Det moderne samfund er kendetegnet ved, at politiske beslutninger er godt forberedt af en faglig stab af medarbejdere og eventuelt uafhængige konsulenter og forskere. Der ligger ofte oceaner af faglige rapporter til grund for beslutninger af større økonomisk rækkevidde. Begrundelsen er, at med det bedst mulige faglige grundlag til rådighed, så får vi også de bedste beslutninger. Hvis det faglige grundlag skal få effekt på beslutningerne, kræver det imidlertid at det faglige grundlag anvendes. Hvordan ser det ud med politikernes brug af det faglige grundlag i den nationale transportplan som træder i kraft fra 2006?

Af Claus Hedegaard Sørensen og Inger-Anne Ravlum

I artiklen er fokus på virkningsvurderingerne i Nasjonal transportplan, og der argumenteres for, at virkningsvurderingerne spiller en rolle som legitimerende for planen og den proces den indgår i. Politikernes hovedprioriteringer ligger imidlertid fast før arbejdet med planen indledes, og påvirkes ikke af virkningsvurderingerne. I prioriteringerne af konkrete projekter dannes større dele af politikernes synspunkter i processen op til og under Stortingets behandling af planen. Her spiller kontakter til baglandet og alternativ information en vigtig rolle. For enkelte politikerne har virkningsvurde- ringerne imidlertid også betydning for deres prioriteringer.

Baggrunden for artiklen er en bredere analyse af Stortingets behandling af Nasjonal transportplan. Analysen er gennemført af Transportøkonomisk institutt, og det bærende, empiriske element i analysen er relativt lange forskningsinterviewes med 12 af samferdselskomiteens 15 medlemmer.

Fagligheden

I Nasjonal transportplan udstikkes hovedlinierne for de kommende ti års samferdselsinvesteringer i Norge. Der er særligt fokus på de første fire år. Planen fremlægges af regeringen og behandles efterfølgende af Stortingets samferdselskomité. Forud for regeringens fremlæggelse er gået et større analysearbejde, og planen indeholder således bl.a. virkningsvurderinger på en række parametre af planens investeringer i vej og jernbane. Det er den rolle, som disse virkningsvurderinger spiller under samferdselskomiteens behandling af planen, som vi her vil se på.

Nasjonal transportplan indeholder såvel virkningsvurderinger af den samlede plans investeringer i vej og jernbane, som virkningsvurderinger af enkelte større investeringsprojekter. Flere virkningsvurderinger har økonomisk karakter (fx samfundsøkonomisk netto nytte). Men i planens samlede virkninger indgår også antallet af dræbte og tilskadekomne, ligesom konsekvenserne på en række natur- og miljøparametre vurderes.

Anvendelsen

I planen præsenteres de samlede virkninger i en oversigtlig tabel. Den tabel har haft begrænset betydning. Som det udtrykkes af en politiker i komiteen: «Jeg brukte den ikke. Jeg studerte den,

registrerte at den var der, men det ble ikke lagt til grunn for de prioriteringene vi gjorde».

Planen indeholder også en beregning af samlet netto nytte. Den beregning viser, at regeringens forslag til vejinvesteringer giver en beregnet netto nytte på minus 1,5 milliarder kr., mens forslagene til investeringer i jernbane giver en samlet netto nytte på plus 4,6 milliarder. Har denne dramatiske forskel haft betydning for politikernes prioritering mellem vej og bane? Enkelte politikere siger, at beregningerne har spillet en rolle i partiinterne diskussioner om størrelsen af de ændringer, man skulle foreslå, mens beregningerne ikke har påvirket retningen af prioriteringerne, altså det grund-læggende valg mellem vej og bane. For de øvrige medlemmer af komiteen har beregningerne af samlet netto nytte ingen betydning haft for prioritering mellem de to transportformer.

Med ganske få undtagelser har virkningsberegningerne på projektniveau heller ikke haft indflydelse på samferdselskomiteens arbejde. Kun én politiker giver eksplicit udtryk for, at beregningerne har haft betydning, selvom virkningsberegningerne heller ikke for denne politiker har været det eneste udslagsgivende. Den pågældende politiker siger, at nogle vejprojekter i tætbefolkede områder med dårlig eller direkte negativ nytte blev fjernet fra partiets investeringsforslag, mens partiet til gengæld har fremmet projekter i andre dele af landet med en endnu dårlige nytte.

De øvrige politikere afviser, at beregninger af virkningerne på konkrete samferdselsprojekter har haft betydning. Som det udtrykkes af en: «De har ikke blitt brukt. I diskusjonerne om politiske veg-valg, så har ikke jeg hørt at noen har sagt at ’ja, men fordi at nytte-kostnad viser at det vil bli mer, så…’. Jeg har ikke registrert det noen gang i diskusjonen». En politiker fra et af regeringspartierne siger: »Jeg tror ikke nytte-kostnadsberegningene har flyttet en krone eller endret en prioritering verken i NTP eller årsbudsjettet. […]. Men vi lar ’ekspertene’ leke seg med disse begrepene – og så prioriterer vi ut fra et ’subjektivt’ helhetssyn uten å bry oss om nytte-kostnadsberegninger». En tredje siger: «Hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, betyr ikke så veldig mye når man har en bedrift som i nøden presenterer at de flytter ut av landet hvis de ikke får den vegstrekningen de må ha. Når det står om 50 arbeidsplasser, skal det veldig mye til for at en politiker sier: ’Det er litt minus på lønnsomhetsfaktoren her, så vi prioriterer heller noe annet’».

Der er ingen medlemmer af samferdselskomiteen som peger på, at de øvrige virkningsberegninger af enkeltprojekter har haft betydning for deres prioriteringer.

Omtalen

Det er ikke nyt, at politikerne med få undtagelser ikke anvender virkningsvurderingerne. Det var også tilfældet ved behandlingen af forrige nationale transportplan. Nyt er imidlertid den måde politikerne taler om virkningsvurderingerne.

I interviewene udtrykker politikerne sig denne gang meget skeptisk særligt overfor nytte-kostnadsberegningerne. Nogen trækker på smilebåndet, når man spørger til disse beregninger, én siger, at «jeg må nesten le» og andre udråber et spontant «huff!».

Årsagen til denne skepsis skal findes i den metode, som anvendes i de samfundsøkonomiske analyser. I beregningerne indgår en såkaldt diskonteringsrente. Diskonteringsrenten anvendes til at sammenligne nytte, som ofte indtræffer nogle år frem i tiden med investeringsudgifterne (kostnader) som indtræffer tidligere. Diskonteringsrenten er ændret fra tidligere år, sådan at renten i dag er højere og differentieringen mellem transportformerne er større. Forskellen i renter kan give dramatiske udslag. Et vejprojekt som med den nye diskonteringsrente på otte procent giver en netto nytte på minus 170 millioner kr, kan ved den gamle rente på fem procent give en netto nytte på plus 313 millioner kr.

Før Nasjonal transportplan lander på politikernes bord er der allerede blevet stillet spørgsmål ved renten, og det bliver også et spørgsmål som kommer til at præge komiteens arbejde.

På nær et enkelt parti udtrykker alle politikerne skepsis overfor diskonteringsrenten og dermed overfor nyttekostnadsberegningerne. Flere mere end antyder at diskonteringsrenten er fastsat politisk for at kunne argumentere for en lav investeringsramme på vej. Den skepsis som er skabt, har imidlertid også smittet af på andre beregninger i planen. «Det er litt sånn, at vi har på en måte mistet troen på de beregningen som departementet gjør», siger én, og en anden tilføjer om planens samlede virkninger: «Vi har mistet mye av troen på at de virkningene er rigtige».

Legitimiteten

Når virkningsberegningerne stort set ikke anvendes, og når politikerne er så skeptiske, kan de så ikke lige så godt droppes i den næste nationale transportplan?

Da det frem for alt er nytte-kostnadsanalyserne som bliver udsat for kritik har vi spurgt medlemmerne af samferdselskomitéen om man bør udelade denne type beregninger i den næste nationale transportplan. I svaret på det spørgsmål deler politikerne sig i tre forskellige grupper:

For samferdselskomiteen i Stortinget spiller det faglige grunnlagsmaterialet ingen hovedrolle under behandlingen av Nasjonal transportplan. Vel så viktig er alternativ informasjon og lokale kontakter, innspill fra interesseorganisasjoner o.l. Men det faglige grunnlaget legitimerer planen og den politiske beslutningsprosessen som sådan. (Foto: Scanpix)

  • En gruppe mener, at den slags beregninger ikke hører hjemme i politiske beslutningsprocesser, og for denne gruppe skal man altså ikke lave nyttekostnadsanalyser i den næste nationale transportplan.

  • En anden gruppe politikere, som er den største, ønsker beregninger, men de ønsker beregninger som de kan fæste større lid til. De efterspørger særligt en anden diskonteringsrente som ville have resulteret i beregningsresultater som var mere i overensstemmelse med flertallets ønsker.

  • Et lille mindretal er tilfreds med nytte-kostnadsanalyserne og de øvrige virkningsvurderinger i planen.

Flertallet ønsker altså virkningsberegninger og også analyser af nettonytte i Nasjonal transportplan. De skal bare beregnes på en anden måde. Nytte-kostnadsanalyser med ens eller en mindre differentieret diskonteringsrente ville formentlig tilgodese flertallets ønsker.

Man kan så spørge hvad flertallet vil med denne type analyser, når de stort set ikke anvendes, hvilket også var situationen ved forrige plan, hvor diskonteringsrenten var anderledes.

Et svar kommer fra en af politikerne i komiteen. Vedkommende har ikke brugt planens oversigt over virkningerne af de samlede investeringer på vej og bane. Alligevel ønsker han at planen også i frem-tiden skal indeholde sådanne beregninger. Hans argument er, at «hvis Nasjonal transportplan bærer preg av å ha svakheter i beslutningsgrunnlaget, så vil samfunnet reagere på det, og da vil det på en måte forsterke presset på Stortinget med den type informasjon. Dermed ville vi kanskje risikere å sitte som komité og måtte produsere enda mer skriftlig stoff – for på den måte å få tilbake autoriteten». Virkningsberegningerne er altså vigtige i Nasjonal transportplan, ikke som grundlag for prioriteringer men for at give legitimitet til planen og formentlig også til den politiske proces planen indgår i.

At virkningsvurderingerne ikke påvirker politikernes prioriteringer, betyder imidlertid ikke, at politikerne er ligeglade med dem. I forlængelse af

Nasjonal transportplan har Stortinget i to debatter diskuteret diskonteringsrenten, hvilket understreger en vis interesse. Det opleves formentlig som ubehageligt at prioritere på tværs af beregningerne.

Kontakten

Når politikerne stort set ikke bruger virkningsberegninger til at prioritere mellem vej og bane og mellem konkrete enkeltprojekter, hvad lægger de så til grund for deres prioriteringer? Vi har spurgt komiteens medlemmer, hvad den vigtigste informationskilde er i tillæg til selve planen. De kilder, som nævnes af de fleste er: komiteens høringer og besigtigelser til fylkene, konferencer og møder i partierne, interesseorganisationernes indspark samt et forudgående forslag til Nasjonal transportplan som fagetaterne udarbejder som input til regeringens plan.

Informationen fra disse alternative kilder spiller en rolle for politikerne på tre forskellige måder:

For det første peger nogen på, at dialogen med lokale repræsentanter for eksempel i forbindelse med komiteens besigtigelser indebærer en læring, som ikke kan skabes ved hjælp af officielle rapporter og notater.

For det andet spiler kontakt og information en rolle som ammunition eller underbygning af den politiske linje som de enkelte partier følger. Her spiller særligt interesseorganisationerne en central rolle. For mange repræsenterer den alternative information nuanceforskelle til den information som regeringen har lagt frem i planen. Der er imidlertid tale om forskelle som kan være vigtige for at underbygge egne prioriteringer.

For det tredje spiller kontakterne en legitimerende rolle. Kontakterne skal legitimere såvel beslutningsprocessen som de synspunkter det enkelte parti forfægter. Processen opleves som mere legitim, når politikerne undervejs har været i dialog med lokale repræsentanter og andre interesser.

En del af den legitimerende rolle består i, at politikerne skal sikre sig støtte til den førte politik i sit eget bagland. Men det er også vigtigt at lokale synspunkter kommer til udtryk og er med til at justere de enkelte partiers prioriteringer. Det bidrager til at afklare den politiske linie.

Som helhed skaber de alternative informationer og kontakter en vigtig arena for politikerne - nemlig en arena for meningsdannelse. De grundlæggende synspunkter på samferdselsinvesteringerne ligger fast før arbejdet med Nasjonal transportplan indledes. Men gennem kontakten og den information som bringes ind i processen, skabes et politisk ståsted for behandling af konkrete projekter i planen.

Konklusionen

Hvilken rolle spiller da virkningsvurderingerne som en del af det faglige grundlag i Nasjonal transportplan?

  • Det faglige grundlag legitimerer planen og processen og har en betydning som sådan. En politiker taler om «autoriteten» i Nasjonal transportplan. Ligesom kontakten med lokale repræsentanter og andre interesser skaber også virkningsvurderingerne legitimitet.

  • Den politiske hovedprioritering mellem vej og bane ligger fast før arbejdet med Nasjonal transportplan indledes. Nogle partier er vejpartier, andre er banepartier og nogle er både-og. Disse hovedprioriteringer ændres ikke af nok så mange beregninger af planens samlede virkninger.

  • I prioriteringerne af konkrete projekter dannes større dele af politikernes synspunkter i processen op til og under Stortingets behandling af planen. Vigtigt i denne proces er den alernative information og de alternative kontakter. For enkelte politikere spiller virkningsberegningerne også en rolle her. For flertallet af politikerne har virkningsberegningerne ikke indflydelse på deres prioriteringer, men det opleves alligevel som ubehageligt at prioritere på tværs af beregningerne.

Man kunne på denne baggrund drage den konklusion, at virkningsberegningerne og fremstillingen af dem må forbedres, så de i højere grad kommer til anvendelse i politiske processer. Det er vigtigt at der foreligger et fagligt solidt og legitimt beslutningsgrundlag som udgangspunkt for planlæggernes anbefalinger. Men ændrede beregninger og en bedre fremstilling vil næppe øge politikernes anvendelse. Fag og politik har forskellige rationaliteter, og sådan skal det være. I demokratiske, politiske processer spiller fag en rolle, men der vil altid være mange andre hensyn som også spiller ind.

Kilder:

Ravlum, Inger-Anne & Claus Hedegaard Sørensen: Styring, delegering og innflytelse? Om Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2006–2015. TØIrapport 783/2005.

Samferdselsdepartementet: Stortingsmelding nr. 24 (2003-2004). Nasjonal transportplan 2006–2015.