Norske planforskere har liten tiltro til fylkesplanlegging som et styrings- og samordningsredskap, siden fylkeskommunene mangler både legale og økonomiske virkemidler for å sikre oppfølging av sine planer. En nylig avsluttet studie av regional kystsoneplanlegging viser imidlertid at fylkesplanleggingen kan påvirke kommunenes kystsoneplanlegging og gjennom denne bidra til mer integrert forvaltning. I mangel på virkemidler for hierarkisk styring er det imidlertid viktig at fylkeskommunen evner å legge til rette for samarbeid med andre instanser, og å utnytte de virkemidler de har for å påvirke denne samhandlingen.

I en situasjon med rask utvikling, stor konkurranse om arealene og sterke økonomiske interesser og verneinteresser, er integrert kystsoneforvaltning et mål både i Norge og internasjonalt. Integrert kystsoneforvaltning innebærer at beslutninger og aktiviteter til de ulike aktørene i kystsonen må være koordinert med hverandre. Det innebærer at det må utarbeides overordnede mål og retningslinjer som enkeltaktørene må innordne seg etter.

I Norge er kystsoneplanlegging etter plan- og bygningsloven det sentrale virkemidlet for å sikre slik integrering, siden endringen i plan- og bygningsloven i 1989, som ga kommunene rett til å planlegge sine sjøområder. Gjennom denne har en i noen grad lykkes å få til integrering mellom ulike lokale aktører og interesser, mens utfordringer knyttet til samordning mellom ulike statsetater, mellom lokale mål og rikspolitiske hensyn og mellom nabokommuner ikke ble løst (Bennett 2001). Ulike statlige sektormyndigheter bedrev en strategi med å forsvare sine hegemonier i kystsonen, noe som ofte resulterte i at kommunenes imøtekommelse av varslet innsigelse fra en statsetat ble besvart med varsel om innsigelse fra en annen statsetat. Fra 1996 satte regjeringen i gang et prosjekt for å utvikle regionale kystsoneplaner, som skulle imøtekomme samordningsutfordringene kommunal kystsoneplanlegging så langt ikke hadde greid å løse. Dette resulterte i at en rekke fylkeskommuner utarbeidet fylkesdelplaner for kystsonen, planer som ble godkjent rundt år 2000.

Med utgangspunkt i den etablerte forståelsen av samordningspotensialet til fylkesplanlegging og fylkesdelplanlegging, skulle utsiktene for å lykkes være begrenset. En rekke studier av slik planlegging har konkludert med beskjedne samordningsresultater, begrunnet i at fylkeskommunene mangler både økonomiske og legale virkemidler for å sikre opp-følging fra kommunene og andre instanser, og fordi ulike regionale statsetater ikke lar seg samordne, – de kjører sine egne individuelle løp overfor kommunene (se bl.a. Falleth og Johnsen 1996; From og Stava 1985). Siden hovedutfordringen innenfor kystsoneplanleggingen nettopp var statsetatenes kamp for å opprettholde sine hegemonier, kan regional kystsoneplanlegging tolkes som et tiltak som først og fremst var ment å signalisere vilje fra statens side til å løse sine samordningsutfordringer.

Vi har på oppdrag fra Norges forskningsråd gjennomført et prosjekt om regional kystsoneplanlegging som redskap for integrert kommunal kyst-

soneplanlegging (Hovik og Stokke 2006). Vår studie viser at den etablerte forståelsen av fylkesplanleggingens begrensede samordningseffekt må modifiseres. Regional kystsoneplanlegging kan bidra til integrert kommunal kystsoneplanlegging, og det på en måte som ivaretar fleksible løsninger i forhold til ulike regionale utfordringer. Fylkesplanleggingen trenger imidlertid ikke lykkes i så måte. I ett av tre case-fylker vi studerte bidro fylkesplanen i liten grad til integrering. I to andre fylker har en lykkes å bidra til integrering gjennom valg av høyst ulike planleggingsstrategier. Den ene kan kalles en tilretteleggingsstrategi, den andre en pådriverstrategi. På tross av vesentlige forskjeller, er det imidlertid også fellestrekk mellom dem: For det første at valg av løsninger som er tilpasset regionale utfordringer sikres ved at andre nøkkelaktører inviteres til å diskutere og påvirke disse løsningene. For det andre at prosessen ikke avsluttes ved vedtatt plan, men tvert om opprettes eller engasjeres det et «apparat» som involveres i forhold til kommunenes oppfølging. Det er erfaringene fra disse to fylkene vi vil konsentrere oss om her.

Detaljert versus fleksibel planlegging i sjø

Vår gjennomgang av alle vedtatte fylkesdelplaner for kystsonen (totalt ni) viser at det i liten eller ingen grad foretas prioriteringer av bruk av bestemte arealer til bestemte formål. Det er kommunene som gjennom sin planlegging har myndighet til å bestemme den konkrete arealdisponeringen, og fylkeskommunene vil nødig gå inn på kommunenes enemerker. Fylkesdelplanleggingens bidrag til integrert kystsoneplanlegging kan heller være gjennom å etablere enighet om tilslutning til et overordnet planprinsipp og hvordan dette skal anvendes i konkret planlegging i kommunene, alternativt enighet om framgangsmåter (prosedyrer) for å enes om arealdisponeringen i enkeltkommuner.

I de senere år har det særlig vært diskusjon rundt to ulike prinsipper for planlegging i sjø, detaljert versus fleksibel planlegging. I planlegging i sjø dreier hovedinteressen seg om formålskategorien «område for bruk og vern av sjø og vassdrag» (plan-og bygningsloven § 20-4), områder som kan disponeres til ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur eller friluftsformål, eller til kombinasjoner av disse. Kommunene kan velge å legge ut områder til allmenn flerbruk (ferdsel, fiske, natur og friluftsområder (FFNF-områder)), eller også å inkludere akvakultur sammen med de andre formålene (FFNFA-områder). Regjeringen har gitt uttrykk for at arealkategorier som utestenger oppdrett bør brukes med forsiktighet (Miljøverndepartementet 1996).

Detaljert planlegging innebærer at kommunene foretar en prioritering mellom oppdrett og andre interesser, hvor det legges ut konkrete områder for oppdrett (avgrensede A-områder). Det planlegges altså hvor oppdrett kan finne sted. Fleksibel planlegging innebærer utstrakt bruk av flerbrukskategorier som inkluderer akvakultur (FFNFA-områder), mens mindre områder avsettes til fiske, ferdsel, naturformål, friluftsformål eller allmenn flerbruk.

I dette tilfelle planlegger kommunene for hvor oppdrett ikke skal finne sted av hensyn til andre interesser i kystsonen. Detaljert planlegging er et uttrykk for innholdsmessig integrering, der bruken av konkrete arealer avklares gjennom den kommunale kystsoneplanleggingen. Fleksibel planlegging er et uttrykk for prosessuell integrering, der en enes om prinsipper for arealdisponering og videre framgangsmåte for behandling av saker om lokalisering av oppdrett. Prinsippet innebærer at valg av lokalisering av oppdrettsannlegg i større grad skjer i forbindelse med konsesjonsbehandling etter oppdrettsloven, og i mindre grad gjennom arealplanlegging etter plan-og bygningsloven.

Sør Trøndelag: En tilretteleggingsstrategi

Prosessen med å utarbeide fylkesdelplanen for kystområdene i Sør Trøndelag ble organisert som en åpen prosess, der berørte offentlige instanser som fiskeridirektoratets regionkontor, fylkesmannsembetet og representanter for kommunene ble invitert til å delta i styrings- og arbeidsgrupper. Disse hadde ansvar for å utarbeide forslag til plan i fellesskap, en plan som også ble hyppig diskutert i en større referansegruppe der alle berørte kommuner og ulike interesseorganisasjoner deltok.

Det er de ytre kommunene i fylket som er berørt av denne planen, dvs. kommunene i Ytre Trondheimsfjorden (fra Rissa) og kommunene langs kysten. Disse områdene er i stor grad preget av nedgang i folketallet og næringssvakhet. Næringsutvikling på basis av areal- og naturressurser er viktig og høgt prioritert i området. Fiskeridirektoratets regionkontor argumenterte for prinsippet om fleksibel planlegging, et prinsipp også kommunene og fylkeskommunene støttet aktivt. Gjennom fylkesplanprosessen fikk dette prinsippet allmenn tilslutning.

Fylkeskommunen engasjerte seg ikke spesielt i å sikre oppfølging av planen. Derimot var Fiskeridirektoratet aktiv overfor kommunene for å sikre oppfølging av fleksibel planlegging. Deres ytre etat så vel som de regionale oppdrettskonsulentene engasjerte seg, og fiskeridirektoratets regionkontor henviste ofte til fylkesdelplanen i sine merknader til kommunene. Kommunene rapporterte vesentlig tettere kontakt med fiskeridirektoratet enn fylkeskommunen i sin kystsoneplanlegging. Resultatet er at kommunene i fylket i stor grad har fulgt prinsippet om fleksibel planlegging i sjø.

I Sør Trøndelag var fylkesplanprosessen en arena

Hordaland fylkeskommune har valgt en pådriverstrategi i arbeidet med fylkesdelplan for kystområdene. Alvheim på bildet er et av mange små kyststeder i Øygarden kommune.

der ulike offentlige etater kunne diskutere og enes om forståelsen av sentrale prinsipper for kommunal planlegging. Mye tyder på at det i fylket er kommet til enighet mellom fylkesmannen og fiskeridirektoratet om forståelse og praktisering av prinsippet om fleksibel planlegging. Den brede prosessen bidro til at andre aktører, i tillegg til fylkeskommunen, fikk eierskap til planen, og fiskeridirektoratets apparat ble satt inn for å sikre oppfølgingen av viktige sider av planen, dvs. prinsippet om fleksibel planlegging.

Hordaland: En pådriverstrategi

Hordaland fylkeskommune har prioritert å etablere egen kompetanse innenfor oppdrett, de har rekruttert egen fagekspertise og opprettet en avdeling for verdiskapning i kystsonen. Fylkeskommunen gjennomførte en «havbruksanalyse for Hordaland», der egnede områder for ulike oppdrettstyper ble identifisert, og den har opprettet en nettbasert veileder om havbruk og kommunal planlegging. Fylkeskommunen hadde og har klare ambisjoner om å utvikle en regional politikk på området. Samtidig er deler av kystområdene sterkt utbygd. Kystkommunene i fylket er ikke generelt preget av tilbakegang i folketall og næringsaktivitet, heller tvert i mot.

I forhold til i Sør Trøndelag, gjennomførte Hordaland en mindre åpen planprosess. Prosessen var mer tradisjonelt organisert, hvor fylkesmannens miljøvernavdeling og fiskeridirektoratets regionkontor deltok i en administrativ styringsgruppe, og disse samt fylkesveterinær, Kystverket og Forsvaret deltok i en arbeidsgruppe. Kommunene og andre berørte ble invitert til å gi innspill i oppstartsfasen og kommentere planforslag. Det var fylkestingskomiteen for miljø og samferdsel som sendte planforslaget til høring og fremmet revidert plan for fylkestinget.

Fylkeskommunen har, med støtte fra fylkesmannen, forfektet prinsippet om detaljert kommunal kystsoneplanlegging. Dette er i liten grad fulgt opp i selve fylkesdelplanen. Fylkeskommunen opprettet imidlertid i etterkant av planen et såkalt kystråd, der man operasjonaliserte målsetningen i planen om å sikre oppdrettsnæringen tilstrekkelige arealer. I dette kystrådet møttes fylkeskommunen, aktuelle statsetater og kommuner som var i ferd med å revidere sin kystsoneplan. Regionale etater ble gjennom dette rådet enige om prinsipper for detaljert arealdisponering i sjø. Gjennom deltakelse fra kommuner som var i ferd med å revidere kystsoneplanen, ble strategien med detaljert planlegging konkretisert til bestemte kommuner. I fylkesplanlegging er det en nyvinning at fylkeskommunen engasjerer seg så aktivt i nært samarbeid med andre regionale aktører i kommunenes oppfølging av planen. Med enkelte unntak har kommunene langt på veg fulgt prinsippet om detaljert planlegging i sjø. Kommunene i Hordaland rapporterer dessuten tettere kontakt med fylkeskommunen enn med fiskeridirektoratet i sin kystsoneplanlegging.

Fleksibilitet i strategier og løsninger

Planene ender opp med å forfekte ulike strategier for kommunal planlegging i sjø, henholdsvis en fleksibel og en detaljert planlegging. Dette kan tolkes som fornuftige tilpasninger til forskjellige utfordringer i kystområdene i disse to fylkene. I et fylke som Hordaland, med stort press på og sterk konkurranse om sjøarealene og et velutviklet næringsliv, vil prinsippet om detaljert planlegging imøtekomme kommunenes behov for en avklart arealbruk i sjø. I et fylke som Sør Trøndelag, der kystområdene er preget av fraflytting og svakt næringsgrunnlag, vil en fleksibel planlegging være egnet til å tilpasse seg oppdrettsnæringens endrede behov og framstå som fornuftig for kommunenes behov for en planlegging for å stimulere til næringsutvikling innenfor bredere samfunnsmessige og miljømessige rammer.

Fylkesplanleggingens suksess forutsetter at andre, både regionale statsetater og kommuner, vil samarbeide og frivillig følge opp planen. Fylkeskommunen har som nevnt ingen virkemidler for å tvinge eller belønne oppfølging. Samarbeidsvilje sikres ved at andre aktører inviteres inn i planprosessen, diskuterer og gir tilslutning til løsningene. Dette gjøres imidlertid på ulike måter, gjennom ulike planleggingsstrategier. I Sør Trøndelag ble

Den vakre hvite bebyggelsen på Fedje i Nordhordland ånder av stillhet og harmoni. Men kystsonen rommer et mangfold av aktiviteter og motstridende interesser.

kommuner og statsetater invitert til å delta aktivt i utformingen av planen. Fylkesdelplanen blir en plan ikke bare, eller først og fremst, for fylkeskommunen, andre aktører får et eierforhold til den, særlig fiskeridirektoratets regionkontor. Det er nettopp særlig deres apparat som engasjeres for å sikre kommunal oppfølging. I Hordaland hadde fylkeskommunen sterkere regi på planprosessen og innholdet i planen, selv om også de samarbeidet nært med sentrale statsetater. Kommuner og andre aktø-rer ble invitert til å delta i operasjonaliseringen av planen knyttet til konkrete kystsoneplanprosesser i noen kommuner. Fylkeskommunen utviklet et eget apparat for dette gjennom etablering av et felles nettverk i oppfølgingsfasen, kalt kystråd. Særlig fylkeskommunen, men også andre aktører, legger betydelige ressurser ned i oppfølgingen av fylkesdelplanen. Kystrådet ble en viktig arena for å diskutere og etablere enighet om konkretiseringen av planen, og for å oppnå en integrert kommunal kystsoneplanlegging.

Litteratur:

Bennett, R. G. (2001): «Kystsoneplanlegging etter Plan- og bygningsloven – mot en integrert kystsoneforvaltning?», PLAN 2/2001: 22–27.

Falleth, E. I. og V. Johnsen (1996): «Samordning eller retorikk. Evaluering av fylkesplanene 1996–1999.» NIBR-rapport 1996: 20. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

From, J. og P. Stava (1985): Regionalplanlegging – kunsten å ro utan årer. Oslo: NorREFO.

Hovik, S. og K. B. Stokke (2006): «Regional kystsoneplanlegging – et redskap for integrert kommunal kystsoneplanlegging?» NIBR-notat 2006: 119. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Miljøverndepartementet (1996): Lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystsonen. Rundskriv T-4/96. Oslo: Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet.

Når statsetatene som Fiskeridirektoratets regionkontor og fylkesmannens miljøvernavdeling deltar i bestrebelsene for å finne fram til samarbeidsløsninger, er det fordi perioden med kystsoneforvaltning som sektoretatens kamp om hegemoniet langt på veg er over. Fra midten av 1990-tallet har staten gjort en rekke bestrebelser på å bedre situasjonen. Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet har gjennomført ulike samordningstiltak (felles stortingsmelding, felles veileder i kystsoneplanlegging m.m.), samtidig som de har gitt klare signaler til sine respektive regionale etater om at de skal bestrebe seg på å unngå situasjoner med motstridende innsigelser, og at kommunenes planmyndighet skal respekteres ved forsiktig bruk av innsigelsesinstituttet. Vedtatte innsigelser av prinsipiell karakter har også gitt prejudikater på området. I denne situasjonen har fylkeskommunene, enten gjennom fylkesplanprosessen eller oppfølgingsfasen, tilbudt arenaer for interesseavklaring og samarbeid. Erfaringene fra Troms, der kommunene og statsetatene ikke ønsket en integrert fylkeskommunal kystsoneplanlegging, viser at det ikke alle steder er den samme viljen til å utvikle regionale samarbeidsløsninger.

Fylkesdelplanleggingen i Hordaland har bidratt til integrert kommunal kystsoneplanlegging. Fylkeskommunen har ønsket, og også lykkes i å etablere felles arenaer for å få til samordning og styring av oppdrettsnæringen gjennom kommunale planer. I Sør Trøndelag er det ikke like opplagt at det er fylkesplanleggingen som har vært avgjørende for utviklingen, siden fiskeridirektoratet sannsynligvis ville ha argumentert for de samme løsningene også uten noen felles planprosess, og mange kommuner ville nok uansett ha fulgt prinsippet om fleksibel planlegging. Gjennom fylkesdelplanleggingen har en imidlertid trolig oppnådd bredere tilslutning til prinsippet fra kommunenes side, og en felles forståelse for hvordan det skal praktiseres og tolkes mellom fiskeridirektorat, fylkesmann og fylkeskommune. Dessuten, fylkesplanprosessen har gitt løsningen en regionalpolitisk legitimitet.

Studien viser at fylkesplanlegging kan påvirke kommunenes kystsoneplanlegging og bidra til mer integrert planlegging, og det på ulike måter. I mangel på virkemidler for hierarkisk styring er det imidlertid viktig at fylkeskommunen evner å legge til rette for samarbeid med andre instanser, og å utnytte de virkemidler de har for å påvirke denne samhandlingen. Fylkeskommunen er imidlertid prisgitt andre aktørers vilje til å delta og følge opp planens intensjoner. Slik sett må valget av planleggingsstrategi ikke bare tilpasses regionale utfordringer, men også avgjøres i nært samarbeid med andre aktører.