Utbyggingsavtaler på Fornebu – likheter og forskjeller i forhold til annen avtalestyrt utbygging

Plansituasjonen

Som utbygging har Fornebu flere trekk som er typisk for dagens byutvikling: Den er planlagt innenfor en mer eller mindre sammenhengende tettbebyggelse, samtidig som den forutsetter en total transformasjon av eksisterende konstruksjoner til ny arealbruk og høyere utnyttelse innenfor planområdet. Til denne omformingen hører fullstendig oppgradering av eksisterende infrastruktur og bygging av fellesinnretninger for øvrig. På den annen side foreligger allerede fellesinnretninger for å

betjene eksisterende brukere. En videre utbygging innenfor rammene av dagens utnyttelse er altså ikke avhengig av en slik fullstendig oppgradering. Behovet for oppgradering utløses som følge av den planlagte omformingen av området.

Bytransformasjon åpner således for å knytte byutviklingskostnadene direkte til byggeprosjektet, til forskjell fra utbygging på åpne arealer i byenes randsoner. Sistnevnte forutsetter i større grad et etablert tilbud av i det minste infrastruktur som fysisk vilkår for utbyggingen. I den forstand kan man altså si at byutviklingskostnadene ved transformasjon i bebygde områder drives frem av den etterspørsel som utbyggingen av genererer (Guy and Marvin, 1996; Røsnes, 2005b).

I kraft av sin størrelse skiller Fornebu seg fra de fleste utbygginger i norsk sammenheng. Ferdig utbygd vil området trenge fellesinnretninger i form av infrastruktur, anlegg og bygninger for offentlig tjenesteproduksjon tilsvarende en norsk småby. Mulighetene til å internalisere byutviklingskostnader i byggeprosjektene skulle derfor gå langt utover det som ellers kan forventes av utbygginger i andre kommuner. Spesielt gjelder det muligheter til å pålegge prosjektene såkalte områdebevegelige kostnader, dvs. til fellesinnretninger hvor lokaliseringen er avhengig av utbyggingsvolumet, og hvor bruken ikke kan fungere eksklusivt for brukerne i området (Røsnes, 2005b). Eksempel på slike fellesinnretninger er barnehager og skoler.

For såkalte områdeeksterne kostnader er situasjonen noe annerledes. Utbyggingen forutsetter omfattende oppgradering av spesielt transportinfrastruktur for tilknytning til hovedveinett, eventuelt bane. Fornebu får da det til felles med andre store utbygginger at den utløser behov for relativt store initialinvesteringer før selve utbyggingen kan gjennomføres. Uten entydig offentlig ansvar for fullfinansiering av spesielt områdeeksterne, men også områdebevegelige kostnader, og et koordinert program for gjennomføringen, representerer dette i seg selv et kompliserende moment for bruk av avtaler sett fra planmyndighetens side.

Omfanget av utbyggingen gir rett nok store muligheter for å pålegge prosjektene byutviklingskostnader. Likevel vil store initialinvesteringer innebære at myndighetene må anvende andre virkemidler i tillegg til avtalene hvis det skal være mulig å fordele kostnadene på flere aktører og kanskje etterfølgende prosjekter. Fordi det ikke er institusjonalisert noen praksis på bruk av slike virkemidler, verken i Bærum eller andre kommuner, får den institusjonelle situasjonen i planområdet desto større innvirkning på hvilken rolle avtalene kan spille som styringsinstrumenter.

I forhold til avtalebruk utmerker planleggingen på Fornebu seg på to måter:

Myndighetsutøvelsen

For det første involverer den alle myndigheter som kan sies å ha overordnet ansvar for landets fysiske utvikling. Likevel har ingen overordnet myndighetsinstans villet eller kunnet markere koordinerende ansvar for planleggingen gjennom egen myndighetsutøvelse. Dessuten vil utbyggingen som følge av lokalisering og omfang få virkninger utover kommunegrensene i Bærum. Funksjonelt representerer den en umiddelbar forlengelse av byutviklingen i sørvestre del av Oslos byggesone. Men det ble ikke lagt opp til noe interkommunalt samarbeid om planleggingen under overkommunal ledelse, slik sentrale planmyndigheter gjerne har tatt til orde for i andre deler av landet når utbygging berører interessene til to eller flere kommuner (St. meld. nr. 29 (1996–97)).

Det operative ansvaret for planleggingen ligger som ellers, ved mer avgrensede utbyggingsprosjekter, til den lokale planmyndigheten og Bærum kommune. Likeledes har verken statlige myndigheter eller kommunen påtatt seg noe finansieringsansvar som kan dekke kapitalbehovet for utbygging av fellesinnretninger i offentlig eierskap. Tilnærmet alle byutviklingskostnader har fra starten av helt eller delvis vært forutsatt dekket inn enten gjennom ytelser fra de to grunneierne til infrastruktur eller gjennom byggeprosjektene til andre typer felleseinnretninger.

Arealutnyttelsen påvirker i høy grad prosjektenes finansielle kapasitet til å bære byutviklingskostnader, og blir ofte gjennomgangstema ved avtaleforhandlinger. På Fornebu har dette i begrenset grad vært tilfelle. Planmyndigheten har holdt fast på kommunedelplanens arealutnyttelse avgrenset oppad til 6.000 boliger og et gulvareal næring som svarer til 15.000 arbeidsplasser. Markedspotensialet og følgelig potensiell avkastning for eier og utbygger har angitt en relativ rigid ramme for forhandlingene og mulighetene til å velte byutviklingskostnader over på prosjektene. Omfattende diskusjons- og forhandlingsmøter har dermed vært en dyd av nødvendighet for å kunne sluttføre planleggingen med sikte på gjennomføring.

Organiseringen og de myndighetsrelaterte spillereglene som del av denne følger for så vidt et tradisjonelt skjema som kan gjenkjennes fra andre utbygginger. Utbyggingens omfang og utfordringenes art reiser imidlertid spørsmål om de lar seg løse på tilfredsstillende måte innenfor en slik forholdsvis løst organisert nettverksmodell hvor koordineringen mellom myndighets- og eieraktører blir avhengig av nettverkets fremste virkemidler; forhandlinger, avtaler og eiendomstransaksjoner.

Myndighet eller eierinteresse?

For det andre preges planleggingen på Fornebu av motsetningen mellom eierinteresser knyttet til verdiskapning gjennom offentlig eiendom og hensynet til uhildet myndighetsutøvelse. Denne motsetningen er mer fremtredende på Fornebu enn ved andre store utbygginger, hovedsakelig av to grunner. Planområdets utstrekning og markedsprisen på byggeklare tomter i denne delen av Oslo-regionen representer tomteverdier som i norsk målestokk overskrider det meste av salgsgevinster ved en eventuell utbygging. Verdienes størrelse gjør det i seg selv vanskelig å holde eierinteresser atskilt fra det som kan kalles visse allmenne samfunnshensyn.

Forventningen om utløsning av milliardbeløp ved omdisponering og opparbeidelse av arealet til byutvikling var da også innarbeidet som premiss for stortingsvedtaket om flytting av flyplassen fra Fornebu til Gardermoen. En slik forutsetning hadde neppe blitt lagt til grunn for omlokaliseringen hvis ikke staten samtidig hadde vært en av de to eierne til området. Det kunne således være nærliggende å tenke seg at man alt i utgangspunktet forutsatte en viss styrende sammenheng mellom statlig eierskap og statens reguleringsmyndighet i den fremtidige planleggingen av området på den ene side, og den gevinst som ville tilfalle staten ved fremtidige salg på den andre. I ettertid er det likevel lite som tyder på at forutsetningen om salgsgevinster til den statlige eieren har spilt noen avgjørende rolle for statens utøvelse av egen reguleringsmyndighet under planleggingen av området.

Den andre eieren, Oslo kommune, hadde ikke samme muligheter til å kople eierinteresser og reguleringsmyndighet, om den skulle ha ønsket dette. Til gjengjeld hadde kommunens eiendom bedre lokalisering i planområdet med henblikk på arealverdier som ble utløst gjennom den vedtatte kommunedelplanen. Planen for området og dens fastsetting av tomteverdier, kom dermed til å stille de to eierne ulikt med hensyn til hva de kunne forvente av gevinster ved fremtidig tomtesalg.

Som i andre planområder med flere eiere kan det antas at spillet om arealverdiene med reguleringsformål og arealutnyttelse som verdigeneratorer har vært sterkt medvirkende til at de to eierne ikke så seg tjent med å gå sammen som én utbyggingsenhet. Det spesielle for Fornebu ble følgelig at planmyndigheten i Bærum måtte forholde seg til to eiere som begge indirekte kunne aktivisere reguleringsmyndighet til fordel for sitt syn på disponeringen av området, bl.a. gjennom innsigelser. Bærum kunne dermed forvente betydelig motstand i spørsmål om planløsninger, og spesielt i forsøkene på å bruke utbyggingsavtaler til å legge byutviklingskostnader på fremtidige byggeprosjekter.

Byutviklingskostnadene

Spørsmålet blir da hva utbygger bør bekoste eller besørge av ulike fellesinnretninger? Den begrunnelse kommunene legger til grunn for bruk av avtaler som finansieringsinstrument er varierende. Først og fremst kjennetegnes den av hvordan kommunen oppfatter sin egen økonomiske situasjon i forhold til hvordan utbyggingen vil påvirke dens økonomi i tiden fremover. I tillegg spiller nok også situasjonen på byggemarkedet inn. Stor etterspørsel og høyt «byggepress» som følge av lokal vekst, kan selvsagt gjøre det vanskelig for kommunene å ligge i forkant med utbygging av fellesinnretninger. Men samtidig åpner en gunstig markedssituasjon for at utbygger er villig til å inkludere en større del byutviklingskostnadene i prosjektene. Bruken av avtaler på Fornebu reflekterer begge deler.

Sammenligningen med andre kommuner viser i tillegg hvordan begrunnelsene passer inn i forhold til prinsipper som ofte blir diskutert i forbindelse med å pålegge prosjektene utbyggingsbidrag for å dekke byutviklingskostnadene.

På grunn av utbyggingens omfang stod Bærum kommune forholdsvis fritt i å begrunne sine krav om utbyggingsbidrag gjennom avtaler. Den kunne som et minstealternativ ta utgangspunkt i plan- og bygningsloven § 67. I så fall ville planområdet være å betrakte som en byggetomt, og fellesinnretningene begrense seg til nødvendig atkomst, vann og avløpsanlegg for fremføring til tomta. Eventuelt kunne kommunen ha supplert kravet om ytelser ved å kreve refusjon etter Kap. IX. Det er nærliggende å oppfatte denne minimumsvarianten som et nødvendig vilkår for overhodet å kunne gjennomføre prosjektet. Tilkoplig til VVA eller annen infrastruktur er ikke bare et vilkår for å bygge. Det representerer også en nødvendig forutsetning for å kunne kommersialisere prosjektet.

Som begrunnelse for avkreving av utbyggingsbidrag blir det således en viss parallell mellom denne varianten og Planlovutvalgets (2003:338) forslag om å begrense adgangen til å sette vilkår om utbyggingsbidrag til å gjelde infrastruktur medregnet offentlige fellesarealer for alle typer ferdsel og opphold. I så fall ville utbyggingsbidragene på Fornebu ha begrenset seg til 2 milliarder kroner, som anslagsvis er verdien av eiernes ytelser til VVA og grøntstruktur. De øvrige byutviklingskostnadene som er inkludert i utbyggingsavtalen overskrider tydelig en slik avgrensning til infrastruktur. Med hensyn til dekning av byutviklingskostnadene kan således avtalen for Fornebu knapt regnes som representativ for norske kommunale utbyggingsavtaler. Det er klare indikasjoner på at utbyggingsbidraget i det store antallet av avtaler nettopp er begrenset til områdeinterne og i noen grad -eksterne kostnader til infrastruktur (Hofstad og

Lerstang, 2000; Medby, Plathe og Sunde, 2004).

Et mer vidtgående alternativ ville være å inkludere byutviklingskostnader oppad til det kapasitetsbehov som er nødvendig for at utbyggingen skal kunne la seg gjennomføre i samsvar med intensjonene for vedtatt plan for området. Det innebærer at kostnader til anlegg og bygninger for alle typer fellesinnretninger gjøres avhengig av utbyggingsvolum og det som kreves av kapasitet og standard for vedkommende prosjekt. Dermed er det fritt frem for å inkludere områdebevegelige kostnader i prosjektet, dvs. primært det som i aktuell terminologi omtales som «sosial infrastruktur».

I hovedsak er det denne typen begrunnelse som ligger til grunn for Bygningslovutvalgets (2003:22) standpunkt, og som føres videre i Ot. prp. nr. 22 (2004–2005:64ff.). Her indikeres ikke noen tydelig grensedragning mellom ulike typer byutviklingskostnader, angivelig ut fra betraktninger om at behovet for viktige fellesinnretninger vil variere med utbyggingens omfang, situasjonen på stedet og de krav som blir stilt fra planmyndighetenes side. Ved avtaleforhandlingene på Fornebu har man i det vesentligste lagt dette prinsippet til grunn. I tillegg til infrastruktur er det inkludert fellesinnretninger som er ment å dekke det behov fremtidige beboere og brukerne i området måtte ha for kommunale tjenester. De fleste typer fellesinnretninger for kommunal tjenesteproduksjon er da inkludert, fra barnehager og skoler til lokaliteter for sosial-, helse- og kulturtjenester.

Utbyggingens andel av investeringskostnadene har åpenbart vært et forhandlingstema. I avtalen mellom Bærum kommune og Fornebu Boligspar AS er det forutsatt at 50 prosent av kostnadene til «sosial infrastruktur» dekkes av utbygger. Denne andelen beløper seg anslagsvis til én milliard indeksregulerte kroner (Bærum kommune, 2003).

I tillegg har avtalen en forutsetning om «sosial boligprofil» i utbyggingen. I kjøpsavtalen mellom en av grunneierne og utbygger er det gitt prisavslag for bygging av et gitt antall husbankfinansierte boliger/utleieboliger. Denne prisreduksjonen skal komme kommunen til gode, idet den selv, uten nærmere angivelse av på hvilken måte, skal kunne bestemme hvordan prioriterte grupper skal få nyte godt av prisnedslaget (Bærum kommune, et al., 2003:8). Utbyggingsavtalen for Fornebu går altså betydelig lengre enn andre sammenlignbare utbyggingsavtaler både når det gjelder internalisering av ulike typer byutviklingskostnader og i forsøket på å innarbeide utbyggingsmessige forutsetninger om sosial profil på utbyggingen.

En av utfordringene med å internalisere fellesinnretninger for tjenesteproduksjon i prosjektene, er at det i utgangspunktet ikke eksisterer noen entydig forståelse av hvilke typer «sosial infrastruktur» som bør eller kan inkluderes i slike beregninger. Det følger av at denne typen byutviklingskostnader i hovedsak er områdebevegelige, og som andre typer fellesinnretninger, er de avhengige av hvilken teknisk og arealmessig standard planmyndigheten legger til grunn for utbyggingen. I prinsippet vil de kunne omfatte bidrag til barnehager så vel som til videregående skole og museer. Følgelig kan de i betydelig mindre grad enn for infrastruktur sees på som et fysisk-økonomisk vilkår for å gjennomføre utbyggingen.

Legges en slik vurdering til grunn for inkluderingen av byutviklingskostnader i byggeprosjektene, er ikke veien lang til en marginalbetraktning som tilsier at en hver utbygging vil øke belastningen på alle eksisterende lokale fellesinnretninger. Avhengig av hvilken type fellesinnretninger dette gjelder vil altså et hvert prosjekt måtte yte bidrag for å bekoste, ikke bare fellesinnretninger for all nødvendig tjenesteproduksjon, men også det som skal til av fasiliteter for å administrere denne produksjonen. Når det i avtalen er lagt inn kostnader til administrasjonskontorer indikerer det at også marginalprinsippet har spilt en viss rolle for utformingen av utbyggingsavtalen for Fornebu-utbyggingen.