Skal planleggerne makte å kontrollere byens utvikling, må dagens plansystem tilføres nye mekanismer, som også fokuserer på eiendomsregimet. I denne artikkelen drøftes noen nye virkemidler for gjennomføring av byplaner. Artikkelforfatteren viser eksempler på hvordan slike verktøy brukes i andre lands plansystemer og etterlyser større vilje til eksperimentering blant norske byplanleggere.

I mange år har det pågått en debatt om hvordan fysiske planleggere kan bidra til en såkalt bærekraftig utvikling. Både forskere og praktikere innen planleggingsfagene har forsøkt å gi svar på hvordan dette vage begrepet kan omsettes til konkrete fysiske uttrykk i form av arealbruk, bosettingsmønster og transportsystemer.

Blant forskere verden over har det hersket en bemerkelsesverdig faglig enighet om hovedprinsippene for en mer miljøvennlig byutvikling1. En av de viktigste konklusjonene er at byenes arealekspansjon, det man på engelsk kaller urban sprawl, må begrenses. Framtidig vekst og utvikling bør i størst mulig grad foregå på allerede utbygde arealer. Det forløsende ordet – transformasjon – blir stadig gjentatt som et hellig mantra når arkitekter og byplanleggere samles til foredrag og jazz på fagkonferanser anno 2005. Likevel strever vi med å lykkes. Utvikling av tidligere industriområder eller andre transformasjonsområder har vist seg å være svært konfliktfylt og vanskelig, og norske byer utvikler seg fortsatt i stor grad i motsatt retning med horisontal vekst, mens en sårt tiltrengt revitalisering av nedslitte byområder uteblir.

Det offentlige planapparatet makter i liten grad å håndtere kompliserte byutviklingsprosesser med dagens plansystem som styringsverktøy. Og det er ikke så underlig. Dagens plansystem ble utviklet i en tid da byenes vekst og utvikling ble løst gjennom horisontal ekspansjon, og plansystemet er dessverre lite egnet til å håndtere fortetting og transformasjon i allerede bebygde områder. Gang på gang er vi vitne til at den offentlige styringsiveren kolliderer med en individuell eiendoms-kontroll og gjenstridige private eierinteresser. Resultatet er i mange tilfeller at gode planforslag blir liggende i skuffen, mens en sårt tiltrengt bytransformasjon uteblir. Dagens byplanutfordringer kan ikke lenger løses med gårsdagens verktøy.

Ropet på den sterke planleggeren

Hvordan har så de ulike aktørene tilpasset seg disse utfordringene? Arkitektene har svart med å rope på den sterke planlegger og ønsker seg tilbake til tiden med omfattende offentlig styring i byutviklingen2. Staten, representert ved Miljøverndepartementet, har så langt svart med å utgi en serie av veiledere om fortetting og miljøvennlig byutvikling3. Disse trykksakene fokuserer nesten utelukkende på fysiske løsninger og ignorerer at plansystemet knapt har tilgjengelige virkemidler som kan brukes for å gjennomføre dem. Private utbyggere og eiendomsutviklere toer sine hender, mens kommunale

planleggere blir sittende maktesløse igjen uten andre styringsverktøy enn arealbrukssonering og reguleringsbestemmelser.

I denne artikkelen gjør vi følgende antakelse: Det er nærliggende å tro at reguleringsmyndigheten, bestående av politikere i kommunestyret samt kommunens plan- og bygningsadministrasjon, herunder de velkjente offentlige byplanleggere, ikke har gitt slipp på det opprinnelige, nemlig ønsket å styre byutviklingen. Det er prisverdig, på tross av motkreftene planleggingen møter.

Det er to grunner til at vi gjør denne antakelsen. For det første benytter planmyndigheten den muligheten plansystemet gir til å pålegge utviklingsprosjektene rekkefølgekrav, eller truer med å vedta slike. Dette har i økende grad vært brukt som utgangspunkt for forhandlinger i byplanleggingen, med utbyggingsavtaler mellom planmyndigheten og utvikler som resultat. Med andre ord; mekanismer som ikke formelt inngår i plansystemet. Slike avtaler kan tyde på at planmyndigheten er villig til å finne opp, eller alternativt akseptere bruken av nye institusjonelle mekanismer til erstatning for de formelle institusjonene, der de ikke fungerer.

For det andre vil byutviklerne at den lokale reguleringsmyndigheten fortsatt skal styre byutviklingen. Dette for å sikre at arealbruksendringer kan vedtas lokalt uten å blande inn regionale eller overordnede myndigheter. I små lokalmarkeder kan få aktører oppnå relativt større dominans og kunne påvirke det private eiendomsmarkedet til sin fordel. I noen tilfeller vil en relativt stram styring, kombinert med en intim kontakt mellom planmyndighet og utvikler også kunne virke svært fordelaktig for lokalsamfunnet og det lokale næringsliv, men konsekvensene kan være uheldige og i verste fall føre til ulovligheter som resultat av forskjellsbehandling og diskriminering. Særlig kommer dette til uttrykk som følge av to-partsforholdet forhandlingene fører til.

Uten en transparent styring av byutviklingen vil derfor tredjeparter antakelig bære de største ulempene knyttet til det intime forholdet som skapes i forhandlingene mellom utvikler og planmyndighet. Privatdominert byutvikling vil også, som følge av den åpenbare muligheten for uheldig lokal styring, påkalle en viss oppmerksomhet på overordnet nivå, det vil si staten vil ønske å holde kommunene i ørene for unngå misbruk av myndighet, i form av for harde vikår eller direkte kjøp av myndighet (ved for eksempel å legge inn mange attraksjoner i en privat plan som lokker lokal myndigheten til vedtak).

Som en oppsummering kan man derfor hevde at det foreligger ambisjoner for styring av byutviklingen, men som følge av mangler i plansystemet har kun direkte forhandlinger mellom utvikler og reguleringsmyndigheten blitt benyttet for å styre den privatinitierte byutviklingen. I visse tilfeller er dette helt kurant og vil være en grei gjennomføringsmekanisme, men den inviterer til uheldig og ulovlig bruk av lokal myndighet, med påfølgende institusjonelle kostnader. Dette medfører at vi i Norge enten må finne opp nye institusjoner som er bedre tilpasset samfunnsutviklingen, eller at vi må importere og modifisere noen som fungerer i andre land. Med andre ord; hvilke nye mekanismer finnes som kan tilføres planmyndighetens verktøy for å styre den spontane privatinitierte byutviklingen i ønsket retning?

Dagens byutvikling og dens flaskehalser – hvilke redskap skal brukes for å forme flasken uten å knuse den?

Markedene for private boliger og næringseiendom – eiendomsmarkedene – er delikate og skjøre saker man skal være forsiktig med å intervenere for mye i4. Reformatorer med et marxistisk utgangspunkt vil antakelig ikke se denne nyansen – fristelsen for å knuse flasken vil bli for stor, og overføring av eiendom som formuer for fristende å konfiskere. Med andre ord; knusende reguleringer og omfattende ekspropriasjon er helt i orden.

Andre ser denne skjøre institusjonen – privat eiendomsrett – som rettigheter til bruk av eiendom og vil vektlegge dens positive egenskaper i form av muligheter til formuesdannelse som kan opprettholde bærekraftige økonomiske samfunn5. De vil heller prøve å utvikle mekanismer som kan prøve å endre flaskehalsen, men uten å knuse den. Dette er imidlertid vanskelig, men det går selvsagt an.

Forutsetningen er at man kan se både eiendomsregimet og reguleringsregimet, som de to viktigste forutsetningene i byplanleggingen, og benytte begge i styringen av byutviklingen. Fokus i denne artikkelen er derfor å presentere en velkjent styringsteknikk fra USA, kalt Transfer of development rights (TDR)6. Nærmere bestemt og oversatt – hva er TDR? Og hvordan kan en slik teknikk benyttes i den norske byplanleggingen?

Import uten restriksjoner, eller en nøye tilpasning til norske forhold?

I utgangspunktet er det lett å hevde at direkte import av ideer er uheldig, og det er fristende å slutte seg til Booths (2003)7 argumenter om å være skeptisk til slik idéimport, særlig av planleggingsmetoder og -prosedyrer. Statens og andre offentlige etaters mulighet til å gripe inn i den private eiendomsrett er ulik i forskjellige land, noe som kommer til uttrykk i deres politiske styringssystem og styringspraksis. Likevel kan det være hensiktsmessig å hente impulser utenfra som grunnlag for å vurdere behovet for endringer i det norske plan-

Prinsippene for TDR/overføring av utbyggingsrettigheter. (Illustrasjone: Trond Simensen)

systemet (se for eksempel NOU 2003:248; NOU 2003:14).

Overføring av utbyggingsrettigheter

Kort fortalt er TDR et styringsverktøy som prøver å ta grunneiernes og utbyggernes profittmotiv på alvor. Dette er jo selve kjernepunktet i privat drevet eiendomsutvikling. Utviklingsrettigheter overføres fra én eiendom til en annen, uten at eiendommen skifter eier. Grunneierne i det vi kan kalle sendeområder, får begrensninger på utvikling av eiendommen i form av vern eller regulering til for eksempel friområde. Eieren får kompensert denne tapte utviklingsmuligheten ved å kunne realisere utviklingsrettigheten i et mottakerområde, eller selge den til en annen utvikler som et verdipapir. På denne måten løsrives utviklingsrettigheten fra den faste eiendommen.

Ved å innføre et TDR-program åpnes det for fritt kjøp og salg av utviklingsrettigheter uten å måtte gå veien om å kjøpe og selge tomter. For å stimulere til ønsket utvikling i et mottakerområde må det tillates en betydelig høyere utnyttingsgrad her enn det som ville vært aktuelt i senderområdet, antakelig et utnyttelsespåslag på 50 %.

Resultatet er at senderområdets vern styrkes, samtidig som omfattende incentiver gis til uvikling i mottakerområdet. TDR-mekanismen kan dermed føre til en vinn-vinn-situasjon for både utvikler og byplanmyndighet. TDR gjør altså ikke bare grunneiere og utviklere glade, men gir også byplanmyndighetene et verktøy for å gjennomføre planer ved å bruke markedet til regulering. På denne måten kan byplanmyndighetene gjenerobre noe kontroll og styring av den spontane byutviklingen. (For en redegjørelse av bruken av TDR i USA; se Ellen de Vibes artikkel i PLAN 5/2004. Red.anm.)

Basert på erfaringene fra USA bør man gjøre følgende:

  • Innføre TDR som en prøveordning i en by, som evalueres i etterkant før det innføres som et permanent virkemiddel i byplanleggingen.

  • Forsøksbyene må ha utbyggingspress; det må med andre ord være sannsynlig at utviklingsrettighetene vil bli kjøpt, samt i noen grad realisert gjennom utbygging, slik at hele programmet blir testet ut.

  • Etablere et enkelt og forståelig program – med klart definerte sender- og mottakerområder.

  • Byplanmyndigheten må forplikte seg til å stå ved TDR-programmet i flere år for å oppnå vern i senderområdene samt ønsket utvikling i mottakerområdene – transformasjonsområdene.

  • Det må finnes tilstrekkelige incentiver for både selgere og kjøpere av utviklingsrettigheter i senderområdene.

  • En organisasjon styrt av byplanmyndigheten som tar seg av behandlingen av TDR-programmet.

  • Overordnet myndighet må føre revisjon av TDR-virksomheten.

Norsk byplanlegging trenger sårt nye koster, og den som er presentert i denne artikkelen er en teknikk som kombinerer bruk av regulering med kjøp og salg av utviklingsrettigheter. Gitt at TDR-programmet fungerer, representerer det en interessant form for markedskoordinering, som i stor utstrekning er støttet av hierarkiske redskaper. Aktørene i eiendomsmarkedet vil med dette få nye

Prinsippene for TDR/overføring av utbyggingsrettigheter. (Illustrasjone: Trond Simensen)

måter å handle på. Grunneiere kan ikke bare selge eiendom, men også utviklingsrettigheter, en slags skapt reguleringsrett, til en kjøper som igjen kan bruke dette som et verdipapir, eller selge det til en utvikler som vil benytte rettigheten til å øke tettheten på prosjekter i et mottakerområde (for eksempel et transformasjonsområde som sårt trenger stimuli for utvikling).

Det er trolig flere ting som må på plass før systemet kan fungere, men avgjørende nøkkelkomponenter er definering av senderområder og mottaksområder, som er en tradisjonell planoppgave. Vedtak om hvor i byen det er ønskelig med vern mot utvikling, og hvor man ønsker å stimulere til mer utvikling, vil selvsagt fortsatt være en politisk oppgave. En prøveordning med TDR forutsetter også opprettelsen av en markedsplass der utviklingsrettigheter som er løsrevet fra grunneiendom-mer, kan bli omsatt i et åpent marked.

Konklusjon og en praktisk tilnærming

Byutviklingsaktørene stanger i dag hodet mot veggen i utviklingen av byenes transformasjonsområder. Vi trenger derfor en diskusjon om hvilke alternative virkemidler som kan sette planmyndighetene i stand til å styre byutviklingen på en bedre måte. Flere ulike institusjonelle virkemidler for finansiering og gjennomføring av fellesinnretninger kan være aktuelle9, og planers gjennomføringsfase har i senere tid vært et hett tema blant lovgivere og politikere. Diverse forslag til hvilke gjennomføringsredskaper byplanmyndighetene kan utstyres med er også blitt debattert, men ingen har sett på mulighetene som TDR tilbyr.

Hvis kjøp og salg av utviklingsrettigheter kunne friste landets lovgivere til å åpne for at planmyndighetene kan benytte seg av TDR i byplanleggingen, kan transformasjonsområdene kanskje i større grad enn nå utvikles uten de mange smale flaskehalsene, som har en tendens til å proppes over tid. Innføring av en prøveordning med et TDR-program vil selvsagt ikke kunne fjerne styringsproblemene i byplanleggingen, men TDR kan i det minste åpne opp for en diskusjon om å inkludere eiendomsregimet i planleggernes verktøyskuff, og sånn sett gjøre norsk byplanlegging mer ytelsesorientert.

Noter:

1 Uttalelse fra Sir Peter Hall, jf. Trond Simensen, Plan nr 3, 2004.

2 Se for eksempel Kristian Vårvik http://www.aftenposten.no/meninger/kronikker/ article403765.ece

3 Se for eksempel Miljøverndepartementets veiledere om fortetting, miljøbyer, gode steder, osv.

4 Hayek von F. A. (1960). The Constitution of Liberty. London: Routledge

5 de Soto, Hernando (2000). The Mystery of Capital. Basic Books

6 Dette er et velkjent verktøy som er brukt flere steder i verden for å kontrollere byvekst. For mer informasjon om dette se Levinson, A. (1997). Why oppose TDRs?: Transferable development rights can increase overall development. Regional Science and Urban Economics (27): 283–96, eller følgende internettside http://www.asu.edu/caed/proceedings99/PRUETZ/PRUETZ.HTM

7 Booth, P. (2003). What can we learn form other countries? Trondheim: Norwegian Research Council (Guest lecture)

8 NOU 2003:14 (2003). Bedre kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven II. Planlovutvalgets utredning med lovforslag. Oslo: Miljøverndepartementet.

9 Røsnes, A. E. (2003). Regulering og avtaler eller samarbeid og selskapsdannelse? Ås: Rapport B3 fra Institutt for landskapsplanlegging, NLH.