Professor Tor Fredrik Rasmussen har skrevet en politisk debattbok der han går til angrep mot nyliberalistenes forsømmelser i regionalplanleggingen, og i hovedstadsregionen i særdeleshet. Mange konsulentfirmaer har utredet Osloregionens problemer, blant annet Agenda som har sett nærmere på styringsutfordringer og -modeller. Kommunenes Sentralforbund har omsider samlet seg om prinsippene for en regionreform. Men den nye regjeringen unnlot å nevne samordningsproblemene i hovedstadregionen i Soria Moriaerklæringen. Denne artikkelen har som mål å se disse innspillene i sammenheng. Hvem kan gjøre noe med hovedstadregionens planleggingsutfordringer?

Av Jens Chr. Hansen

I de fleste vestlige demokratier utformes samfunns-styringen på tre geografiske nivåer; det nasjonale, det regionale og det lokale. I noen land har staten avgjørende innflytelse på regional og lokal utvikling. I andre land er store deler av samfunns-styringen desentralisert til regionale, politisk valgte styringsorganer. En rekke nasjonale samfunnsoppgaver, først og fremst knyttet til offentlig individrettet tjenesteproduksjon, løses på det lokale nivået. En viss statlig overstyring er uunngåelig og skjer gjennom lovgivning og offentlige budsjetter. Arbeidsdelingen mellom stat, region og det lokale nivået kan være overlappende, med kompetanse-strid mellom nivåene. Det kan oppstå ansvars- fraskrivelser og «svarteper»-spill. Det er derfor forståelig at det lages regler for ansvarsfordeling mellom nivåene som reduserer gråsonene der konflikter vanligvis oppstår.

I det norske systemet er det mange konfliktsoner mellom kommuner og fylker. Det er to hovedårsaker til dette. Den første er at oppgavene som skal løses skifter karakter over tid. Den offentlige tjenesteproduksjonen blir stadig mer omfattende og spesialisert. Oppgaver innenfor helse og utdanning som tidligere kunne løses på kommunalt nivå, overføres til fylkesnivå. Den andre hovedårsaken ligger i at mens arbeidsoppgavene endres, står de gamle geografiske grensene fast. Dette gjelder i ekstrem grad fylkesgrensene, men spesielt i voksende byregioner blir også kommunegrensene for trange.

Problemet har eksistert lenge, og er blitt forsket på og utredet gang på gang, men et eller annet sted i den politiske behandlingen blir reformforslagene lagt død. (F.eks. NOU 1992:15, St.meld. nr. 32 (1994–1995), Innst. S. nr. 225 (1995–1996), NOU 2000:22, St. meld. nr. 31 (2000–2001), Innst. S. nr. 307 (2000–2001).) Politiske aktører som frykter endringer som truer deres posisjon kan puste lettet ut, og så går tiden sin skjeve gang inntil en ny kommisjon nedsettes for å utrede problemet én gang til. Kommunaldepartementet under Erna Solbergs ledelse la gjennom sin siste regionalmelding (St. meld. nr. 25 (2004-2005) grunnlag for en drøfting av former for samarbeid om regional utvikling. Men det blir ikke denne meldingen Stortinget vil få til behandling. Kommunalminister Haga og regjeringen Stoltenberg II arbeider med sin melding, som vil foreligge senere i år.

Samordningsproblemene mellom politiske geografiske nivåer kompliseres når de større byenes vekst overskrider bygrenser og i noen tilfeller også

fylkesgrenser. Problemene er mest omfattende i hovedstadsregionen. Kommunaldepartementet sendte en melding til Stortinget i mars 2003 om storbyproblemene (St.meld. nr.31 (2002–2003). Den bygget i noen grad på underveisrapportering fra Norges forskningsråds program «Byutvikling – drivkrefter og planleggingsutfordringer» (2000–2005). (Resultatene fra dette forskningsprogrammet har tidligere vært presentert i PLAN 2/2005 og er samlet i fire bøker : (Aspen (red.) 2005, Barlindhaug (red.) 2006, Fimreite og Medalen (red.) 2005, Vatne (red.) 2005).

Stortingets behandling av storbymeldingen i februar 2004 preges av at flertallet i kommunalkomiteen (7 av 14 medlemmer fra AP, SV og Senterpartiet, med formannens dobbeltstemme) ikke uten videre fulgte opp den borgerlige regjeringens intensjoner. I slike situasjoner synes Stortinget å være tilfreds med å vedlegge innstillingen protokollen. Men i tillegg sto Stortinget enstemmig bak et forslag om å be regjeringen om å legge frem en egen hovedstadsmelding. Det rakk ikke regjeringen Bondevik II. Denne oppgaven påligger den nåvæ-rende regjeringen, som har samme partisammensetning som kommunalkomiteens flertall i 2004.

Kommunenes Sentralforbund (KS) har fått gjennomført utredninger om kommune- og fylkesinndelingen som langt på vei tar fatt i storbyproblemene (Selstad 2004, KS 2005). Konsulentfirmaet Agenda har etter oppdrag fra KS og fra Kommunaldepartementet utredet styringsutfordringer i Osloregionen (Agenda 2005a og 2005b). Samarbeidsalliansen Osloregionen la i slutten av 2005 frem et strategidokument som skisserer hvilke styringsmodeller den foretrekker. Den nye regjeringen Stoltenberg har fått nok å henge fingrene i.

Samordningsproblemer i byregionene

I det følgende rettes søkelyset mot samordningsproblemer ved fysisk planlegging i storbyregionene, og i særdeleshet Osloregionen. Men først en omvei om Bergensregionen.

Siden 1960-årene hadde Bergen vokst ut over sine trange grenser og ønsket grenseutvidelser. Kravet ble fremmet i forbindelse med den forrige kommuneinndelingsreformen, som i hovedsak ble gjennomført i 1965. Men det tok ytterligere syv år å finne en løsning for Bergen. Byen var eget fylke (slik Oslo fortsatt er det), og sammenslåing med nabokommuner ville bety overføring av kommuner fra ett fylke (Hordaland) til et annet. Den gangen fikk fylkene en vesentlig del av sine inntekter gjennom overføringer fra kommunene. Om Arna, Fana, Laksevåg og Åsane ble overført fra Hordaland til Bergen, ville Hordaland fylke miste 40 % av de kommunale overføringene. Løsningen var like enkel som effektiv; Bergen fylke gikk inn i Hordaland.

Men allerede da Stor-Bergen ble etablert i 1972, var bergenserne på vei ut i strilelandet. Bro til Sotra, senere til Askøy og Nordhordland brakte mye byggeland nærmere byen, og det regionale arbeidsmarkedet med Bergen som sentrum spredte seg raskt inn i nabokommunene. Vel halvparten av Hordalands befolkning bor nå i Bergen, og ytterligere en fjerdedel i byens nabokommuner. Med en ny utvidelse etter samme funksjonelle kriterier som i 1972, ville Bergen hatt tre fjerdedeler av fylkets befolkning, mens de resterende 21 kommunene ville måttet ta til takke med 100 000 innbyggere. Eksemplet viser hvor problematisk forholdene mellom fylkeskommunen og dens dominerende bykommune kan bli.

Det som viste seg mulig i Bergen i 1972, viste seg å være umulig i Osloregionen. Tre nylig utgitte publikasjoner tar for seg hovedstadsproblemet. Professor emeritus Tor Fredrik Rasmussen ved Universitetet i Oslo har skrevet en debattbok; Det koster å bygge by. Byplanlegging er mer enn arkitektur og urbanisme (Oslo 2005). Utredningsinstituttet Agenda har laget to rapporter; Styringsutfordringer i Osloregionen og Alternative styringsmodeller for Osloregionen (Sandvika 2005a og b) for Kommunaldepartementet i samarbeid med KS, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune.

En frustrert forsker går i sine egne spor og skriver en politisk debattbok

Rasmussen har fulgt utviklingen i Osloregionen gjennom et halvt århundre, og har tenkt og skrevet mye om drivkreftene i urbaniseringsprosessen. Han har selv vært politisk engasjert og spesielt opptatt av hvordan politikerne har møtt utfordringene. I 2003 utga han en bred fremstilling i Bosetting og byutvikling. Planlegging og politikk i Norge – i går, i dag, i morgen (2003). I en anmeldelse av boken i PLAN (Hansen 2004a) fremholdt jeg at bokens omfang (ca. 450 sider) gjorde at den ikke hadde noen klar målgruppe. Planleggere og politikere kunne ikke påregnes å ha tid og utholdenhet til å lese hele boken. Rasmussens nye bok er kortere (ca. 200 sider) og fokuserer på Osloregionen. Formålet er å vise hvordan politikerne i Oslo og Akershus har sviktet sin oppgave som ansvarlige for en bærekraftig, miljø-vennlig og samfunnsøkonomisk effektiv byutvikling. Svikten ligger til dels i den politiske ansvarsfordelingen. Kommunene har ansvar for arealbruken, og for dem er det viktig å trekke til seg næringsvirksomhet og boligbyggere. Ansvaret for trafikkutviklingen ligger dels på statlig nivå, dels i fylkene. Ikke sjelden blir det konflikt mellom aktørene.

Rasmussen fremholder at bygningsloven av 1965 inneholdt prinsipper for en regionalt samordnet areal- og transportplanlegging som, om de hadde vært praktisert, kunne ha ført til et bosettings-

mønster med fortetting langs transportaksene for kollektiv trafikk og med overkommelige reiseavstander for pendlere inn til Oslo. Om de involverte kommunene hadde kunnet samle seg om utbygging av et mindre antall regionale sentre som var store nok til at folk oppfattet så vel arbeidsmarkedet som tjenestetilbudet som et godt alternativ til Oslo ville vi kunnet ha fått det han kaller en flerkjerneby. I stedet har vi fått mange små kommunesentre og kommunedelsentre som ikke danner noen motvekt til Oslo.

Bygningsloven ga hjemmel for utvikling av regionplaner som kunne være rådgivende og styrende for de deltakende kommunene. Frivillig samarbeid kan lykkes når alle er enige og ingen føler at de taper. Slik enighet er vanskelig å komme frem til på regionalt nivå når alle de deltakende kommunene først og fremst ivaretar sine egne interesser. Fylket kunne i prinsippet legge sterke føringer på en regional utvikling, men gjorde det i praksis ikke. Fylkestinget frem til 1975 var indirekte valgt og besto i hovedsak av ordførere som møtte for å sikre seg at deres kommuner ikke ble overstyrt. Også det direkte valgte fylkestinget fra og med 1976 var preget av defensive holdninger. Fylkeskommunen var kjekk å ha så lenge kommunene fikk noe av den, mindre kjekk når den krevde noe. Rasmussen mener at den nye plan- og bygningsloven i 1985 tilsidesatte regionplan og fylkeplan som overordnet prinsipp, og lot det bli med kommuneplaner.

Rasmussen tror ikke at kommunesammenslutninger i Akershus vil gjøre samarbeidsrelasjonene enklere. Han tror heller ikke at fylkesammenslutninger vil komme. Det virker som om han mener at det er statens oppgave å utforme styringsregler for fylker og kommuner. Hans store helt er Harald Hals, arkitekten bak generalplanen for Stor-Oslo i 1934, og han roser initiativene som allerede i 1950 ble tatt for å lage en regionalplan for hovedstadsområ-det. Han går gjennom det utredningsarbeidet som konsulentfirmaet Andersson & Skjånes utarbeidet på sekstitallet, og som munnet ut i et Utkast til regionplan for Oslo/Akershus i 1969. Et nytt regionplankontor ble etablert i 1970, som arbeidet videre med en regionplan som ble lagt frem for Regionplanrådet i 1971. Ikke uventet var mange kommuner skeptiske til overstyring. Forsøk på revisjon førte til et nytt utkast der mange punkter var konfliktfylte og sto i strid med hverandre. Prosessen strandet og Regionplanrådet ble nedlagt.

Siden har det etter Rasmussens oppfatning gått bare én vei; utfor bakke. Boken inneholder mange sterkt kritiske kommentarer til politikere og planleggere. Ut over 1980-årene blir hans nye fiendebilde tydeligere og tydeligere. Det solidariske samfunnet som han står for taper mot en nyliberalistisk populisme, der politikerne fraskriver seg ansvar og for-sømmer sine oppgaver. Dette får negative følger for Oslos utvikling. Rasmussen gir mange konkrete eksempler på et byråd preget av det han kaller styringsminimalisme og skattevegring.

I bokens siste kapittel stiller han opp sine egne prioriteringer for en fornuftig utvikling av transportsystemet og kollektivtransporten i Osloregionen. Han inviterer til debatt, men formen er ofte så provoserende at Rasmussen risikerer å skyve debattantene fra seg. I innledningen til bokens del III om fremtidsperspektiver på hovedstadregionens byutvikling oppsummerer Rasmussen sin rolle i debatten. Han mener seg oversett og neglisjert. Nesten hvert år siden 1967 har han presentert sine synspunkter i bøker, fagtidsskrifter, offentlige utrednin-

ger og avisinnlegg uten å møte respons. Enten er synsmåtene tidd i hjel eller de er møtt med motinnlegg om distriktspolitikkens velsignelser, småhusenes gleder og urbaniseringens ulemper. «Er tiden moden til å bli hørt denne gang?», spør han (s. 123).

Det er en frustrert mann som skriver og skuffelsen kan bli noe monoman. Men boken har en målgruppe – nemlig de planleggerne og politikerne i hovedstadsregionen som han kritiserer så sterkt. Han har skrevet et subjektivt partsinnlegg som egger til motsigelser, men også til ettertanke. Det er høy temperatur og sterkt engasjement i denne politiske debattboken. Det han kanskje ikke ser klart nok, er at troen på statlig overstyring av kommunal utvikling står svakere i dag enn i planstatens glansperiode.

Et konsulentfirma trår varsomt gjennom minelagt politisk terreng

Agendas utredninger om styringsutfordringer og -modeller i Osloregionen er skrevet under tidspress, og bestilt av sentrale aktører i styringsprosessen (KRD, KS, Oslo, Akershus). Agenda står for prosjektets helhet, mens Asplan Viak har hatt ansvar for dybdeanalysen av areal- og transportplanleggingen. Den første rapporten gir en historisk oversikt over styringsutfordringene og måter de har vært møtt på, uten å gi uttrykk for noen begeistring over resultatene. Den inneholder også et regionalt portrett av befolknings- og næringsutvikling, arealutvikling og utbyggingsmønster, pendling og transport, og miljø-forhold. Datagrunnlaget er godt og beskrivelsen tydelig, men portrettet er bakgrunnsstoff mer enn et utgangspunkt for analyse av utfordringene. Et fjerde kapitel tegner et institusjonelt portrett av aktører som på ulike måter er involvert i å løse regionens oppgaver.

Samarbeidsarenaer utviklet over tid beskrives mer analytisk og kritisk. Konklusjonen er den gamle og kjente; frivillig samarbeid fungerer når alle parter tjener på det. De ulike samarbeidsformene har derimot i mindre grad sørget for en mer helhetlig overordnet utbyggingspolitikk i regionen. Det pekes også på at det er en ubalanse i størrelsen på de involverte institusjonene, målt i budsjettvolum. Fylkeskommunene er smale spesialistorganer, kommunene er bredere generalistorganer.

Denne ubalansen blir problematisk når partene skal bli enige om en samordnet areal- og transportplanlegging. Problemene har vært utredet gang på gang, senest i NOU 1997:12, Grenser til besvær, som tok for seg samordningsproblemer i Oslo/Akershus. Utvalget, ledet av Lars Wilhelmsen, fant at det regionale nivået (fylkeskommunene) ikke hadde sørget for den nødvendige samordningen. Dette hadde for så vidt kommuneinndelingskomiteen pekt på noen år tidligere (NOU 1992:15). Lars Wilhelmsen ble også satt til å lede arbeidet med en analyse av oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune (NOU 2000:22). Den politiske vilje eller evne tilå følge opp utredningene har vært svak. Fortsatt utredes problemene.

Agenda-analysene slår fast at de involverte partene erkjenner at det ikke finnes noe nivå eller noen instans som har et samlet ansvar for helhetlig regional planlegging i Osloregionen. De ulike aktørene forvalter hver sin bit av myndighet og virkemidler. Mange av dem Agenda har intervjuet mener at Akershus fylkeskommune som regional myndighet kunne ivaretatt en samordningsfunksjon, men i praksis i liten grad tar en slik rolle. Hovedårsaken til dette er at Oslo ikke er del av det området man har ansvar for. Når regionen ikke fungerer, blir planprosessen sterkt styrt av staten. Dette skaper frustrasjon blant de regionale aktørene. Det bildet som avtegner seg er et system preget av asymmetri. Et fåtall sterke statsetater er i førersetet. Fylkeskommunen er uten egentlig makt og myndighet. Kommunene har myndighet over sitt territorium, men deltar ikke direkte i den regionale planprosessen.

Agenda drøfter til slutt mulige løsningsmodeller for styringsstruktur i Osloregionen. Den advarer mot å presentere renskårne modeller for endelige reformer eller løsninger. Erfaringene viser at partene kan låses fast i posisjoner som ikke fører frem. Det vises her til langtrukne debatter om kommuneinndeling, regionreform og endringer i oppgavefordelingen. Agenda anbefaler i stedet en skrittvis lærings- og erfaringsbasert prosess der kursen kan justeres underveis. Partene bør bli enige om hva som er de sentrale styringsutfordringene, hvilke sider ved utfordringene som bør ha prioritet, hvilke løsninger som kan være kortsiktige og hvilke som er langsiktige. I denne prosessen må ulike verdier avveies, så som nærhet kontra regional sentralisering, demokrati kontra effektivitet, lokal kontra regional effektivitet og nasjonale kontra regionale styringsbehov.

Agendas rapport nr. 2 (2005b) systematiserer mulige løsninger. Den opererer med fire hovedmodeller. Forordet presiserer at ambisjonen har vært å beskrive alle modellene på en likeverdig måte; «Rapporten er ikke skrevet ut fra antakelser om at noen modeller er mer politisk aktuelle eller realistiske enn andre.»

Modell 0 er forbedringstiltak innenfor eksisterende rammebetingelser (uendrede rammebetingelser, uendrede grenser).

Modell 1 er oppretting av et særorgan for hovedstadsregionen, med ansvar for lovpålagte oppgaver og med indirekte politisk styring.

Modell 2 er en regionmodell, der et nytt regionalt forvaltningsnivå underlegges direkte folkevalgt styring.

Modell 3 er en tonivåmodell, der fylkeskommu-

Befolkningsveksten i Stor-Oslo i senere år gir et inntrykk av regionens dynamikk.

nene nedlegges og oppgavene overføres til kommunene (desentralisering) eller eventuelt staten (sentralisering).

Selv om Agenda har en ambisjon om verdinøytralitet, sammenfattes sterke og svake sider ved modellene.

Modell 0, der dagens rammebetingelser tas for gitt, åpner for utvikling av samarbeidsmodeller, konkrete avtaler, opprettelse av selskaper for å løse oppgaver innenfor avgrensede temaer, intern reorganisering i kommuner, fylkeskommuner og staten og samordningsprosesserer basert på partnerskap og nettverk. Mot slike ordninger kan det innvendes at de kan komme til å mangle en tilstrekkelig demokratisk forankring, at det kan bli vanskelig å samordne disse modellene når større, prinsipielle valg skal gjøres. Agenda er imidlertid klar over at denne strategien er svært lik de som gjennom tretti år har vært fulgt i hovedstadsregionen, med beskjedne resultater. Etter mitt syn er hovedsvakheten at beslutningene skal være frivillige. Det fører ofte til at enkelte deltakere i prosessen velter den når de ikke liker konsekvensene. Det virker som om Samarbeidsrådet for Osloregionen likevel snuser på denne løsningen (2005). I bunnen ligger at Oslo ikke ønsker å endre sin spesielle status som fylke og kommune. Strategien blir da å identifisere tiltak det kan oppnåes enighet om mellom de 56 kommunene og fire fylkene som er involvert. Håpet er at omfanget av slike samarbeidsformer blir så vidt omfattende at kravet om å velge en annen løsningsmodell ikke blir så påtrengende.

Modell 1 er en mer forpliktende form for forbedringstiltak gjennom opprettelsen av særorganer på regionalt nivå. Det er nærliggende å tenke seg et slikt organ med særskilt byovergripende ansvar for overordnet arealpolitikk, veibygging og kollektivtrafikk. I prinsippet kan det holdes direkte valg til et slikt styringsorgan, men for å sikre tilstrekkelig forankring mot den kommunale arealpolitikken vil det trolig være mer nærliggende å bygge på en indirekte representasjonsordning fra kommunene. Statlige interesser og hensyn må også ivaretas. Agenda har sannsynligvis den finske kommunalforbundsordningen i tankene. Men som alltid når en snuser på modeller fra utlandet, må en være svært forsiktig med å importere dem. Finland har manglet et folkevalgt organ på fylkesnivå. Da er det naturlig å etablere overkommunale organer, der et visst antall kommuner går sammen om å løse felles oppgaver. Samarbeid innen sykehus- og helsesektoren og undervisningssektoren er det mest vanlige. En enkelt kommune kan være med i flere ulike kommunalforbund, der den i et gitt saksområde samarbeider med noen kommuner, i andre saksområ-der med andre kommuner. I praksis delegerer kommunen arbeidsoppgaver til ett eller flere kommunalforbund, som finansieres gjennom økonomiske tilskudd fra kommunene. Dermed mister kommunen direkte kontroll over en del av sine utgifter. Det er vanskelig for enkeltkommunene å stå i mot krav fra f. eks. et kommunalforbund for sykehustjenester om en økning av bevilgningene. Mange kommunepolitikere føler at deres budsjetter fastlegges av kommunalforbundene, og at de mister den nødvendige politiske kontrollen. (Ordningen er nærmere beskrevet i NOU 1992:15, s. 253–5.) Den finske ordningen er et forsøk på å kompensere for at det ikke finnes et folkevalgt mellomnivå mellom kommune og stat. I den sammenheng er det verdt å merke seg at det nå etablereres prøveordninger i Finland som innebærer en åpning mot et fylkesnivå.

Ordningen med opprettelse av særorganer på regionalt nivå som Agenda presenterer, vil etter mitt skjønn være et skritt i retning av avskaffelse av fylkeskommunen (modell 3). Det vil noen se på som et riktig skritt å ta, men ikke regjeringen og Stortingets flertall. En avskaffelse av fylkekommunen kan føre til utviklingen av at storkommunesystem. Det er det som nå skjer i Danmark. Amtene legges ned og erstattes av fem regioner, som i praksis vil fungere slik de norske sykehusregionene gjorde det før staten overtok den politiske styringen.

Selv om Agenda etterstreber en verdinøytral analyse, vil for- og motargumentene på ulike premisser eliminere modellene 0, 1 og 3.

Da gjenstår modell 2, regionmodellen. Her slås eksisterende fylkekommuner sammen til mer robuste regioner. For å fange inn areal- og transportoppgavene i Osloregionen kunne man tenke seg en sammenslutning av Akershus fylkeskommune, de fylkeskommunale oppgavene i Oslo kommune og eventuelt Østfold. Det bør også drøftes om Drammensregionen og deler av Vestfold og Oppland skal inkluderes i en slik enhet.

Hva skal politikerne gjøre med Osloregionen? Hva mener KS og hva mener regjeringen Stoltenberg II?

Agendas skisse er ingen ny idé. Den har vært drøftet i offentlige utredninger om den politisk/administrative inndelinger i 40 år, og har vært under politisk vurdering av regjeringen Bondevik II, som har etterlatt seg en rekke innspill om kommunal- og regional inndeling og om funksjonsfordelingen mellom stat, fylke og kommune (Kommunal- og regionaldepartementet 2004), en oppgave som regjeringen Stoltenberg II må føre videre.

KS har lenge vært i en vanskelig posisjon fordi dets medlemmer har hatt motstridende interesser når spørsmålet om nye geografiske inndelinger har vært reist, ikke minst på kommunenivået. I de senere år har imidlertid KS spilt en viktig rolle i arbeidet med å avklare prinsipper for regionale inndelinger. Professor Tor Selstad laget i 2004 en omfattende utredning for KS om en ny region-

Pendlingen mellom kommunene i Stor- Oslo forteller om sterke funksjonelle bånd innen regionen.

inndeling. Han presenterte et prinsipalt forslag om inndeling av Norge i syv regioner, og to subsidiære forslag, ett med fem og ett med ni regioner. I det prinsipale forslaget ligger det meste av Osloregionen i regionen Østviken, men deler av den ligger i regionen Vestviken. Også i de subsidiære forslagene går det en grense rett gjennom Osloregionen. Det virker som om det er umulig å tenke seg en region som rommer hele hovedstadregionen slik den ser ut i dag.

Grovt sett har hovedstadregionen om lag 1,5 millioner innbyggere, eller en tredjedel av landets befolkning. Om lag en halv million bor innenfor Oslos trange grenser. Utenfor de administrative grensene, men som en sammenhengende fysisk videreføring av Oslo by bor det nok en halv million mennesker, i hovedsak i Akershus. Utenfor denne sammenhengende bebyggelsen bor det ytterligere en halv million mennesker. Her finner vi de regionale sentrene i Rasmussens flerkjerneby. De tilbyr

mange lokale arbeidsplasser, men inngår også i større regionale arbeidsmarkeder. Noen av disse regionale sentrene ligger i Buskerud, Vestfold og Østfold.

Er det i det hele tatt mulig å tenke seg et hovedstadsfylke bestående av disse fem fylkene, som i dag har ca. 38 % av landets befolkning og kan få 52 % av landets befolkningstilvekst frem til 2020, gitt at Statistisk Sentralbyrås middelfremskrivning slår til?

Etter en omfattende høringsrunde presenterte KS sitt innspill i et strategidokument (KS 2005). KS’ landsstyre behandlet strategidokumentet våren 2005. Vedtaket slår fast at regionene skal være folkestyrte organer med egne skatteinntekter. De skal tillegges arbeidsoppgaver som krever et større befolkningsgrunnlag enn dagens og framtidens kommuner vil ha. Regionreformen må innebære en samlet overføring av statlige oppgaver som krever et regionalt perspektiv. De nye regionene skal også inkor-

Samarbeidsalliansen Osloregionen

Samarbeidsalliansen Osloregionen ble stiftet 17. desember 2004. Alliansen består av 55 kommuner og tre fylkeskommuner; Oslo kommune, fylkene Akershus og Østfold med samtlige kommuner, samt kommuner i Buskerud, Vestfold og Oppland.

Samarbeidsalliansen Osloregionen har som målsetting å styrke Osloregionen som en konkurransedyktig og bærekraftig region i Europa. Samarbeidet er et svar på en situasjon der Osloregionen både møter utfordringer fra nasjonale sentraliseringstendenser og konkurranse fra stadig sterkere europeiske storbyregioner.

Tre fylkeskommuner og 55 kommuner deltar i Samarbeidsalliansen Osloregionen.

porere dagens fragmenterte og uoversiktlige regionale statlige forvaltning. Med overføringen av ansvar fra stat til region følger det også økonomiske ressurser. Regionene skal handle innenfor nasjonale politiske rammer. Funksjonsfordelingen er langt på vei bestemt av regionenes størrelse, målt i folketall. Jo større regioner, desto flere statlige oppgaver kan de overta. KS antyder en inndeling av landet i syv til ni regioner.

Landsstyrevedtaket trår varsomt når forholdet mellom kommuner og regioner drøftes. Prinsippet om at oppgaver legges til lavest mulige effektive forvaltningsnivå fastholdes. Samtidig skal regionene ha et særlig samordningsansvar i regional planlegging. Her ligger selvsagt kimen til konflikt mellom kommuner og regioner. Konfliktnivået vil avhenge av hvordan det særlige samordningsansvaret defineres. Dersom hovedstadproblemene forutsetter areal- og transportløsninger der kommuneplanene underordnes regionplanene, vil konfliktene melde seg. Dersom regionene nøyer seg med anbefalinger og gode råd, risikerer vi at hovedstadregio- nens utvikling ikke blir samordnet på vesentlige punkter. Her er landstyrevedtaket mer avventende. Det mener at det er hensiktsmessig å løse mange oppgaver i en bredere sammenheng.

Men hensikter er en ting, virkemidler noe annet. Her skyver KS problemet foran seg ved å vise til hovedstadsmeldingen som kommer senere i 2006. Når den kommer, vil KS «samarbeide med Oslo kommune, øvrige fylker og kommuner i Osloregionen og regjeringen om utvikling og vurdering av modeller for organiseringen av den offentlige forvaltningen i hovedstadsregionen, som både tar hensyn til Oslos spesielle rolle og til helheten i regionreformen. Landsstyret er kjent med Oslos standpunkt, og vil ta hensyn til dette i den videre prosessen.» Oslos standpunkt er, for ordens skyld, at Oslo kommune ikke ønsker noe nytt forvaltningsnivå mellom seg og staten. Her gjelder det å holde tungen rett i munnen. KS vil ikke forhaste seg i den videre behandlingen av saken. Stortinget forutsettes å gjøre sitt endelige vedtak om funksjonsfordeling og regioninndeling våren 2008. Valg av regionting skjer høsten 2009, samtidig med valg av Storting, og forvaltningsreformen iverksettes 1. januar 2010.

Hva sier så den nye regjeringen om regional utvikling, deri inkludert storbyutviklingen?

Soria Moria-erklæringen av 13. oktober 2005 har et kapitel om Folkestyre, lokalsamfunn og regionalpolitikk. Det slår fast at kommunenes rolle som samfunnsutviklere skal styrkes. Med samfunns-utvikling menes det først og fremst løsningen av velferdsoppgaver. Arealplanlegging er ikke nevnt. Spørsmålet om en trenger større kommuner for å utvikle gode arealbruksplaner i større byregioner er for så vidt besvart indirekte gjennom en presisering om at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Vi har gode erfaringer for at dette ikke vil føre til kommunesammenslutninger.

Om det regionale forvaltningsnivået følger regjeringen KS’ linje. Regionnivået skal være den sentrale aktør for regional utvikling. Regjeringen vil styrke de nye regionene ved å overføre statlige oppgaver. Regjeringserklæringen sier ingen ting om en eventuell overføring av ansvar fra kommuner til de nye regionene, og samordnet regional planlegging er et ikke-eksisterende begrep. Erklæringen er svært lite konkret om hvilke oppgaver som skal overføres. Først må det lages en utredning om hvilke oppgaver som skal desentraliseres (som om ikke det er gjort tidligere!). Regioninndelingen må fremkomme i en prosess der både kommunene og dagens fylkeskommuner deltar. Det er en sammenheng mellom regionenes antall og størrelse på den ene siden og omfanget av oppgaver som kan flyttes fra stat til region. Å drøfte antallet regioner og omfanget av oppgaveoverføringer hver for seg er igjen god strategi for ikke å komme til et resultat.

Det er mange snubletråder. Også her viser erfaringene at en slik prosess ikke nødvendigvis vil føre noen vei hen. Regjeringen vil trenge hele valgperioden for å komme frem til en endelig løsning. Om det går som regjeringen håper, vil det ha tatt ca. 20 år fra arbeidet med den grunnleggende utredningen (NOU 1992:15) ble påbegynt til den politiske løsningen er valgt.

Til sammenligning kan nevnes at den danske strukturkommisjonen ble nedsatt høsten 2002 og at den nye kommunale og regionale inndelingen vil tre i kraft 1. januar 2007, eller fire og et halvt år (Hansen 2004b). Her ble funksjoner og regioner fra første øyeblikk koblet tett sammen. De 14 amtene oppløses og i stedet kommer fem regioner, med mer begrensede oppgaver. I motsetning til i Norge fører den nye regioninndelingen til en styrking av kommunenes oppgaver. Antallet kommuner reduseres fra 270 til ca. 100. Først da ble de store nok til å kunne påta seg regionale samordningsoppgaver. Regionene mellom kommune og stat får færre og mer spesialiserte oppgaver i Danmark enn det ser ut til at de vil få i Norge. Danskenes valg tilsvarer langt på vei modell 3 i Agendas utredning. Staten og kommunene styrker sin posisjon. Regionenes hovedoppgave blir å ta seg av sykehusvesenet, der rammebetingelsene settes av staten.

Hva så?

Hvorfor går ikke Soria Moria-erklæringen mer konkret inn på den fysiske planleggingen, og hvorfor nevner den ikke de spesielle samordningsproblemene i storbyene, og i særdeleshet i Osloregionen? To svar er mulige, begge like deprimerende. Enten mener regjeringen at disse problemene ikke er viktige nok til å bli nevnt, eller så er det uenighet mellom de samarbeidende partiene, en uenighet som det ikke er opportunt å synliggjøre.

Er regjeringens distriktspolitiske løft så tungt at den ikke har krefter til å løfte hovedstadregionens regionale samordningsproblemer opp på den politiske dagsordenen?

Det som konkret nevnes i erklæringen om hovedstadsregionen er at regjeringen vil vurdere om nye og eksisterende statlige virksomheter kan flyttes ut, at Oslomarka skal vernes gjennom lovgivning, og at det skal gjennomføres tiltak for områder i storbyene som har særlige utfordringer, slik som Groruddalen i Oslo. Er dette virkelig alt?

Tor Fr. Rasmussen hudflettet den nyliberalistiske politikken til den avgåtte regjeringen, og etterlyste en renessanse for den solidariske stat som søker gode felleskapsløsninger. Siden det er hovedstadsregionens utvikling han er spesielt bekymret for, må det vel komme som en skuffelse for ham og flere med ham at den rød-grønne flertallsregjeringen ikke synes å ha tatt disse utfordringene. I Soria Moria- erklæringen heter det at «Regjeringen vil ha sterkere politisk styring med prosesser og beslutninger som er viktige for landet, lokalsamfunnene og enkeltindividene. Vi ønsker ikke markedsstyring og markedstenkning der markedet ikke fungerer.» Men det må den vise i praksis. Gjennom utviklingen av hovedstadsregionen i årene som kommer kan regjeringen vise at den kan virkeliggjøre sin politiske visjon om at sterke fellesskap er den beste grunnmur enkeltmenneskene kan bygge sine individuelle livsprosjekter på. Dersom den offentlige innsatsen for løsning av regionale planproblemer i hovedstadsregionen ikke blir god nok, vil en risikere at private nyliberalistiske aktører kommer inn bakdø-ren og preger arealbruken og transportsystemene i Osloregionen. Og det er vel ikke meningen?

Referanser:

AGENDA (2005a) Styringsutfordringer i Osloregionen. AGENDA Utredning & Utvikling AS, Sandvika (april).

AGENDA (2005b) Alternative styringsmodeller for Osloregionen. AGENDA Utredning & Utredning AS, Sandvika (oktober).

Aspen, Johnny (red.) (2005) By og byliv i endring. Studier av byrom og handlingsrom i Oslo. Scandinavian Academic Press/Spartacus Forlag, Oslo.

Barlindhaug, Rolf (red) (2006) Storbyenes boligmarked – drivkrefter, rammebetingelser og handlingsvalg. Scandinavian Academic Press/Spartacus Forlag, Oslo.

Fimreite, Anne Lise og Medalen, Tor (red.) (2005) Governance i norske storbyer. Mellom offentlig styring og privat initiativ. Scandinavian Academic Press/Spartacus Forlag, Oslo.

Hansen, Jens Chr. (2004a) Tor Fr. Rasmussen: Bosetting og byutvikling. Planlegging og politikk i Norge – i går, i dag, i morgen. (Bokanm.) PLAN 2/2004, s. 70–72

Hansen, Jens Chr. (2004 b) Ansvarsfordelingen mellom stat, fylke og kommune. Hva gjør man i Danmark, og hva tenker man i Norge? PLAN 4/2004, s. 46–54

Innst. S. nr. 225 (1995-96) Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune- og fylkesinndelingen.

Inst. S. nr. 307 (2000-2001) Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling.

Kommunal- og regionaldepartementet (2004) Alternativer til dagens fylkeskommune. Faglig utredning. (http://odin.dep.no/filarkiv/223525/H -2156-alternativer-tilfk.pdf)

KS (2005) Sterke regioner – tid for reform. Strategidokument fra kommunesektoren. Kommuneforlaget. Oslo.

NOU 1992:15. Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. Utredning fra et utvalg (Christiansen-utvalget), oppnevnt 18. april 1989. Avgitt til Kommunaldepartementet 20. mai 1992.

NOU 1997:12. Grenser til besvær – lokaldemokrati og forvaltning i hovedstadsområdet.

NOU 2000:22. Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Utredning fra Oppgavefordelingsutvalget (Leder Lars Wilhelmsen), oppnevnt 5. juni 1998. Avgitt til Kommunal- og regionaldepartementet 3. juli 2000.

Politisk plattform for en flertallsregjering utgått av Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet. Framforhandlet på Soria Moria 26. september til 13. oktober 2005 (http://odin.dep.no /filarkiv/260512/regjeringsplattform.pdf)

Rasmussen, Tor Fr. (2003) Bosetting og byutvikling. Planlegging og politikk i Norge – i går, i dag, i morgen. Kommuneforlaget, Oslo.

Rasmussen, Tor Fr. (2005) Det koster å bygge by. Byplanlegging er mer enn arkitektur og urbanisme. Kolofon forlag.

Samarbeidsrådet i Osloregionen (2005) Oslo-regionens strategier 2006. Notat.

Selstad, Tor (2003) Det nye fylket og regionaliseringen. Fagbokforlaget, Bergen.

Selstad, Tor (2004) Sterke regioner. Forslag til ny regioninndeling av Norge. (KOU 2004:1) Kommuneforlaget, Oslo.

St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen. Kommunaldepartementets oppfølging av NOU 1992:15.

St. meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling. Kommunal- og regionaldepartementets oppfølging av NOU 2000:22.

St. meld. nr. 31 (2002–2003) Storbymeldingen.

St. meld. nr. 25 (2004–2005) Om regionalpolitikken.

Vatne, Eirik (red.) (2005) Storbyene i kunnskapsøkonomien. Arena for kunnskapsdeling og nyskaping. Scandianvian Academic Press/Spartacus Forlag, Oslo.