På et overordnet nivå er det store likheter i plan- og bygningslovgivningen i våre to land. Likevel er det nå også store prinsipielle forskjeller – spesielt med hensyn til ansvarsregler og søknadsprosedyrer for tiltak. På noe ulikt grunnlag er det i begge land en økt bruk av utbyggingsavtaler, og dette setter et søkelys både på grensesnittet mellom plansaker og byggesaker, og på demokratiske prosesser som settes under tidspress.

Av Sidsel Jerkø

Bygningslovgivningen har i hovedsak utviklet seg etter unionsoppløsningen, og i prinsippet uavhengig av hverandre i de to landene. Begge landene fikk sin første landsdekkende plan- og bygningslov først på 1960-tallet, og begge hadde omfattende revisjoner midt på 1980-tallet og midt på 1990-tallet. Begge landene har hatt en utvikling fra konkrete tekniske krav til mer funksjonsbaserte krav, og begge har hatt bedre kvalitet i plan og bygg som sin viktigste målsetting ved revisjonene. Men de har valgt ulike sett av virkemidler for å oppnå dette.

Det er mange grunnleggende likhetstrekk i plan-og bygningslovgivningen i alle de nordiske landene – men aller mest mellom Norge og Sverige. Dette skyldes til dels at det formelt har vært forsøkt å harmonisere lovverket gjennom en nordisk komité for byggebestemmelser (NKB) som var aktiv helt opp til rundt 1990, og som formelt var underlagt Nordisk Ministerråd fra omkring 1980. Men det skyldes også at Norge og Sverige generelt har lang og felles historie, kultur og tradisjon. De siste 10–15 årene har imidlertid landene begynt å orientere seg mot EU og implementering av EUs regelverk og direktiver, og også mot utfordringer knyttet til bransjestrukturene i egne land. Harmonisering mellom de nordiske land har derfor i det siste hatt mindre fokus – selv om det er klare parallelle trekk i utviklingene.

Oppbygning av lovverket og rammebetingelsene for bygningslovens virkefelt

Begge land har felles plan- og bygningslov (PBL), men utover det er lovverket på et overordnet nivå bygget opp litt ulikt i de to landene, spesielt med hensyn til ansvar, forvaltningsmyndigheter, implementering, forskrifter og grensesnitt mot andre lover.

Et spesielt forhold er de tekniske kravene til byggverk, som i Norge ligger i en forskrift til PBL (TEK), men som i Sverige utgjør en egen lov: Byggnadsverklagen (BVL). Det er lagt opp til funksjonskrav i begge land, men Sverige har ingen felles «normsamling» som angir om funksjonskravene er oppfylt, slik vi har i Norge («Byggdetaljbladene»).

I tillegg finnes det i Sverige en relativt ny lov: Miljøbalken (MB), som også har et tett grensesnitt mot PBL. Miljøbalken setter bærekraft og hensynet til menneskers helse, miljø og sikkerhet i fokus, og innebærer blant annet at en byggeiers ansvar er vesentlig utvidet og at samme sak kan prøves etter to ulike lover. Eksempelvis defineres en «god bolig» i henhold til PBL/BVL etter hvorvidt bygget tilfredsstiller samfunnsmessige og tekniske krav (objektive kriterier), mens MB angir at en «god bolig» ikke skal forårsake sykdom hos leietaker (subjektive kriterier) – og at byggeier har ansvar for å bevise at byggverket ikke er årsak til sykdom, noe som kan vise seg vanskelig i praksis.

I Norge er krav til menneskers helse, miljø og sikkerhet en del av Arbeidsmiljøloven (AML), men byggeiers ansvar måles her (i større grad) etter objektive kriterier. Til gjengjeld har denne loven en forskrift (Byggherreforskriften) som definerer byggherrens ansvar for HMS i selve byggeprosessen. Denne bør sees i sammenheng med generell ansvarsfordeling, som vil bli omtalt litt seinere.

Planhierarkiet

Byggeaktivitet og bygningslovgivning er underlagt de rammene som gis av planverket. Ingen av de to landene kan i dag sies å ha streng planstyring med god juridisk binding mellom plannivåene, men det er i Sverige enda svakere planstyring enn i Norge.

I Norge er det 3 forvaltningsnivåer (stat/fylkesmann, fylkeskommuner og kommuner), mens det i Sverige bare er 2 forvaltningsnivåer (stat/län og kommuner).

Begge landene har reguleringsplaner/detaljplaner som det viktigste plandokumentet, og som det øverste nivået med juridisk binding. Slike planer utarbeides av kommunene og godkjennes av kommunene etter forutgående demokratisk plan-behandling. I Norge har også private parter anledning til å utarbeide slike planer selv (og gjør det i stadig økende grad), mens private parter i Sverige kan medvirke i den kommunale planprosessen.

Over dette nivået har Sverige en type interkommunalt utarbeidete regionale planer, som ikke er bindende og som heller ikke er mye brukt, og de har kommunale «områdeplaner» – også de uten juridisk binding. I Norge er det imidlertid noen flere muligheter for overordnet styring, og planene blir hyppigere brukt: Fylkeskommunene utarbeider regionplaner for samordning av interesser i regionene, og kommunene utarbeider kommuneplaner og/eller kommunedelplaner. Ingen av disse plantypene er juridisk bindende, men staten har en ekstra mulighet for å sikre overordnede interesser ved blant annet å utarbeide statlige reguleringsplaner (og rikspolitiske bestemmelser), som er bindende.

Under reguleringsplannivået har begge land en ekstra plantype: «bebyggelsesplan» eller «fastighets-plan», som må utarbeides dersom det er satt særskilt krav om det. Men disse planene har ulik betydning og ulike behandlingsprosedyrer i de to landene. I Norge betraktes denne planen som en mer detaljert reguleringsplan, og den skal dermed behandles ut fra demokratiske prosedyrer som for reguleringsplaner, og gir samme type juridisk binding – det vil si at det innebærer en tidkrevende planprosess. I Sverige betraktes fastighetsplanene som et hjelpemiddel i saksbehandling av store byggetiltak, selv om denne plantypen ikke er mye benyttet. Den behandles da ikke som plan, men som del av byggesaksbehandlingen, men gir likevel juridisk binding for byggesaken.

Grensesnitt mellom plansaker og byggesaker

Den ulike betraktningen knyttet til «bebyggelses-planene» viser et ulikt grensesnitt mellom plansaker og byggesaker. I en virkelighet der det er økt bruk av utbyggingsavtaler og «offentlig-privat samarbeide» (OPS/PPP), der planlegging av områder og prosjektering av store prosjekter delvis og i stadig større grad utføres parallelt, og der det stadig er et press på å oppnå større forutsigbarhet og på å minimere tid til saksbehandling samtidig som demokratiske rettigheter skal ivaretas, er det nå sterkt fokus på dette grensesnittet i begge land.

Norge

Sverige

Ansvar for PBL

2 departementer:

Plandelen av loven er underlagt Miljøverndepartementet (MD), mens bygningsdelen av loven er underlagt Kommunal- og regionaldepartementet (KRD).

Miljødepartementet

Har ansvar både for hele PBL, samt BVL og MB.

Implementering av PBL, bygningsdel

Bygningsteknisk etat (BE) utarbeider forskrifter m.m. Husbanken forvalter noen økonomiske virkemidler (m.m.)

Boverket (underlagt Riksdagen, med oppdrag for 6 departementer) har ansvar for implementering av hele PBL + BVL og MB. (m.m.)

Forskrifter til PBL

TEK: Tekniske krav SAK: Saksbehandlingskrav GOF: Godkjenning av foretak (+ en av mindre betydning)

Ingen

Tekniske krav

I forskrift til PBL: (TEK)

I egen lov: BVL

Boligpolitikk

Kommunal- og regionaldep. Sees spesielt i forhold til kommunenes ansvar for vanskeligstilte og for planlegging

Finansdepartementet Sees spesielt i forhold til økonomiske virkemidler, næringsutvikling og marked

Dette grensesnittet påvirker også systemene for byggesøknader, hvor det i Norge ble innført muligheter for en to-trinns søknadsbehandling ved siste revisjon av PBL – det vil si en første behandling av en «rammesøknad», samtidig som forhåndskonferan-ser og tidlig dialog mellom utbyggere og kommunale byggesaksavdelinger er vektlagt i begge land.

Byggesøknader

Begge land benytter begrepene «byggesøknad» (S: «bygglov») og «byggemelding» (S: «bygganmälan»), men begrepene har ikke helt samme innhold i de to landene, og dette kan virke forvirrende. I tillegg har begge land noen ekstra begreper utover dette, så det tas her med en gjennomgang av de to landenes system for byggesøknader. Med hensyn til bruk av disse begrepene avviker det svenske systemet fra alle de øvrige nordiske landene.

I Norge inndeles tiltakene primært etter kompleksitet og formålskategori, og det er åpnet for flere ulike saksbehandlingsprosedyrer. Tiltakene gis derfor ulike «tiltaksklasser» (1-3), og søknadene er enten «ordinære tiltak» som vil kreve full byggesøknadsbehandling, eller «enkle tiltak» som kun krever byggemelding.

For ordinære søknadspliktige tiltak er det normalt en to-trinns søknadsprosedyre, hvor det først søkes om «rammetillatelse» hvor tiltakets hoved-

konsept vurderes blant annet i forhold til plangrunnlaget, og hvor de prosjekterendes kompetanse vurderes. Deretter videreprosjekteres tiltaket før søknad om «igangsettingstillatelse», hvor mer spesifikke sider av tiltaket, de øvrige aktørenes kompetanse, kontrollplaner m.m. vurderes. Det er den siste tillatelsen som tilsvarer en byggetillatelse, og den innebærer at alle formelle sider av tiltaket er vurdert fra myndighetenes side. Igangsettingstillatelsen kan gis også bare for deler av et tiltak. Det er anledning til å sende inn ett-trinns-søknad hvor alt vurderes samtidig, hovedsaklig for tiltak med lav tiltaksklasse.

Tiltak som kun er «meldepliktige» vil være tiltak som ikke skal benyttes til bolig eller næringsfor-mål, som er i tråd med plangrunnlaget, og som ikke har foreliggende naboprotester. Helt små tiltak er fritatt for søknads- eller meldeplikt, sammen med noen større tiltak som behandles etter annen lovgivning (blant annet transport og energi).

I Sverige er det to parallelle søknadsprosedyrer. «Samfunnsmessige krav» i forhold til det offentlige rommet behandles i henhold til PBL, mens tekniske krav behandles i henhold til BVL. I prinsippet må alle typer tiltak prøves mot blant annet plangrunnlaget i henhold til PBL (inkludert dyreparker, utomhustiltak m.m.), og dette gjøres ved å sende søknad om «bygglov». Byggverkenes funksjonskrav må i tillegg prøves i henhold til BVL, og dette gjøres ved innsending av «bygganmälan». I Sverige må det derfor for et normalt byggetiltak sendes inn både byggesøknad og byggemelding. «Bygganmälan» må også sendes selv om tiltaket ikke behøver behandling i forhold til krav i PBL (altså ikke krav om «bygglov»).

En byggetillatelse («bygglov») innebærer imidlertid ikke at alle godkjenninger foreligger, for det er byggherren som har ansvar for at alle godkjenninger foreligger også fra andre sektormyndigheter (for eksempel vegmyndigheter). På den annen side har byggherren anledning til å starte et byggetiltak før «bygglov» foreligger – men da på egen risiko.

Ansvar for koordinering mellom offentlige sektormyndigheter ligger således i Norge hos bygningsmyndighetene, mens det i Sverige ligger hos byggherren.

Ansvarssystemer og godkjenningsordninger.

I Sverige (og i de øvrige nordiske landene) har byggherren et totalt ansvar for tiltaket og for byggeprosessen overfor myndighetene. I Norge har nå hver enkelt aktør knyttet til tiltaket og byggeprosessen et selvstendig ansvar overfor myndighetene.

Norge har hatt en struktur med mange éngangs-byggherrer uten kompetanse innenfor byggevirksomhet, og det ville derfor være vanskelig å gi byggherren det totale ansvaret for byggeaktiviteten. Tanken bak revisjonen i 1997 var å legge et klart ansvar på hver enkelt aktør, for å heve kvaliteten ved at den som stod nærmest til å kunne avverge en feil nå hadde et direkte ansvar for utforming av løsningen. Det ble samtidig satt kompetansekrav til hver aktør/hvert foretak, og dette prøves i byggesaksbehandlingen hvor også kontrollfunksjonene er selvstendige ansvarsområder. Byggherren (etter revisjonen av 1997: «tiltakshaver») har nå et ansvar begrenset til å sørge for at alle ulike ansvarsområ-der er fordelt til foretak med tilstrekkelig kompetanse. I tillegg har han på et overordnet nivå ansvar for eventuelle byggfeil, og et arbeidsgiveransvar i henhold til Byggherreforskriften.

I Sverige har det historisk sett vært vesentlig sterkere byggherreorganisasjoner enn i Norge, og det er mindre andel private éngangsbyggherrer. Lovverket er da basert på at byggherrene skal ta et totalt ansvar overfor myndighetene.

På denne bakgrunn er det i Norge et omfattende offentlig godkjenningsregister for alle typer aktører og deres kompetanse, mens det ikke finnes noe tilsvarende i Sverige.

Bransjestrukturer og lovverk

Det er ulike bransjestrukturer i de to land: Norge er preget av en svært høy andel små foretak med under 10 ansatte både innenfor prosjektering og utførelse, mens bransjen i Sverige er dominert av noen få store og landsdekkende foretak. Forholdet mellom ansvar (i henhold til lovverket) og bransjestruktur har fokus i begge land.

I Sverige er lovverket basert på relativt sterke byggherrer og en mangfoldig bransjestruktur, mens utviklingen etter 1990 har gått i retning av oppløsning av de store byggherreorganisasjonene og en strukturendring i retning av stadig større og «sterkere» entreprenører som til og med ofte opererer som sine egne byggherrer. Lovverket er dermed ikke lenger godt tilpasset byggenæringen, og dette har stort fokus i pågående arbeid med revisjon av PBL (se også SOU 2002:115).

I Norge er ikke denne utviklingen kommet like langt. Det var ikke like sterke og sentrale byggherreorganisasjoner her før, og heller ikke en like sterk strukturendring tidlig på 1990-tallet. Men det siste tiåret har det også hos oss foregått en utvikling i samme retning som i Sverige, forsterket av innføringen av de nye ansvarssystemene hvor små foretak ofte fant at det nye ansvaret og søknadsprosedyrene var for ressurskrevende, samtidig som blant annet internasjonaliseringen innen bransjen også har ført til større entreprenørbedrifter i Norge.

«Hjelperoller» for byggherren

Byggherren har som nevnt i Sverige et totalt ansvar for hele byggesaken, mens han i Norge mest har et reelt ansvar for å påse at alle ansvarsområder er

belagt. Likevel har begge land innført en formell «hjelperolle» for byggherren med selvstendig ansvar overfor myndighetene, noe som i realiteten innebærer at byggherrens rolle til dels er dobbelt belagt med ansvar. Denne ordningen skaper uklarhet om byggherrens reelle ansvar i begge land, men spesielt i Sverige.

I Norge kalles denne hjelperollen for «ansvarlig søker» (SØK). Hans ansvar overfor myndighetene er å koordinere all søknadsdokumentasjon, alle kontrollplaner m.m., og å påse at alle felt med krav om ansvar er belagt med tilstrekkelig kompetanse, noe som også er tiltakshavers (byggherrens) ansvar. Rollen skal følge prosessen helt til alle kontrollplaner og all sluttdokumentasjon er innlevert og ferdigattest foreligger. Det innebærer også en noe uklar ansvars-avgrensning internt i et prosjekt, fordi «SØK»-rollen ikke er juridisk koblet mot privatrettslige roller i et prosjekt – for eksempel prosjektlederrollen.

I Sverige kalles hjelperollen for «kvalitetsansvarlig» (KA). Hans ansvar er avgrenset til å ha et kvalitetsansvar for løsninger i byggverket med hensyn til myndighetskrav, og KA-rollen er (tilnærmet) den eneste rollen som det i Sverige er satt formelle kvalifikasjonskrav til. Rollen skal – på samme måte som i Norge – følge prosjektet til det er helt avsluttet og ferdigattest foreligger, og har fram til dette tidspunkt et ansvar for at alle myndighetskrav er tilfredsstillende løst. KA-rollen er imidlertid normalt ikke integrert i selve prosjektorganisasjonen, og rollen honoreres oftest primært utfra forventet tidsforbruk og ikke utfra ansvar. Rollen er særdeles uklar, og KAs reelle mulighet for å fylle sitt ansvar er i mange tilfelle noe begrenset.

Disse uklare ansvarsavgrensningene er ikke prø-vet for domstolene i noen av landene, men det er klart at det formelle ansvaret og det potensielle økonomiske ansvaret ofte ikke samsvarer.

Bruk av utbyggingsavtaler

Utbyggingsavtaler er ikke klart definert eller spesielt omtalt i PBL, men lovverket i de to landene gir ulike rammebetingelser for slike avtaler, og for det offentliges muligheter for å få kostnader til infra-struktur dekket ved slike avtaler.

I Norge benyttes begrepet «utbyggingsavtale» om avtaler mellom en utbygger og det offentlige, som omhandler både reguleringsmessige forhold, framdrift og forpliktelser til å opparbeide infra-struktur. Avtalene benyttes oftest der utbygger ønsker å bygge ut et område raskere enn det er lagt opp til i politiske vedtak. Kommunene kan i sitt planverk ha definert en rekkefølge for gjennomføring av utbyggingsområder, og disse rekkefølgebestemmelsene er bindende. Dersom en utbygger ønsker å forsere et gitt område, kan kommunen derfor kreve at utbygger må dekke kostnadene ved forsering, oftest ved å bekoste infrastrukturen. I et nytt lovforslag foreslås det nå en mer konkret avgrensning av hvilke typer kostnader kommunen kan kreve at utbygger dekker.

I Sverige betegnes avtalene ofte som «markanvendingsavtal», «exploateringsavtal», «föravtal» eller annet, med litt ulikt innhold. Grunnlaget for disse avtalene er forskjellig fra i Norge, ved at det i Sverige ikke er noe juridisk grunnlag for kommunene for å kunne kreve et økonomisk bidrag fra utbyggerne. Situasjonen er preget av en situasjon hvor de største entreprenørene/utbyggerne i landet eier store landreserver for å kunne bygge boliger eller næringsbygg. Utbyggerne starter da ofte ut med planlegging på egne områder, og kan føre dette svært langt før kommunene kobles inn (nær parallell behandling av plan og byggesak). Det offentlige har ikke eget økonomisk incitament i avtalene, men på grunn av ubalanse mellom tilbud og etterspørsel særlig på boligsektoren, ønsker kommunene en rask ferdigstilling av boliger og er positive til slike avtaler fordi det bidrar til en rask realisering.

I begge land er det en utfordring å sørge for en tilfredsstillende demokratisk behandling av planene som inngår i slike avtaler, fordi planene ofte føres ganske langt før de demokratiske prosessene igang-settes, og da er ofte utbyggerne utålmodige etter å kunne starte.

Om pågående revisjonsarbeid

I begge land pågår det arbeid med revisjon av PBL, og fokus i dette arbeidet er nettopp å finne fram til et mer fleksibelt grensesnitt mellom plansaker og byggesaker samtidig som demokratiske rettigheter opprettholdes. Det er også viktig å skape større forutsigbarhet spesielt for utbygger i slike avtaler. Fokus er nå på plandelen av loven, og det er ønske om noe sterkere planstyring.

I en sammenligning mellom alle de nordiske landene, kan det se ut som om en streng planstyring/sterkere juridisk binding i planhierarkiet legger til rette for enklere byggesaksbehandling – Danmark er det klareste eksempelet på dette, og Finland har gått klart i den retningen etter sin omfattende revisjon av Markanvendings- og bygnadslagen (MBL) i 2003.

Det er imidlertid usikkert om streng planstyring vil gi de ønskede effekter, og det ser ikke ut som om verken Norge eller Sverige ønsker å innføre en fullt utnyttet planstyring – det legges kun opp til delvis juridiske bindinger. Og det blir en viktig diskusjon framover hvordan man kan ivareta de demokratiske prosessene når disse utsettes for sterkt press.