Næringspolitikk i fem norske byregioner

Kjennetegn ved næringspolitikken i den enkelte byregion

Næringspolitikken i Bergensregionen er tema- og nettverksbasert. Bergen kommune har vært med på å etablere i alt 7 policy-organ som har ansvar for hver sin avgrensede del av næringspolitikken. Hordaland olje og gass, Bergen Media By og Fiskeriforum Vest er eksempler på denne strategien. Dette har gitt tette koblinger mellom kommunen og aktø-rene innen utvalgte næringsområder. Bergen Næringsråd har utviklet en rolle som et sentralt bindeledd mellom offentlige myndigheter, forskning og utdanningsinstitusjoner og næringslivet. Gjennom initiativet til prosjektet «Bergensscenarier 2020» har næringsrådet de siste årene også vært med å sette dagsorden i næringspolitikken i Bergen. Til nå har det vært lite fokus på den funksjonelle byregionen i de ulike aktørenes næringspolitikk, for Bergen kommune har vært byorientert, fylkeskommunen har vært distriktsorientert og omegnskommunene har vært lokalt orientert. Fylkeskommunen og Innovasjon Norge – Hordaland utgjør den mest ressurs-sterke alliansen i næringspolitikken, men de viktigste virkemidlene som disse aktørene opererer er først og fremst innrettet mot næringsutfordringer utenfor Bergensregionen.

Næringspolitikken i Kristiansandsregionen er preget av geografiske, organisatoriske og tematiske samarbeid. De 6 kommunene i Kristiansandsregionen samarbeider om en felles næringspolitikk gjennom Knutepunkt Sørlandet. Kommunene i Vest-Agder har i samarbeid med fylkeskommunen og Innovasjon Norge – Agder gjennom EVA-senteret i Kristiansand etablert et felles veiledningstilbud for nyetablerere i hele Vest-Agder. Lokale myndigheter har videre etablert to uavhengige stiftelser som har økonomisk grunnlag til å fremme bl.a. nærings-

utvikling innen utvalgte satsingsområder. Kristiansand kommune har etablert Cultiva for å fremme utvikling innen kultur og kulturbaserte næringer i Kristiansand, mens kommunene i Vest-Agder har i fellesskap etablert Sørlandet Kompetansefond for å fremme kompetanseheving og kunnskapsnæringer i hele fylket. I forbindelse med disse satsingene er det etablert konsultasjonsordninger mellom ulike bevilgningsaktører for å sikre en samlet og målrettet bevilgningsstrategi. Den nystartede Kristiansand Næringsforening har ambisjoner om å bli en viktig aktør og nettverksoperatør i regionen.

Næringspolitikken i Stavangerregionen utformes gjennom tette nettverk. De fire kommunene Stavanger, Sola, Sandnes og Randaberg i samarbeid med fylkeskommunen har etablert Arne-prosjektet som felles overbygning for næringspolitikken i storbyregionen. Samarbeidet omfatter alt fra konkrete prosjekter til samordning av strategisk næringsplanarbeid både i byregionen og fylket. Våren 2005 ble det lagt frem en strategisk næringsplan for den funksjonelle byregionen (14 kommuner), og denne er koordinert i forhold til planen for hele fylket når det gjelder mål og tiltak. Fylkeskommunen og Innovasjon Norge – Rogaland samarbeider om distriktsrettede tiltak. Kommunene har satt av økonomiske ressurser i form av egenkapital i organisasjoner som Forus Næringspark og Universitetsfondet, noe som gir lokalt handlingsrom når det gjelder satsinger innen utvalgte temaområder for næringsutvikling. Næringsforeningen for Stavangerregionen er en viktig aktør når det gjelder å skape nettverk mellom næringslivet og offentlige myndigheter, og foreningen er sentral når det gjelder å sette dagsorden i byregionens nærings-politikk.

Næringspolitikken i Tromsøregionen er fokusert på distriktsutfordringer. Tromsø kommune arbeider systematisk med å utvikle Tromsø by som sentrum for aktiviteter innen nye økonomiske områder. Dette arbeidet har prinsipiell og strategisk tilslutning fra fylkeskommunen og andre aktører i byen og fylket. På andre områder dominerer de distriktsmessige utfordringene næringsutviklingsarbeidet til Troms fylkeskommune. Siden dette også berører de mange bygdesamfunnene i Tromsø kommune, er det utviklet et organisatorisk og finansielt partnerskap mellom en rekke offentlige og private aktører i forbindelse med ulike typer utviklingstiltak. Tromsø Næringsforening har begynt å arbeide med å utvikle nettverk mellom næringslivet, forsknings- og utdanningsinstitusjoner og offentlige myndigheter.

Næringspolitikken i Trondheimsregionen har fått et landsdelsperspektiv. Trondheim kommune har de siste årene på ny utformet en egen næringspolitikk. I den sammenheng samarbeides det med myndigheter på fylkesnivå, og med offentlige og private aktører i byen. Det er innledet et tett plansamarbeid mellom Trondheim kommune og fylkeskommunene i Nord- og Sør-Trøndelag. I dette arbeidet har byen og byregionen blitt løftet frem som viktige aktiva for utviklingen i hele landsdelen. Det felles fylkesplanarbeidet i de to Trøndelagsfylkene har satt dagsorden for en regional tilnærming til nærings-politiske problemstillinger. Trondheim Næringsforening arbeider med å etablere nettverk mellom næringslivet og offentlige myndigheter, og foreningen samarbeider både med bykommunen og fylkeskommunen.

Fellestrekk og forskjeller i kommunenes næringspolitikk

Et viktig fellestrekk for alle de fem storbykommunene er at de har en liten, men sentralt plassert administrativ enhet som har ansvar for utforming og utøvelse av kommunal næringspolitikk. Dette gjør at det er tett kobling mot kommunenes politiske ledelse i disse sakene. Alle kommunene ønsker å føre en næringsnøytral politikk, men samtidig prioriterer de næringer hvor kommunen har fortrinn gjennom det eksisterende næringslivet, eller de oppfatter at det er områder hvor byen har spesielle forutsetninger når det gjelder å få til utvikling av nye næringer. Dette gjelder særlig innen kunnskapsnæringer og kulturbaserte næringer. Når det gjelder utviklingspolitikken er det et fellestrekk at alle kommunene ønsker å legge forholdene til rette for nyetablerere.

Strategisk næringsplanlegging er ett område hvor det er forskjeller mellom byene. På den ene siden utgjør 2005 et viktig år i både Bergen og Stavangerregionen sitt arbeid med rullering av sine planer. Trondheim kommune har vedtatt å erstatte sin fire år gamle næringsplan med det samhandlingsprogrammet som er utviklet i forbindelse med felles fylkesplan for Trøndelagsfylkene. På den andre siden har Kristiansand og Tromsø valgt å gå vekk fra denne type planverktøy. Kristiansand har i stedet valgt å utforme et internt strategidokument for næringsavdelingen, mens Tromsø har utformet visjonsdokumentet «Det meste er nord». I tillegg har Tromsø en egen SNP for distriktene i byen. I de to vestlandsbyene er næringslivet tett involvert i næringsplanarbeidet, mens i Tromsø var motstand mot denne type planprosesser i næringslivet en av begrunnelsene for ikke å rullere planen.

I Kristiansand og Stavanger er det etablert felles organisatoriske overbygninger med nabokommuner for den generelle næringspolitikken. Knutepunkt Sørlandet omfatter kun kommuner, og det er ikke etablert et uavhengig sekretariat for den felles næringspolitikken. I Stavangerregionens Arneprosjekt er også fylkeskommunen med, og det er etablert en felles sekretariatsfunksjon. I Bergen,

Forskningsinstitusjonene spiller en viktig rolle i byregionenes næringspolitikk. Bildet viser Norges Fiskerihøgskole ved Universitetet i Tromsø. (Foto: Samfoto)

Tromsø og Trondheim finnes det ikke tilsvarende organiserte samarbeid om næringspolitikken i byregionen.

Kristiansand og Stavanger har gjennom ulike fondsavsetninger etablert egne økonomiske virkemidler til strategiske satsinger innen næringspolitikk og -utvikling. I Bergen, Tromsø og Trondheim er kommunene i stor grad er avhengig av å finansiere all næringspolitikk over løpende budsjetter. I en tid med stramme kommunebudsjetter gir fondsavsetningene langt større handlingsrom for de to førstnevnte kommunene enn det de løpende budsjettbevilgninger gir for de tre sistnevnte. I den sammenheng er det viktig å presisere at fondene kun skal brukes overfor spesielt utvalgte satsings- områder, og de kommer derfor ikke som erstatning for de generelle bevilgningene til næringsutvikling.

Andre trekk ved næringspolitikken i byregionene

Alle fylkeskommunene har en sentralt plassert næringspolitisk enhet i administrasjonen. Et annet viktig fellestrekk for de fem fylkeskommunene er at de har hovedfokus på de distriktsmessige dimensjonene i sin næringspolitikk. Dette er dels en funksjon av krav som følger med bevilgninger fra nasjonale myndigheter, dels knyttet til tradisjoner i fylkeskommunene og dels en effekt av at det er de perifere områdene som har de største utfordringene når det gjelder å skaffe bedrifter og arbeidsplasser som kan støtte opp om bosetningen. I nærings-

utviklingsarbeidet er det tette bånd mellom fylkeskommunene og distriktskontorene til Innovasjon Norge.

Det er imidlertid også en del forskjeller mellom hvordan de ulike fylkeskommunene arbeider med næringsutvikling. I Hordaland, Rogaland, Sør-Trøndelag og Troms har fylkeskommunene valgt å videreføre RUP-tilnærmingen også etter ansvarsreformen. Disse fylkene har samarbeid med offentlige og private aktører gjennom det regionale næringsforum. I Vest-Agder har fylkeskommunen valgt å gå vekk fra modellen med regionalt utviklingsprogram, men har valgt å videreføre et formelt partnerskap med andre offentlige myndigheter i fylket. Det er ulik praksis når det gjelder hvordan og i hvilken grad den enkelte fylkeskommune har en aktiv politikk ovenfor storbyene og storbyregionene. Her er det Rogaland, Sør-Trøndelag og Vest-Agder som er mest aktiv, mens Hordaland og Troms holder større avstand.

Distriktskontorene til Innovasjon Norge arbeider tett opp mot fylkeskommunene i den delen av deres virksomhet som er knyttet til forvaltningen av regionale utviklingsmidler. De regionale utviklingsprogrammene legger avgjørende føringer på de prioriteringene som gjøres i denne type satsinger. Samtidig ser vi at alle regionkontorene arbeider med programmer og tiltak som også omfatter virksomheter i byene og byregionene. Mange av disse prosjektene finansieres over nasjonale programmer. Distriktskontorene til Innovasjon Norge søker også å utvikle prosjekter som kan styrke koblingene mellom virksomheter i byregionene og de mer næringssvake områdene i fylket.

I de fem byene er det i dag næringsforeninger som arbeider med næringspolitiske problemstillinger. Alle har delvis utspring i eldre handelsforeninger, og kommersiell handelskammervirksomhet er en viktig del av foreningenes arbeidsområder. Det er de eldste og største næringsforeningene i Bergen og Stavanger som har den mest dominerende posisjonen i sine byregioner, men de nyere foreningene i Kristiansand, Tromsø og Trondheim har ambisjoner å fylle en tilsvarende rolle i sine regioner. De fem foreningene arbeider også sammen, både når det gjelder å utvikle foreningenes virksomhet, og når det gjelder lobbyisme overfor nasjonale myndigheter. Næringsforeningene arbeider i hovedsak sammen med storbykommunene, og har i stor grad overlatt relasjonene til fylkeskommune og Innovasjon Norge til NHO. Det eneste unntaket her er Trondheim Næringsforening, som også har tette koblinger med fylkeskommunen.

Forklaringer på likheter og forskjeller

Likhetstrekk har ofte utgangspunkt i at lokal og særlig regional næringspolitikk innebærer et ele- ment som kan defineres som iverksetting av nasjonal politikk. De statlige retningslinjene er sentrale i forhold til problemdefinisjonen i fylkeskommunenes næringspolitikk. Dette er først og fremst knyttet til de føringene som er lagt på de økonomiske virkemidlene, som skal bidra til å motvirke distriktsproblemer. Videre er ulike statlige myndigheter tungt inne i arbeidet med å finansiere ny nærings-virksomhet. Det er statens økonomiske og organisatoriske ressurser som må brukes for å skape nye bedrifter. Begge forholdene bidrar til at næringsutviklingstiltakene har mange likhetstrekk i alle byregionene.

Tabell 1:Fellestrekk og forskjeller i byregionenes næringspolitiske arbeid.

Lokal og regional næringspolitikk dreier seg om å oppdage og definere både problemer og mulig-

Kristiansand kommune har etablert stiftelsen Cultiva, for å fremme utvikling innen kultur og kulturbaserte næringer. Bildet viser styret i Cultiva (ikke fulltallig). Foran fra venstre; Erling Valvik og Ellen Horn. Bak fra venstre: Brit Løvgre, Bjarne Ugland og Trine BIlle. (Foto: Scanpix)

heter. I den sammenheng representerer andre aktø-rers erfaringer og løsninger en sentral kilde til nye satsinger for både bykommuner, fylkeskommuner og næringsforeninger. Tema, tiltak, mål og organisasjonsformer kopieres fra både internasjonale og nasjonale forbilder. Dette bidrar til likheter. Men samtidig viser studien at de mål, virkemidler og organisasjonsmodeller som hentes fra andre byer tilpasses lokale behov og muligheter. Dette bidrar til forskjeller mellom byregionene.

Næringsstruktur spiller en viktig rolle når det gjelder hvilke næringsområder som omfattes av næringspolitikken til lokale og regionale myndigheter. Dette har igjen betydning for hvordan arbeidet organiseres, og for hvem som samarbeider med hvem. Disse institusjonsspesifikke tradisjonene danner basis for at det utvikles en rekke unike lokale satsinger i hver av de fem byregionene som er dekket i denne studien.

Totalt sett fremstår næringspolitikken for storby- regionene som mangfoldig, og preget av et samspill mellom ulike faktorer. Statlig styring og lokale tradisjoner skaper stabilitet i den lokale og regionale næringspolitikken. Men søking etter nye moderne ideer og organisasjonsformer skaper dynamikk og endring i samarbeidsmønstrene mellom aktørene.

Næringspolitikken har innslag av både government og governance

Næringspolitikken i de fem byregionene kan defineres som å ligge i skjæringsfeltet mellom en «government» og en «governance» organisering. På den ene siden har vi observert at næringspolitikk er et saksområde som er integrert i bykommunenes og fylkes-kommunenes politiske og administrative styringsstrukturer. I storbyene er det relativt sett ikke store økonomiske og administrative ressurser som brukes på næringspolitikk, men dette er et saksfelt med en høy politisk profil. Tilsvarende er det viktig for fylkeskommunene å synliggjøre at de tar oppgaven

som regional utviklingsaktør alvorlig. Konsekvensen er begge steder at næringspolitikken får stor oppmerksomhet fra den politiske og administrative ledelsen. Dette bidrar også til at alle aktører ønsker et klart ansvar for utvalgte områder, og samarbeid blir da underordnet ønsket om politisk synlighet. Sentral hierarkisk styring, eller «government» er dermed fortsatt ett viktig element i næringspolitikken lokalt og regionalt.

På den andre siden har vi sett at nettverksrelasjonene har blitt viktigere i næringspolitikken de siste årene. I byene har næringsforeningene påtatt seg en rolle som bindeledd mellom næringsliv og myndigheter. Særlig i Bergen og Stavanger utgjør storbykommunen og næringsforeningen en kjerne i et næringspolitisk samarbeid som også omfatter lokale bedrifter og forsknings- og utdannelsesinstitusjoner. I de andre byene er utvikling av et slikt samarbeid en målsetning blant flere av de sentrale aktørene. Denne type partnerskap kan være knyttet til enkeltsaker, saksområder eller den generelle næringspolitikken, men i ingen byer har aktørene til nå fullt ut formalisert samarbeidet. Mobilisering av ressurser til utviklingstiltak er i stor grad basert på felles prosjektfinansiering.

De regionale partnerskapene på fylkesnivå spiller derimot en mer formell rolle i næringspolitikken. Partnerskapene blir særlig tillagt betydning i utformingen av mål og virkemidler i det fylkeskommunale næringsutviklingsarbeidet. Det er fylkeskommunen, distriktskontoret til Innovasjon Norge, andre statlige aktører på regionalt nivå, NHO og LO som utgjør kjernen i alle de fylkeskommunale partnerskapene. Særlig de offentlige aktørene opererer med egne utviklingsmidler som kan brukes til felles finansiering av ulike utviklingstiltak.

Vi har dermed identifisert to hovedtyper av aktørnettverk i næringspolitikken. Disse har en noe ulik funksjon. Partnerskapene i byene er mer avgrensede eller uformelle og har først og fremst en rolle i initiativfasen av prosjekter, de kan være knyttet til gjensidige informasjonsutveksling eller de kan være møteplasser for aktører med felles interesser. De fylkeskommunale partnerskapene er mer formelle, og partnerskapene har innflytelse på innholdet i næringspolitikken.

Kommuner og fylkeskommuner oppnår flere fordeler ved tettere samarbeid med næringsorganisasjoner. Økt legitimitet for offentlig politikk er et sentralt stikkord når en skal vurdere effektene av samarbeid mellom myndigheter og næringsliv. Myndighetene gir bedriftene og organisasjonene tidlig informasjon og mulighet for innflytelse på politikkutformingen. Til gjengjeld mottar myndighetene som motytelse større velvilje fra næringslivet for politiske vedtak. Ressursmobilisering er en annen positiv effekt av partnerskap der både myn- digheter og næringslivet er med å finansiere satsingene. Begrensede offentlige ressurser kan dermed dekke flere eller større prosjekter, og medfinansieringen kan ses som et element i kvalitetssikringen av tiltaket.

Sett fra næringsforeningenes ståsted representerer partnerskapene med offentlige myndigheter en mulighet for at de kan bli en aktørtype som kobler offentlige myndigheter og næringslivet i viktige utviklingssaker. Partnerskap kan dermed gi næringsorganisasjonene kortere vei til de politiske beslutningsarenaene, noe som kan gi organisasjonene og bedriftene større innflytelse på politikkutformingen. Dermed kan de få myndighetene med på å prioritere prosjekter av særlig stor betydning for næringslivet.

Det er en økende bevissthet om verdien av samarbeid mellom by og region i tiltak som kan skape økonomisk utvikling. Samtidig er næringspolitikk og næringsutvikling et tema hvor aktørene i storbyregionene vil profilere sine egne prosjekter. Partnerskapene har trolig mest å bidra med der ansvarsdelingen mellom ulike offentlige myndigheter er uavklart, eller der det eksisterer uttilstrekkelige virkemidler for næringsutvikling. I den sammenheng representerer samspill på tvers av institusjonelle og geografiske grenser et område med stort videreutviklingspotensial.