen mellom Akershus, Bærum og Oslo om Kolsåsbanen, med staten som passiv tilskuer, og forhandlingene om buss eller bane til Fornebu, er andre eksempler på det norske forvaltningssystems utilstrekkelighet. Forslag om å investere i bedre jernbaner er ikke innfridd.

Også i Sverige er man stolte av sitt kommunale selvstyre. Men her er det en annen tradisjon enn i Norge for å godta statlige retningslinjer, enten disse er lovfestet eller ikke. I motsetning til i Norge prioriterer den svenske bygningsloven samfunnsmessige hensyn og har dermed også tilsidesatt lokale grunneierinteresser mer enn i Norge. Et eksempel på dette, som har gledet mange nordmenn på båttur i Bohuslän, er Fysisk riksplan som siden 1970-årene har skånet kommunene for ny bebyggelse i et 100-meters belte fra strandlinjen. Strandplanloven av 1965 (og senere paragrafer i PBL av 1985) med samme siktemål, har ikke vært respektert av norske kommuner.

Ved et forpliktende samarbeid mellom kommuner har man i Sverige på flere saksområder utnyttet de økonomiske stordriftsfordeler, f.eks. ved organisering av innsamlingen av husholdningsavfall med felles deponier, der også fjernvarmeanleggene ofte strekker seg over kommunegrensene.

Klimapolitisk forlik?

Hvis flertallet av norske politikere ikke hadde lukket øynene for sammenhengene mellom ressursbruk, bebyggelsesmønstre og miljøforurensninger, men i stedet tatt de politiske konsekvenser av dem, kunne Norge ha levd opp til bildet av å være en ledende klimanasjon. Men hvis offentlig styringsvilje er til stede er det fortsatt mulig gradvis å nærme seg en mer miljøvennlig idealmodell for bebyggelsesmønsteret med redusert energibruk, transportarbeid og klimautslipp. Men dette vil kreve juridisk bindende retningslinjer for hvor ny bebyggelse bør lokaliseres og hvor den ikke kan lokaliseres.

Ved å utnytte stordriftsfordeler ved organisering av innsamling av avfall for gjenvinning, felles deponier, og ved bruk av fjernvarme der dette er lønnsomt, vil det også i Norge være store miljø-gevinster å hente. Men storsatsing på mer energi-økonomiske biler kan på lengre sikt undergrave viljen til å ta i bruk bebyggelsesplanleggingens mest effektive virkemidler, samordning av arealbruk og transport og et bedre tilbud for kollektiv transport på jernbane og med miljøbusser. Folk som har anskaffet seg miljøbiler kan falle for fristelsen til å tro at de med god samvittighet kan opprettholde samme reisemønster som før og dermed indirekte motarbeide de andre miljøfordeler som et tettere bebyggelsesmønster medfører.

Å diskutere prosenter som mål for reduserte lokale klimautslipp har kun politisk symbolverdi. Det avgjørende er hvilke tiltak politikerne vil iverk-sette for å redusere utslipp og energibruk. Første betingelse er at landets mest hellige ku – troen på den kommunale sjølråderetts fortreffelighet – blir satt på båsen.

Uten at det blir politisk konsensus om at staten og Stortinget har et overordnet ansvar for at bebyggelsesmønsteret er økologisk bærekraftig, blir det umulig å redusere de lokale klimautslippene i Norge. Valg av styringsmodell i 2008 må bli bestemt av hvilke virkemidler og tiltak som er nødvendige for å skape en slik utvikling. Oppgaven er for viktig til at den kan overlates til kommunale særinteresser og enkeltindivider. Er det politiske miljøet villig til å kompromisse og sette kjepphester om forvaltningssystemet på stallen?

Det mer konsentrerte bosettings-mønsteret i Sverige har gjort det mulig å bygge ut store anlegg for fjernvarme, basert på avfall og biobrensel. Bildet viser det nybygde fjernvarmeverket i Torsvik utenfor Jönköping. (Foto: Jönköping Energi AB)

Utvalgt litteratur:

Aker – Oslo En utredning. O. Tønsbergs trykkeri, Oslo 1947.

Anne Lise Fimreite og Per Selle: Folkevalgte regioner – liv laga. Nytt norsk tidsskrift 1/2007 .

Bedre kollektivtransport St. meld. nr. 26 (2001–2002).

Bedre bymiljø i byer og tettsteder St, meld, nr 23 (2001–2002) .

Grenser til besvær NOU 1997: 12

Lavutslippsutvalget. Et klimavennlig Norge NOU 2006: 18.

Kommune, fylke, stat. En bedre oppgavefordeling St. meld. nr. 31 (2000–2001).

Lokal agenda 21 i Norge. W.M Lafferty, C. Aall, G. Lindseth og I. T. Norland (red).

NAMIT. Petter Ness: Natur og miljøvennlig tettstedsutvikling. NIBR 1992: 2

Nye oppgaver for lokaldemokratiet St. meld. nr. 19 (2000–2001).

Rasmussen, Tor Fr.: Bosetting og byutvikling. Planlegging og politikk – igår, idag, i morgen. Kommuneforlaget 2003.

Rasmussen, Tor Fr.: Det koster å bygge by. Byplanlegging er ner enn arkitektur og modernisme. Kolfon forlag 2005

Regionale fortrinn –regional framtid St. meld. nr. 12 (2006–2007).

Røsnes, August: Jordvernhensyn som jordvernets verste fiende. Plan & arbeid 1984:1

Stadspolitikk i Norden. Mot en hållbar utveckling av städer. Utgitt av miljøverndepartementene i de nordiske land. 2002.

Strand Arvid: Målene med en samordnet areal og transportpolitikk – har vi lyktes med å nå dem? PLAN 3-4/2002.

Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion St. meld. nr. 31 (2006–2007).