Norsk fylkesplanlegging har en vel 30-årig historie. Like lenge har den vært gjenstand for forskning. En gjennomgående konklusjon har vært at fylkesplanleggingen ikke har greid å ivareta sin tiltenkte styrings- og samordningsfunksjon. I Planlovutvalgets forslag til ny plan- og bygningslov blir styringsambisjonene ytterligere hevet. Samtidig ser vi klare tegn til at planleggingspraksisen er i ferd med å ta en annen retning, som kan karakteriseres som innovasjonsorientert planlegging. Basert på våre erfaringer fra evalueringen av Felles fylkesplan i Trøndelag, diskuterer vi her forholdet mellom innovasjonsorientert og allokeringsorientert planlegging.

Kravet om fylkesplaner ble innført ved en endring i bygningsloven i 1973. Da falt også pålegget om regionplaner bort. Fylkesplanleggingen var i utgangspunktet tenkt som et samordningsinstrument for en fysisk-økonomisk utbyggingspolitikk. Planene skulle sørge for å samordne arealutnyttelse, distriktspolitisk virkemiddelinnsats og offentlige sektorbeslutninger. Ved å binde sammen statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes virksomhet i hvert fylke, skulle fylkesplanene sikre at den regionale utviklingen ble formet ut fra politiske mål.

Fra offentlig samordning til partnerskapsbasert utvikling

Selv om styringsambisjonene var høye, viser de mange evalueringene som er blitt gjennomført at det har vært langt mellom idealer og realiteter. I de første planperiodene framsto fylkesplanene som en samling sektordokumenter. De fungerte primært som en «informasjonsbank». Samordningen var svak og politikerne lite involvert. Da planene ved inngangen til 1990-tallet fikk en klarere strategisk innretning, pekte evalueringene særlig på den manglende koblingen mellom planer og virkemidler. Fylkesplanlegging ble beskrevet som «å ro uten årer». Den horisontale og vertikale samordningen innenfor offentlig sektor var fortsatt svak.

Ansvarsreformen, som ble introdusert i 2002, utropte fylkeskommunene til regionale utviklingsaktører. I St.meld. nr. 19 (2001–2002) gikk Regjerin-gen inn for at «fylkeskommunenes rolle skal utvikles fra myndighetsutøver til en partner i regional utvikling». Gjennom reformen ble hovedtyngden av de regionalpolitiske virkemidlene delegert til fylkeskommunene, som i samarbeid med nærings- og samfunnslivet fikk til oppgave å utforme en politikk for å skape mer konkurransedyktige, attraktive og robuste regioner. Reformen kom ikke med noen bruksanvisning. Det fulgte heller ingen sentralt definerte mål og standarder for regional utvikling med. Dermed har det i stor grad vært opp til den enkelte fylkeskommune hvordan den skal utforme og iverksette rollen som regional utviklingsaktør. De viktigste ledetrådene har vært at de selv må ta et utviklingsansvar, og at innsatsen må være basert på regionale partnerskap.

Felles fylkesplan for Trøndelag

I Trøndelag har de to fylkeskommunene og Trondheim kommune tatt utfordringen og gått sammen

De to fylkeskommunene i Trøndelag og Trondheim kommune har gått sammen om en felles fylkesplan for perioden 2005–2008. Visjonen er «Kreative Trøndelag. Her alt e mulig – uansett».

om en felles fylkesplan for perioden 2005–2008. Visjonen er «Kreative Trøndelag. Her alt e mulig – uansett». Vi har nylig gjennomført en evaluering av dette plansamarbeidet på oppdrag fra KS (Arbo og Ringholm 2006). I evalueringsrapporten omtaler vi planleggingen i Trøndelag som en form for innovasjonsorientert planlegging.

Hovedformålet med Felles fylkesplan er ikke å ivareta samordning på tvers av sektorer og nivåer, men å formulere en felles regionalpolitikk. Planen oppfattes i første rekke som en politisk plattform for mobilisering og bygging av regionale utviklingskoalisjoner. Nøklene til utvikling sies å være kreativitet, kompetanse og samhandling. Det som skal skape forandring, er kraftfulle utviklingsprosjekter som gjennomføres i regi av ulike partnerskap. De sentrale aktørene er regionens folkevalgte organer, næringsliv, utdannings- og forskningsinstitusjoner og virkemiddelapparat. Oppfølgingen av planen er lagt til Trøndelagsrådet, som er et politisk samarbeidsorgan for Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Trondheim kommune.

Samarbeidet i Trøndelag var inspirert av Planlovutvalgets første delutredning (NOU 2001: 7). Arbeidet startet med å avklare regionale utfordringer, noe de valgte å gjøre i fellesskap. Det var gjennom denne avklaringsprosessen at det vokste frem en enighet om å videreføre samarbeidet i en fylkesplan som skulle være felles for begge fylkene. Planen ble vedtatt høsten 2004. Den følges nå opp gjennom årlige samhandlingsprogrammer, som består av et sett definerte tiltak der samarbeidspartnerne deltar i ulike konstellasjoner.

Plansamarbeidet i Trøndelag har ført til at det er blitt formulert felles visjoner og strategier for hele regionen. Det er iverksatt en rekke utviklingsprosjekter knyttet til næringsutvikling, kultur, kompetanse og samferdsel. Dessuten har plansamarbeidet ført til en revitalisering av Trøndelagsrådet. Til tross for at det er tillagt liten formell beslutningsmyndighet, har Trøndelagsrådet i økende grad fylt rollen som politisk verksted og talerør for regionen. Stadig flere regionale utviklingsoppgaver graviterer mot Trøndelagsrådet, som dermed er blitt et knutepunkt for økt regional handlingskapasitet.

Planlovutvalgets forslag

Plansamarbeidet i Trøndelag framstår som et eksempel på en vitalisert planprosess, slik planlov-utvalget går inn for. I sitt forslag til ny plan- og bygningslov (NOU 2003: 14), er Planlovutvalget opptatt av å styrke fylkesplanleggingen ved å definere et utvidet formål, skape bedre oversikt over planprosessen, etablere mer forpliktende deltakelse, redusere antall særlover som overstyrer plan- og bygningsloven, åpne for større valgfrihet og lokal tilpasning osv. Utvalget vil styrke loven «som redskap for sektorovergripende samfunnsplanlegging». Samtidig peker plansamarbeidet i Trøndelag i en annen retning enn det Planlovutvalget ser for seg.

Når vi har karakterisert samarbeidet i Trøndelag som innovasjonsplanlegging, viser vi til at planen er kortfattet med vekt på visjoner. Planen skal fremme kreativitet og nyskaping med utgangspunkt i regionale fortrinn. Menneskene framheves som regionens viktigste ressurs. Det gjelder derfor å skape engasjement og oppmuntre til deltakelse.

I motsetning til klassisk planlegging, er det ikke brukt mye tid på grundige bakgrunnsanalyser og utredninger. I planleggingsprosessen er det i stedet lagt opp til en bred involvering av aktører fra ulike samfunnsområder, og selve gjennomføringen skjer i form av prioriterte utviklingsprosjekter der det regionale samarbeidet skal bidra til å gjøre en forskjell.

Selv om Planlovutvalget ønsker å «modernisere» planprosessen og invitere til offentlig-privat samarbeid, er det de økende areal- og ressurskonfliktene og behovet for gode offentlige helhetsløsninger som står i forgrunnen i lovforslaget. Tverrfaglige planfora, pliktig medvirkning fra statlige sektorer, tettere kobling mellom plan og virkemidler og arealdelen som rettslig bindende, er alle sammen forslag som er ment å styrke den offentlige styringen og samordningen. Hovedtanken er å få til en planlegging som gjør at offentlige myndigheter kan opptre som autoritativ øvrighet. Forbindelseslinjene tilbake til bygningsloven av 1965 og dens opprinnelige intensjoner er dermed tydelige. Utvalget synes å ville realisere den allokeringsorienterte oversiktsplanleggingen som aldri kom i stand.

Å ri to hester samtidig

I den innovasjonsorienterte planleggingen legges det som sagt mest vekt på nyskaping og utvikling av avtalebaserte partnerskap på tvers av offentlig og privat sektor. De regionale myndighetene forutsettes her å opptre som en likeverdig samarbeidspartner og tilrettelegger. Slike arbeidsmåter må nødvendigvis redusere den forutsigbarheten og kontrollerbarheten i plan- og iverksettingsprosessen som tradisjonell oversiktsplanlegging tilstreber. På den andre siden blir noen av den klassiske alloke-

Fylkesplansamarbeidet i Trøndelag kan karakteriseres som innovasjonsplanlegging. Fylkesplanen skal fremme kreativitet og nyskaping med utgangspunkt i regionale fortrinn. (Foto: Kreative Trøndelag)

ringsplanleggingens sentrale kjennetegn utelatt eller kraftig nedtonet. Det gjelder særlig spørsmå-lene om helhetlig arealdisponering og samordning på tvers av styringsnivåer og sektorer. Det ligger ingen slike helhetlige grep bak utformingen av delprosjektene i Felles fylkesplan i Trøndelag. Samordningen skjer på prosjektbasis. Vi ser dermed at mens plansamarbeidet i Trøndelag bygger på noen av ideene fra Planlovutvalgets første utredning, så avviker det fra den formen for planlegging som utvalget legger opp til i sin siste utredning, som inneholder forslaget til ny plan- og bygningslov.

Det kan argumenteres for at de to planformene ikke utelukker hverandre. De har begge sine styrker og svakheter. Mens oversiktsplanleggingen tenderer mot å skape svært lite «improvisasjonsrom», er innovasjonsplanleggingens største svakhet samordningsaspektet. Den innovasjonsorienterte planleggingen gjør slik sett ikke den klassiske oversiktsplanleggingen overflødig. Regional utviklingspolitikk vil fortsatt være avhengig av gjennomtenkt arealdisponering, utbygging av infrastruktur og sammenheng i offentlige beslutninger. Ikke minst gjelder dette i tilfeller der interessekonfliktene er for store til at partene regionalt kan klare å skape enighet seg imellom. Staten må kunne gripe inn når frivillige samarbeidsopplegg ikke fungerer. Planleggingssystemet må derfor ha et janusansikt bestå-ende av frivillighet og tvang, bred medvirkning og autoritative beslutninger. Spørsmålet er imidlertid i hvilken grad den regionale planleggingen makter å kombinere begge disse sidene. Det er vanskelig å ri to hester samtidig.

Regional planlegging i klemme

De overordnede grepene som Planlovutvalget etterlyser, synes ikke mindre fjerne i dag enn ved planleggingsoptimismens høydepunkt rundt 1970. Samordningsproblematikken – vertikalt som horisontalt – er evig aktuell. Gjennom de siste tiårene er offentlig sektor blitt et langt mer «mangehodet troll», og innovasjonsorientert planlegging kan delvis betraktes som en tilpasning til en fragmentert styringssituasjon. Det er en form for planlegging som ikke har sitt tyngdepunkt i offentlig samordning, men i de regionale partnerskapene. For tiden er det lettere å skape begeistring om begrepet innovasjon enn om samordningsbegrepet. Det gjelder ikke minst i forbindelse med regional utvikling. Det seineste eksemplet er VRI-satsingen i regi av Norges forskningsråd, hvor det en forutsetning at fylkeskommunene engasjerer seg aktivt i å etablere samhandlingsarenaer for regional innovasjon.

Hva vil så skje framover? Det er gått noen år siden Planlovutvalgets innstillinger kom, og det er enda lenger siden sist det ble utferdiget nasjonale retningslinjer for regional og kommunal planleg- ging. De siste rundskrivene er fra 1998. En ny plan-og bygningslov er imidlertid bebudet. Denne er i skrivende stund ikke lagt fram, men det blir stadig sagt at den er «like om hjørnet». I mellomtiden har den innovasjonsorienterte planleggingen fått anledning til å feste grepet. Spørsmålet blir i hvilken grad den nye loven, når det kommer, er i stand til å forene de to motpolene; samordning og innovasjon. Vil den klare å legge til rette for planlegging både som kreativ samhandlingsarena og som bindende rettsdokument for løsning av areal- og miljøkonflikter? Og legger den opp til å skape mekanismer som forplikter statlige sektormyndigheter til å involvere seg i regional utviklingspolitikk?

Svaret på disse spørsmålene vil avgjøre om spenningen mellom de to planleggingsformene kan forme en dynamisk helhet eller om innovasjonsorientert planlegging blir stående som det eneste regionale planleggingsalternativet.

Referanser:

Arbo, P. og T. Ringholm (2006): Kreativ planlegging for en kreativ region? Evaluering av Felles fylkesplan 2005–2008 for Trøndelag. Sluttrapport. Alta: Norut NIBR Finnmark.

NOU 2001: 7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven.

NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II.

St. meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå.