Trenger vi større fylker?

Kort historikk

Før rikssamlingen for om lag tusen år siden besto landet av regioner, som var kalt fylkir. Dette norrøne ordet betyr folk eller flokk. Etter rikssamlingen for 1000 år siden ble disse fylkene og regionene gradvis redskaper for statsmakten. Gjennom tiden har de vært kalt sysler og len. I 1660 var det 26 len i Norge. Amtet erstattet lenet i 1671, som følge av eneveldets innføring i 1660. I 1918 ble amtene «omdøpt» til fylker.

Den opprinnelige amtsinndeling fra 1671 delte landet inn i følgende 4 stifts- eller hovedamter og 8 underliggende amter:

Hoved- eller stiftsamtene svarte til bispedømmene. Amtene ble senere stykket opp mange ganger, som

det går fram av min artikkel «Veien til den nye fylkeskommunen», som jeg skrev i 1986, 10 år etter at de nye fylkeskommunene var blitt etablert i 1976². Antallet fylker økte fra 12 i 1660 til 20 i 1866. Oppdelingen av fylker skjedde særlig på Østlandet, der befolkningsveksten var størst.

I år 1604 ble Nordlandene len skilt ut fra Bergen, og det nye len omfattet dagens Nordland og Troms. Dagens grenser for Nordland amt ble fastsatt i 1787, samtidig som Vardøhus amt ble skilt ut fra Trondhjems Stiftsamt, og Troms ble skilt ut fra Nordlandene amt og slått sammen med Vardøhus (Finnmark) amt. Den siste store endring i amtsinndelingen fant sted i 1866, da Troms amt ble skilt ut fra Finnmark. Den geografiske inndeling i fylker kan, som man ser, i hovedtrekk føres flere hundre år tilbake, i det minste til begynnelsen av enevoldstiden.

Behov for endring og modernisering

Det er lett å se at det i en så vidt gammel fylkesinndeling, som er blitt til under helt andre kommunikasjonsforhold enn dagens, ligger et oppsamlet behov for endring og modernisering. Ideelt sett burde et fylke likne mest mulig på det vi kaller en funksjonell region. Idealet vil være en avgrensning som fører til at de samlede kontaktkostnadene blir minst mulig, det vil si at de samlede kostnadene for kontakt mellom sentrum og det omlandet som sokner til en by eller et senter, blir minst mulig. Om man tenker seg at befolkningen i dette omlandet er noenlunde jevnt spredt utover i geografien, vil en funksjonell region ha en form som likner en sirkel.

I den virkelige verden vet vi at befolkningen som oftest ikke er jevnt spredt utover i geografien. Riktignok kan man for eksempel i Sentral-Europa finne tilfeller der den bosetting som er tilknyttet landbruket, danner et homogent oppland rundt ulike sentra. Men det vanligste vil være at ulikheter i tilgangen på naturressurser, for eksempel de naturlige vilkår for landbruk, vil variere mye. Det samme gjelder den geografiske spredning av naturressurser som gir grunnlag for industri, bl.a kullforekomster og vannkraft. Og ikke minst topografiske hindringer har ført til at bosettingen ikke danner et jevnt mønster. Dette er ikke minst tilfellet i et land som Norge, som fra naturens side har fått utlevert rikelig med topografiske hindringer og interne avstander som virkelig monner.

Likevel vil både befolkningen og næringslivet av økonomiske grunner naturlig søke til den by og til det senter som ligger nærmest, og der transport- og kontaktkostnadene vil være lavest. Det kan fra Norge gis mange eksempler på at slik spontan kontakt, der det geografiske kontaktmønster endres over tid i takt med utbyggingen av nye kommunikasjoner, går på tvers av fylkesgrensene. Fra de indre deler av det sørlige Troms vil man naturlig søke til Narvik i Nordland som det nærmeste senter, mens man fra Lødingen på Hinnøya naturlig vil søke til Harstad. De to sydligste kommunene i Hordaland, Sveio og Etne, utgjør i dag en naturlig del av Haugesunds omland, og burde ut fra dette utgjøre en del av Rogaland fylke.

Er det slik de nye regionene vil se ut? Her tre ulike alternative inndelinger fra Kommunenes Sentralforbund med henholdsvis 7, 5 og 9 regioner. (Kilde: «Sterke regioner – Tid for reform». KS, 2005.)

På Sør- og Østlandet, der avstandene er mer overkommelige, kan det mange steder sies å ligge an til justeringer av fylkesgrensene og endog til sammenslåing av fylker. Agder-fylkene ble som nevnt foreslått sammenslått allerede i 1965. Avstandsforhold ville heller neppe være et avgjø-rende argument mot en sammenslåing av Sør- og Nord-Trøndelag. Fra Vesterålen i den nordligste del av Nordland er avstandene kortere til Harstad og dels til Tromsø enn til fylkessenteret Bodø. Det samme kan sies om Lofoten, når fastlandsforbindelsen via Lødingen blir ferdig.

Hvorfor har slike grensejusteringer ikke skjedd for lenge siden?

Inter-regionale maktforhold og identitet

Forklaringene tror jeg dels kan hentes fra eksisterende lokale og regionale maktforhold. Endringer i fylkesgrensene og kommunegrensene vil slå ut i favør av noen steder og i disfavør av andre. Fylkessenteret i Aust-Agder, Arendal, må naturlig nok forventes å stille seg negativ til en flytting av fylkesadministrasjonen til Kristiansand. Det samme kan sies om en flytting til Trondheim fra fylkessenteret i Nord-Trøndelag, Steinkjer.

En annen, og kanskje vel så viktig årsak til motstanden mot endringer, kan knyttes til begrepet identitet. Gjennom de århundrer som dagens fylker har eksistert, er det over lang tid knyttet tette og finmaskede identitetsbånd innen det enkelte fylket. Selv om dagens fylkesinndeling mange steder er lite hensiktsmessig ut fra dagens krav, burde de som måtte ta mål av seg til å gjennomføre endringer, tenke nøye igjennom hvilke utfordringer de gir seg i kast med. Den «kapital» som er nedfelt i folks identitet, kan kanskje sammenliknes med en sovende kjempe som vil bli tirret om noen begynner å tukle med identiteten til folk flest.

I 2004 ble det foreslått en ny inndeling av Nord-Norge av et utvalg oppnevnt av Fylkesrådet i Troms. I erkjennelse av at Nord-Norge som helhet ville få en uhåndterlig størrelse, ble det foreslått at Helgeland skulle skilles ut og bli en del av Trønde-lag. Det var lett å forutse reaksjonene på Helgeland, der man har en stolt historie og føler tilhørighet til resten av Nord-Norge, om man skal henvises til å bli «reserve-trøndere»! Dette kan være så irrasjonelt som det bare vil, men de som utfordrer folks identitetsfølelse, bør vite hva de gir seg i kast med!

Dette er et aspekt ved saken som så langt har vært lite framme i debatten om ny fylkesinndeling. Men bare vent!

«Et fornyet og styrket regionalt forvaltningsnivå»

Det forslaget som nå er lagt fram av regjeringen, bygger på følgende fire hovedmål³:

«Et forsterket folkestyre og demokrati på lokalt og regionalt nivå gjennom desentralisering av makt og myndighet og klar ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene.

En mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning ved at ulike sektorer ses i sammenheng innenfor den enkelte region.

Verdiskaping og sysselsetting basert på lokale og regionale fortrinn og forutsetninger, som sikrer det framtidige grunnlaget for velferden i samfunnet.

Effektiv ivaretakelse av nasjonale mål som for eksempel bærekraftig utvikling, likeverdige tjenestetilbud og rettsikkerhet for den enkelte».

I disse hovedmålene ligger blant annet følgende hovedpremisser:

La oss se nærmere på disse premissene:

Erfaringene sier oss at det i et sterkt sentralstyrt land som Norge har vist seg vanskelig å få til en overføring av statlige oppgaver til det regionale nivået. Grunntanken bak den omfattende fylkesreformen som ble iverksatt fra 1976, der man innførte direkte valg til fylkestingene og der de nye fylkeskommunene fikk sin egen administrasjon, var nettopp at lokaldemokratiet skulle styrkes blant annet ved at statlige oppgaver ble overført til det folkevalgte organ på fylkesnivået. Tidligere besto fylkestinget av kommunale ordførere supplert med tilleggsrepresentanter fra de mest folkerike kommunene i fylket. Fylkeskommunenes utgifter ble utliknet på kommunene gjennom en såkalt repartisjonsskatt. Fylkeskommunene hadde ingen egen administrasjon, denne var underlagt fylkesmannen.

Etter 1976 har de nye fylkeskommunene mottatt en del av de skatteinntektene som har vært øremerket kommuneforvaltningen. I tillegg har de mottatt rammetilskudd og de øremerkede tilskudd som staten år for år bevilger direkte til kommuneforvaltningen. Reformen som sådan innebar en ønskelig og nødvendig forenkling, og la opp til en styrking av lokaldemokratiet.

I de senere årene har staten imidlertid ført en stram økonomisk politikk over kommuneforvaltningen, og i særlig grad overfor fylkeskommunene. I Utdanningsforbundets kommentar⁴ til Kommuneproposisjonen for 2007 er det påvist at de skatteinntektene som fylkeskommunene mottar, ikke har holdt tritt med økningen i fylkeskommunenes utgifter de senere årene. Denne økningen skyldes blant annet større aldersklasser i aktuell skolealder, og det forhold at flere søker seg til den videregående utdanning, en oppgave som fylkeskommunene har ansvaret for.

Den styrking av lokaldemokratiet som reformen i 1976 la opp til, har hatt en begrenset effekt både som resultat av at fylkeskommunene har fått færre oppgaver å løse, og som resultat av at de gjen- værende oppgavene skal løses gjennom en for stram finansiering. Overføringen av statlige oppgaver som var en forutsetning ved etableringen av de nye fylkeskommunene i 1976, har i begrenset grad skjedd i praksis. Få, om noen nye oppgaver er kommet til. Snarere har utviklingen gått motsatt vei. Staten ved fylkesmannen har økt sin innflytelse, og de senere årene er fylkeskommunene

systematisk blitt tappet for oppgaver, dels til staten og dels til primærkommunene.

I 2002 ble den tyngste av de oppgaver som de nye fylkeskommunene fikk ansvaret for, institusjonshelsetjenesten, overført til de nyetablerte statlige helseforetakene. Det har vist seg at folkevalgte organer har begrensede muligheter til å påvirke struktur og utbygging innenfor denne sektoren. Den omfattende «fristillingen» eller a/s-ifiseringen som har vært gjennomført siden 1990-tallet, der tidligere statlige etater er omdannet til statlige hel- eller deleide selskaper som ledes av egne styrer, har sterkt redusert både statlige og fylkeskommunale organers muligheter til folkevalgt innflytelse over så vel utbygging som drift. En slik innflytelse reduseres også som resultat av at statlige etater vedtar nye regionale inndelinger som ikke følger fylkesgrensene (noe som blant anne har skjedd med Statens vegvesen).

Fremme regional utvikling

Samtidig som sykehusene ble overført til staten, ble det bestemt at fylkeskommunene skulle ha som en viktig oppgave å fremme den regionale utvikling innfor sine respektive fylker. Deres muligheter til å fylle en slik rolle som regional utviklingsaktør vil imidlertid være sterkt begrenset så lenge staten har makten, eller har gitt fra seg makten, over de viktigste virkemidlene som påvirker den regionale utvikling. Som nevnt har fylkeskommunene fått reduserte muligheter til å påvirke prioriteringene innenfor ulike statlige sektorer som er avgjørende for utviklingen innen de ulike fylkene, blant annet innenfor samferdsel, høgere utdanning og forskning. Resultatet av denne sentraliseringen synes ved at de fleste distriktsfylkene har fått redusert sin andel av den statlige sysselsetting⁵ og sin andel av de statlige investeringene, for eksempel til riksveier, de siste 10–15 årene⁶.

I meldingen vises det til at fylkeskommunene i ulik grad har lyktes som sentral drivkraft og tilrettelegger for regionalt utviklingsarbeid. Undersøkelser⁷ viser at flertallet av fylkeskommunene ikke har hatt noen stor suksess som regional utviklingsaktør. Noe som kan ha virket inn her, er blant annet en lite ryddig ansvarsdeling mot den regionale statsforvaltning. Oppgaveporteføljen er begrenset og ikke innbyrdes nært sammenhengende. I meldingens Vedlegg 3⁸ er det vist til det forsøk med enhetsfylke som blir gjennomført blant annet i Møre og Romsdal i perioden 2004–2007. Forsøket innebærer at fylkesmannen og fylkeskommunen har vært integrert til ett organ når det gjelder administrative oppgaver. I en evaluering⁹ utført av NIBR sies det at det kan oppstå spenninger når utvikling, drift og kontroll-/klagefunksjoner skal ivaretas innenfor en og samme organisasjon. Det har imid- lertid så langt ikke oppstått konkrete saker eller situasjoner hvor dette har vært et reelt problem. Kommunene gir ellers uttrykk for at enhetsfylket er enklere å forholde seg til enn den tidligere ordningen med atskilte administrasjoner.

Selv om dette forsøket dels kan virke lovende, står man fortsatt overfor store utfordringer hvis intensjonen om å gjøre fylkeskommunene til regionale utviklingsaktører skal lykkes. Så lenge det mangler politisk vilje til å redusere statens makt over de viktigste regionale utviklingsvilkår, vil planer om å øke det regionale selvstyret og fylkenes utviklingsrolle lett ende opp som gode ønsker. Det kan neppe tas for gitt at dette vil endre seg dersom dagens fylker blir erstattet av større og mer folkerike regioner. Å sette i gang en større prosess med å slå sammen fylker, uten klare garantier for at større fylker i større grad vil bli tilført viktige statlige oppgaver og midler, kan synes tvilsomt. Det kan også vise seg at grenser som kan synes lette å flytte på papiret, vil vise seg å være atskillig vanskeligere å flytte på i praksis.

Jeg synes at professor Harald Baldersheim ved Universitetet i Oslo har fanget opp dagens situasjon ganske treffsikkert gjennom følgende utsagn:

To eller tre forvaltningsnivåer?

Mens kommunene ble etablert gjennom formannskapslovene i 1837, ble det i 1838 dannet amtsformannskap (senere fylkesting) som besto av ordførerne i landkommunene, der bykommuner, det vil si kommuner med steder som hadde formell bystatus, ikke var med. Oppgavene til de nye amtsformannskapene var vesentlig av rådgivende og kontrollerende art.

Med tiden påtok fylkeskommunene seg oppgaver som primærkommunene etter hvert var for små til å løse på egen hånd. Men det skulle gå hele 100 år før disse oppgavene fikk et omfang av noen stor betydning. Først etter at bykommunene ble innlemmet i fylkeskommunene i 1964, steg aktiviteten kraftig. Videregående utdanning (gymnas) hadde først og fremst blitt etablert i bykommuner med tilstrekkelig økonomisk evne i tillegg til ved landsgymnasene. Denne oppgaven ble nå tillagt fylkeskommunene. Det samme gjaldt ansvaret for sykehusene, som hittil i stor grad var blitt drevet av lokale sanitetsforeninger og av enkelte kommuner. Som det går fram av min artikkel fra 1986 steg fylkeskommunenes nettobudsjetter fra 386 mill. kroner i 1963 til 715 mill. kroner i 1965.

Enkelte politiske partier har i de senere årene gått inn for at fylkeskommunene bør legges ned, og at vi bør kunne klare oss med de to forvaltnings-

nivåene stat og kommune. Å diskutere dette spørs-målet uten samtidig å se på hvilke konsekvenser det vil få for kommunestrukturen her i landet, vil etter min mening føre galt av sted. Hvis fylkeskommunene skal legges ned vil det forutsette en omfattende sammenslåing til større kommuner, som blant annet kan ta ansvaret for de videregående skolene (slik tilfellet er i Sverige). Det samme vil for så vidt også være tilfellet om fylkene erstattes av et fåtall store regioner. I stortingsmeldingen¹¹ anføres det at:

Om disse spørsmål virkelig skal tas på alvor, unngår man ikke å måtte se nærmere på, og forholde seg til bosettingsmønsteret i de grisgrendte delene av landet. Om det er praktisk å slå sammen kommuner, avhenger i stor grad av interne avstandsforhold og av interne reisetider. Dette er forhold som i liten grad har vært behandlet i offentlige utredninger. Et utvalg som la fram forslag til ny kommunestruktur først på 1990-tallet (Christiansen-utvalget), antydet at kommunene burde ha minst 5000 innbyggere.

For å ta et par eksempler fra Nordland fylke: Ut fra interne avstandsforhold er det mulig å se for seg nye storkommuner (regionkommuner) både i Vesterålen og Lofoten, om man holder Værøy og Røst utenfor. Vanskeligere blir det når man kommer til Ytre Helgeland med sine mange øysamfunn. Det er ikke lett å se hva man skulle oppnå om Træna, som er fylkets største fiskevær, skulle administreres fra Sandnessjøen.

Andre steder i landet har man avstandsforhold som gjør sammenslåinger mer plausibel. For noen år siden vedtok kommunene Våle og Ramnes i Vestfold frivillig å slå seg sammen til kommunen Re. Jeg hørte for noen år siden et intervju i radioen, der ordføreren i Ramnes klaget over at mens det tidligere var hele 15–16 dagligvareforretninger i kommunen, var det nå ingen igjen. Det kunne høres ut som om kommunens innbyggere holdt på sulte i hjel! Det som ikke kom fram, var at folk sannsynligvis hadde gått over til å handle i de nærmeste byene Holmestrand, Horten og Tønsberg, der også mange har sitt arbeid.

Om forslaget om å legge ned fylkeskommunene skal tas på alvor, vil det måtte utredes på en forsvarlig måte, ved at konsekvensene for kommunestrukturen trekkes inn, og at geografiske forhold tillegges nødvendig vekt. At dette ikke har skjedd så langt, er det grunn til å stille seg spørrende til i et grisgrendt land som Norge.

Statens ansvar for det grunnleggende tjeneste- og velferdstilbud

Som jeg har forsøkt å få fram, er spørsmålet om «et fornyet og styrket regionalt forvaltningsnivå» ikke noe enkelt spørsmål å ta stilling til. Det må belyses gjennom grundigere utredninger enn de som har vært lagt fram så langt.

Et spørsmål som man også vil måtte gå nærmere inn i, gjelder hvilke oppgaver som staten fortsatt bør ha ansvaret for. Dette vil gjelde oppgaven å sørge for at et grunnleggende tjeneste- og velferdstilbud der nasjonale (minste)standarder når fram over hele landet. Viktige oppgaver er her blitt delegert til kommunene og fylkeskommunene gjennom årene. Det er imidlertid et statlig ansvar å sørge for at disse tilbudene blir finansiert på en forsvarlig måte. Utviklingen de siste ti årene har ikke understøttet dette. Jeg tenker her blant annet på vedtaket om et nytt inntektssystem som Stortinget vedtok i 1996, og som har ført til at distriktskommunene har avgitt betydelige statlige tilskudd til mer sentralt beliggende kommuner.

Utbyggingen av infrastruktur

Også når det gjelder utbyggingen av infrastruktur, er det en viktig statlig oppgave å sørge for en forsvarlig landsomfattende minstedekning. Det synes åpenbart at staten vil måtte ha ansvaret for stamveinettet, noe stortingsmeldingen også går inn for. Fra gammelt av har fylkene imidlertid hatt stor innflytelse over prioriteringen av investeringer i riksveiene. Dette har naturlig nok ført til at veier som binder det enkelte fylket sammen, har vært prioritert, jfr. Kystriksveien og Lofotens fastlandsforbindelse i Nordland. Veier som binder de enkelte fylkene sammen, altså stamveinettet, har vært ansett som et statlig ansvar.

Her har norsk periferi ikke nådd opp i prioritering i forhold til mer sentrale og trafikksterke strøk. Dette er nok en del av forklaringen på den begredelige standard på deler av E6 gjennom Nordland, der hele 60 km er så smal at man ikke kan tegne gul midtstripe! Fra 1989 til 1998 fikk Oslo, Akershus og Vestfold fordoblet sin andel av landets investeringer i riksveier (fra 15,2 % til 32,7 %), mens Nordlands andel ble halvert (fra 13,4 % til 6,7 %)¹². Innføringen av nytte-kostnadsanalyser, der trafikk- og miljøhensyn vektlegges sterkere enn utbedringen av flaskehalser, kan delvis forklare at den distriktspolitiske profil ble endret i denne perioden.

Stortingsmeldingen som nå er lagt fram var forventet å ta for seg hvilke oppgaver som skal over-føres fra staten til nye og større fylker. Meldingen skyver imidlertid disse spørsmålene i stor grad

foran seg. Av forhåndsomtalene fremgikk det at man har hatt problemer med å blinke ut slike oppgaver. Et område som er trukket fram er miljøvern. Her støter man imidlertid på det problem at miljø-verntiltak i stor grad er et nasjonalt ansvar, ofte forankret i internasjonale avtaler. Det blir sådd tvil om man på regionale nivået vil være innstilt til å prioritere i samsvar med dette.

Sykehusene ble, som nevnt, først etablert av lokale sanitetsforeninger og av enkelte kommuner. Disse institusjonene kunne egne seg som et regionalt ansvar. Sterke krefter vil imidlertid motsette seg en overføring tilbake fra staten til fylkes- eller regionnivået. Store budsjettunderskudd inngikk i begrunnelsen for overføringen til staten. Disse underskuddene ser ikke ut til å ha blitt særlig mindre etter at de statlige helseforetakene overtok.

Vil færre og større fylker være gunstig for den regionale utvikling?

Slik jeg ser det, er det ikke antallet og størrelsen på fylkene som vil være avgjørende. Det som vil bety noe i praksis er politikken som staten fører innfor ulike samfunnsområder og som påvirker den regionale utviklingen i de ulike deler av landet. Deler av denne politikken vil falle inn under fylkeskommunenes og kommunes ansvarsområde. En balansert regional utvikling vil forutsette en statlig politikk som forholder seg til og stimulerer de mange muligheter for en positiv utvikling landet rundt.

Hva gjelder den geografiske inndeling i kommuner og fylkeskommuner har man så langt fulgt det prinsipp at sammenslåinger og grenseendringer skal være frivillige. Som utviklingen hittil har vist, kommer man ikke særlig langt når slike endringer skal være basert på frivillighet.

Det som trengs er at staten tar i bruk myndig_ heten den har etter konstitusjonen. Når dette ikke har skjedd til nå, kan det skyldes at slik statlig inngrepen anses å skape så vidt store politiske utfordringer at man velger å avstå fra å gjøre noe. Som anført innledningsvis er det et stort etterslep og behov for endringer når det gjelder oppgavefordeling og administrative inndelinger. Om man skal oppnå resultater, må man ta det ubehag det vil være å utfordre eksisterende maktforhold regionalt og lokalt.

Dersom man ut fra en helhetsvurdering for eksempel kommer fram til at de to Agder-fylkene bør slås sammen, kan man ikke unngå å utfordre fylkeshovedstaden i Aust-Agder. Det tilsvarende vil gjelde for Steinkjer i et sammenslått Trøndelag.

Hovedstadsregionen

I stortingsmeldingen foretas det en gjennomgang av styringsutfordringene i hovedstadsregionen, og det presenteres fire alternative styringsmodeller som kan være aktuelle forvaltningsløsninger for regionen. Den første av disse, kalt regionalmodellen, forutsetter etablering av et nytt regionalt forvaltningsnivå i Osloregionen. Modellen innebærer at det opprettes et nytt direkte folkevalgt organ på regionalt nivå, med selvstendig beslutningsmyndighet for regionale oppgaver og direkte beskatningsrett, etter samme modell som dagens fylkeskommuner. Modellen innebærer en sammenslutning av Oslo og Akershus, men kan også omfatte deler av andre fylkeskommuner, for eksempel Østfold.

Uansett hvilken modell som velges kan en forvaltningsreform for hovedstadsområdet sies å være overmoden. Det er imidlertid lett å se for seg de motforestillinger som vil melde seg, om for eksempel Akershus må dele sine goder med befolkningen i det multikulturelle Oslo. Meldingen har en god analyse av de utfordringene man står overfor i hovedstadsregionen. Det er imidlertid grunn til å etterlyse nærmere og mer håndfaste konklusjoner for handling.

Statsmakten abdiserer

I meldingen presiseres det som en forutsetning at reformen ikke skal føre til sentralisering innenfor de enkelte regionene. En kan imidlertid etterlyse et nærmere søkelys på den sentralisering som på landsbasis pågår mellom regionene, og som i stor grad fører til pressproblemer¹³ i hovedstadsområdet.

I meldingen forutsettes det at framtidige endringer i de administrative grensene kommer i stand som et resultat av politisk enighet på regionalt og lokalt nivå. Som anført kan dette synes å være en lite realistisk forutsetning. Når statsmakten abdiserer i et slikt spørsmål, er det liten grunn til å vente resultater av noe omfang. Dersom man vil oppnå et mer rasjonelt Norge, må man ta den belastning det vil være å endre på eksisterende strukturer, slik det blant annet-ble gjort da Schei-komiteens forslag til ny kommunestruktur ble gjennomført på 1960-tallet.