I denne artikkelen skal jeg redegjøre for og diskutere noen hovedfunn fra studier som er presentert med utfyllende i boken «Governance i norske storbyer», som jeg har redigert sammen med professor Tor Medalen ved NTNU. Boken formidler resultater fra prosjekter som har hatt støtte fra byforskningsprogrammet til Norges forskningsråd. Utgangspunktet for mine diskusjoner er hva som skjer med vårt styringssystem når andre enn folkevalgte organ og institusjoner deltar aktivt i blant annet styringen av lokalsamfunnsutvikling.

Av Anne Lise Fimreite

Vårt representative demokrati består av institusjoner hvis mandat er gitt dem av folket i valg. Det er disse institusjonene og den hierarkiske styringen som foregår ut fra dem, som i internasjonal litteratur er gitt betegnelsen government. Det er svært sjeldent at disse institusjonene kan styre samfunnet uten noen som helst innblanding fra aktører utenfor systemet. Markedet, sivilsamfunnet, aktører på andre nivåer innenfor det offentlige, media eller pressgrupper legger alle føringer på de beslutninger som tas. Når denne typen aktører ikke bare legger føringer, men slippes inn i systemet, og på ulike måter deltar i styringen sammen med de politiske institusjonene, etableres det som litteraturen omtaler som governance. Den store utfordringen for styringssystemet er da at andre former for styrings-logikk enn den demokratiske, som blant annet er basert ansvarsutkrevelse, på likhetsprinsipp, rett- ferdighetsprinsipp og rettsikkerhet, slippes inn i systemet.

Det er ikke noe nytt i norske kommuner at andre enn offentlige aktører deltar aktivt i planprosesser, i utbyggingssaker, i utviklingssaker og i selve tjenesteproduksjonen. Tar vi byene som eksempel har alt fra barneomsorg og barnevern til sykehjem og utbygging av infrastruktur og bolig-, rekreasjons- og næringsområder historisk vært drevet fram gjennom det vi i dag omtaler som offentligprivat-samarbeid. Det som er interessant og som gir mening til å studere dette på nytt, er at når man får et nytt fokus på ting, oppdages ofte problemene på nytt. Når dette tradisjonelle og veletablerte samarbeidet omtales som governance, ser man på det med nye briller, men utfordringene er i prinsippet ikke annerledes i dag enn for 70, 80 eller 100 år siden. Utfordringen er, nå som da, for politikerne og for kommunen som demokratisk valgt institusjon, å bruke de nettverkene som utvikles i denne samstyringen med andre aktører, på en for byen, som territorielt og politisk fellesskap, tjenelig måte.

Teoretiske betraktninger

Vårt utgangspunkt i boken «Governance i norske storbyer» er at nettverk med andre aktører – samstyring – nesten utelukkende representerer et aktivum for byen. Nettverkene gir muligheter for at kommunen får løst nye oppgaver og annerledes oppgaver, og ikke minst at den får løst oppgaver på nye måter: Nettverkene samler innflytelse og initiativ, samtidig som de er fleksible. Men fordi kommunen har et folkevalgt mandat i bunn og skal ivareta fellesskapets og ikke bare utvalgte aktørers interesser, må nettverkene styres. Det blir viktig for kommunen å styre det enkelte nettverk på en god måte, men det viktigste styringselementet ligger i å

få alle de nettverk som er aktive til en hver tid, til å spille sammen i noe som ligner en harmoni. I den engelske litteraturen brukes begrepet meta-governance om dette. Vi omtaler det i boken som meta-styring. Meta-styring dreier seg nettopp om at kommunen/byen skal skaffe seg kontroll over nettverkene og utnytte dem til sin, det vil si fellesskapets fordel, samtidig som man skal hindre at nettverkene bruker offentlige ressurser i ren egeninteresse. En viktig rolle for kommunens politikere og deres hjelpere blir i sammenheng med meta-styring å være nettverksdirigenter.

Kompleksiteten i offentlige beslutningsprosesser gjør meta-styring til en formidabel utfordring for lokalpolitikerne. Men ikke desto mindre blir dette sannsynlig en svært viktig rolle i framtidens offentlige sektor der grenseflatene mellom det offentlige og det private trolig vil bli mer flytende enn noen gang. Offentlig-privat-samarbeid vil bli mer vanlig. Det kan være mange grunner til det, både en relativ offentlig fattigdom, planutfordringer frambragt av dagens kommunestruktur og utviklingen innen regionfeltet. At det knytter seg viktige utfordringer til å dirigere og styre disse nettverkene viser følgende uttalelse fra en eiendomsutvikler i Oslo: «Hadde det vært et snev mer korrupsjon i samfunnet, hadde alt glidd lettere» (TV2-nyhetene 21.08.05). Uttalelsen falt som en kommentar til at vedkommende måtte rette seg etter Oslo kommunes planer om variert leilighetsstruktur i et område der utbygger ønsket å satse på mer lønnsomme ett-og toromsleiligheter.

Meta-styring kan foregå på ulike måter: Danske forskere, som kanskje er de i Skandinavia som har jobbet mest med dette, argumenterer for at man for det første kan styre nettverkene gjennom ramme-styring og incitament. Mål og resultatkrav blir et verktøy i en slik styring. Nettverkene kan også styres gjennom det danskene kaller «diskursive fortellinger». Siktemål med dette er å sosialisere nettverksaktører inn i den demokratiske tradisjon. Demokratisk kultur blir et verktøy i en slik styring. For det tredje kan nettverkene styres direkte. Veiledning og støtte blir verktøy i denne typen styring. Verktøyenes siktemål er altså å sikre at nettverkene introduseres til den tidligere omtalte demokratiske logikk, og lever opp til demokratiske kriterier som åpenhet, synliggjøring av ansvar og til sist ansvarliggjøring.

Det er et viktig aspekt ved meta-styring at de potensielt negative sidene ved nettverkene som er omtalt over, minimeres. Den store utfordringen er likevel å ta på alvor at nettverkene representerer en ressurs som gir handlingskapasitet til kommunen, og ikke styre dem så stramt at dette går tapt. Det kreves pragmatisme og også oppfinnsomhet i kommunenes/byenes omgang med nettverkene, men oppfinnsomhetene må helt klart være innenfor noen grenser.

Byforskningsprogrammet

Norges forskningsråds forskningsprogram »Byutvikling – drivkrefter og planleggingsutfordringer» har pågått i perioden 2000–2005. Avslutningen ble markert i august med en større konferanse og med utgivelse av fire formidlingsbøker: «Storbyene i kunnskapsøkonomien» (Red.: Eirik Vatne), «By og byliv i endring» (Red.: Jonny Aspen), «Governance i norske storbyer» (Red.: Anne Lise Fimreite og Tor Medalen) og «Storbyens boligmarked» (Red.: Rolf Barlindhaug).

Byforskningsprogrammet har vært bredt orientert og hatt som målsetting å fremskaffe kunnskaper om hvordan samfunnsmessige endringskrefter i vid forstand (tekniske, økonomiske, sosiale, kulturelle) samvirker og medvirker til urban transformasjon.

PLAN har tidligere (se PLAN 2/2005) trykket to artikler som henter stoff fra programmet. I dette nummeret bringer vi ytterligere to artikler som presenterer og drøfter viktige resultater fra forskningsprosjektene.

Nettverksstyring i norske byer

I boken «Governance i norske storbyer» presenterer vi flere studier av nettopp samstyring mellom kommunen og «andre» aktører i bykommuner. I det følgende skal jeg gi noen smakebiter fra disse studiene. I presentasjonen her vil jeg benytte de demokratiske «brillene» jeg har tilpasset i den teoretiske drøftingen så langt.

Det første eksempel jeg skal vie oppmerksomhet er stiftelsen Cultiva i Kristiansand. Kristiansand kommune gav fra seg kontrollen over de 1,4 milliarder kroner som kommunen tjente på salg av sine kraftverksaksjer, til denne stiftelsen som den selv opprettet. Ideen var å bruke pengene gjennom stiftelsen til å få fart på regionen – ved å skape arbeidsplasser innen kultur og «nye» næringer. Hensikten var, for å si det litt populært, å sikre at pengene ble brukt til kulturformål i en kommunal hverdag der så godt som hver eneste tilgjengelige krone har det med å gå med til drift.

Cultiva gir altså kommunen handlingskapasitet på kulturfeltet. Stiftelsen har egen administrasjon, et råd og et styre. Styret er valgt av rådet og har representasjon, men langt fra dominans, fra kommunestyret. Det er styret i Cultiva som tildeler penger til aktuelle søkere etter søknad. Dette fører med seg et problem knyttet til hvem som skal stilles til ansvar for beslutninger Cultiva fatter. Litt enkelt kan vi si at pengene Cultiva forvalter er arvesølvet til Kristiansands innbyggere.

Dersom man ikke er fornøyd med stiftelsens forvaltning av pengene, hvordan skal man som innbygger i kommunen bli «kvitt» styret i Cultiva? Hvis kommunestyret hadde forvaltet pengene, ville kommunevalg vært mekanismen for å uttrykke sin eventuelle misnøye. Det finnes imidlertid ingen direkte mekanismer for det i tilfellet Cultiva. Her er det hva vi kan kalle en ansvarsspiral: Som velger må man velge nytt kommunestyre, som må velge nytt råd, som igjen må velge nytt styre før eventuell misnøye kan rettes opp. Det er en lang og relativt indirekte ansvarsprosess. Man kan selvsagt mene mye om det; jeg vil hevde at stiftelsen er i ferd med å utvikle seg til å bli en institusjon på sine egne premisser som forvalter fellesskapets penger. Det demokratiske kriteriet om muligheten for å kreve ansvar av beslutningstakere, blir uttydelig her.

Studiene presentert i boken avdekker også en annen side ved nettverk: Det er en relativt klar tendens til at de dannes rundt det vi kan kalle politiske kraftfelt. Nettverk vokser fram der de sterkeste og mest toneangivende aktørene er. Det kan bety at noen politikkfelt ikke omsluttes av denne typen nettverk, og det kan være avgjørende i ressurskampen. Også dette utfordrer et viktig demokratisk kriterie: Et mål for politiske (representative) institusjoner er at de skal bøte på den typen skjevheter som selvorganisering frambringer, og sikre at ekskluderte blir inkluderte. Nettverk (og enda løsere selvorganiseringskonstellasjoner) mangler den institusjonelle forankring som sikrer et minstemål av inkludering. Det er for eksempel sannsynligvis lite å hente på å overlate spørsmålet om rusmisbrukeres tilgang til byrommet til denne typen samspill. Et essensielt spørsmål når nettverk skal styres blir hvem som skal bestemme om noen skal bestemme hva eller hvilke områder det skal tilrettelegges for denne typen politikkutvikling innenfor – og kan det i det hele tatt bestemmes?

En tredje side ved nettverkene som er viet oppmerksomhet i studiene vi presenterer i boken, er at de opererer på siden av de politiske prosesser i de representative institusjoner. Det gjør selvsagt at de åpner for direkte folkelig innflytelse i politikk-utfordringen. Dette kan være demokratisk, men det er ingen automatikk i det. To casestudier av nettverksdannelser rundt lokaliseringssaker i Bergen tar blant annet opp denne siden ved nettverksstyringen. Det som viser seg i begge disse tilfellene er at ledelse er en avgjørende nettverkssuksess. Ledelse har med ressurser å gjøre, med erfaring fra tidligere saker, med kunnskap og med tid. Igjen får vi bekreftet det mange tilsvarende studier har pekt på: Alternative deltakelseskanaler er i ennå større grad enn de formelle, institusjonelle kanaler, dominert av eliter. Kanskje klarere uttrykt; denne formen for nettverk er for grupper med individuelle ressurser. Politiske partier kan kritiseres for mye, men de representerer et sett kollektive ressurser som grupper med forholdsvis få individuelle ressurser kan ta i bruk. Representativitet som et demokratisk kriterie blir utfordret om nettverk blir for dominerende.

Handlingsmessige konsekvenser?

Studiene vi har presentert i boken «Governance i norske storbyer» viser at nettverk styrker byens handlingskapasitet. Men studiene viser også at handlingskapasiteten ikke styrkes uten kostnader. At lokalpolitikken gjennom nettverkstyringen blir mer oppstykket er én kostnad: Nettverk er konsentrert om, og orientert mot, enkeltsaker og spesielle politikkfelt. Oppstykkingen innebærer at politikken i større grad blir organisert i klynger rundt innflytelsesrike aktører. Innovasjon og utvikling er gjerne resultat av de nettverksaktiviteter som da oppstår, men de som faller utenfor kommer ennå mer i bakevjen enn før. Nettverkenes effektivitet synes nemlig til en viss grad å være avhengig av at de makter å ekskludere ressurssvake deltakere. En annen kostnad som (delvis) følger av dette, er at nettverksaktivisme frambringer en ny type elite. Folkevalgte representerer også en elite, men de utgjør en elite vi, gjennom valg, har institusjonaliserte mekanismer for å kontrollere og stille til ansvar. Vi har ikke det overfor nettverk. Det problematiske ved dette forsterkes ved at nettverkene gjerne er lite synlige og at de har få forpliktelser overfor offentligheten.

Byforskningsprogrammet har i sitt mandat at det skal utledes handlingsmessige konsekvenser av forskningen. Med dette for øye; er det noe å gjøre med de problematiske sidene ved nettverksstyringen? Jeg vil antyde et svar på spørsmålet ved å framsette to påstander som er nærmere drøftet i boken. For det første at vi også i Norge bør bli mer bevisste på offentlige myndigheters ansvar for demokratiutvikling. For det andre at tiden er moden for å utvikle en demokratipolitikk også hos oss, som det blant annet er gjort i Sverige.

Forskningen har avdekket behov for nettopp en bevissthet mot det «deltakelsesmarked» vi ser utvikler seg i byene, i andre kommuner, på regionalt, nasjonalt og for så vidt også overnasjonalt nivå. En politikk som dette kan kanskje gi partitur til nettverksdirigentene og manus til regissørene som jeg har omtalt tidligere. Det er for de fleste dirigenter grenser for hvor lenge de kan dirigere etter øret før samspillet bryter sammen. For en regissør er det muligens meningsløst i det hele tatt å starte på oppgaven uten manus. Det er ting som tyder på at vi nærmere oss grensen for å spille etter gehør i meta-styringen av nettverk på lokalt plan, i alle fall på enkelte felt. Det bør både politikken og forskningen ta ytterst alvorlig.