Artikkelen tar utgangspunkt i erfaringer og refleksjoner fra praksis i norsk planlegging med eksempler fra Osloregionen. Her har forholdene i senere tid vært kjennetegnet ved en overgang fra sterk offentlig styring og delvis også gjennomføring («governing») til mer rammestyrt, indikativ planlegging, hvor gjennomføring mer og mer overlates til markedet («governance»).

Slik endringen i fysisk planlegging har manifestert seg under politisk ledelse, blir det tydelig at vi står overfor en spenning som virker forstyrrende i praksis. Etter min mening kan denne spenningen belyses ved å søke tilbake til to ulike røtter som påvirker planlegging, nemlig John Magnard Keynes og Adam Smith.

Røttene fra Keynes og Smith

Fysiske planleggere og deres verktøy av lover og regler er solid forankret i den rasjonelle styringsformen hvor det offentlige gis en grunnleggende og styrende rolle («governing»). Dette er utviklet gjennom årene, særlig preget av en gjenreisningstid. Vår plan- og bygningslov er selve fundamentet. Selv om det finnes variasjoner mellom land, grunnet ulik kultur og historisk tradisjon, så er det offentliges rolle på forskjellige nivåer, på den ene siden, og private initiativtakeres rolle og allmennhetens rolle, på den andre siden, klart forskjellig, og definert gjennom lovverk og prosesser.

Noe forenklet kan vi si at offentlige autoriteter

er tillagt myndighet til å definere samfunnets rammer for vern og vekst og for å styre demokratiske prosesser. Utviklingen av planlegging i de nordiske velferdsstatene etter den andre verdenskrig, kan gis noen karaktertrekk som finner sine røtter hos Keynes, både nasjonalt og lokalt. Disse kan listes som:

  • Bruk av en form for planøkonomi

  • Vekt på nasjonale markeder

  • Fokus på offentlig lederskap

  • Stat og kommuner som samfunnsbyggere

  • Sterk kommunal styring av planlegging og gjennomføring

  • Kommunal utbygging og drift av teknisk infrastruktur

  • Kommunalt ansvar for og kommunal utbygging av også andre samfunnsoppgaver (boliger, skoler og annen sosial service)

  • Kort sagt: «Governing»

Røttene fra Adam Smith gir helt andre karaktertrekk, som:

  • Markedsøkonomi og markedets «usynlige hånd»

  • Globale markeder

  • Fokus på individuell frihet og valgmulighet

  • Kommunen som servicefunksjon for innbyggerne

  • Kommunal planlegging som tilrettelegger for markedet (gjennom grader av rammesetting, og hurtige behandlingsprosesser)

  • Privatisering av offentlige tjenester

  • Samfunnstjenester utført av ulike aktører, offentlige og private

  • Kort sagt: «Governance»

Dagens planleggingssituasjoner er noe diffuse, i det de svinger frem og tilbake mellom disse røttene.

Mesteparten av tiden befinner vi oss imidlertid i en kombinasjon av karaktertrekkene. Noe som igjen byr på en utfordirng til alle i å definere den aktuelle situasjonen, særlig i forholdet til offentlig og privat samarbeid, og de respektive rollene til politikere, planleggere og private aktører.

Solid tradisjon for «governing» i Norge

Etter at Bygningsloven kom i 1965 ble planlegging obligatorisk for kommunene. Tidligere hadde man selvsagt også hatt planlegging, men da fremst i byer og tettsteder hvor behovet var størst. Men nå ble planlegging anvendt på landsdeler, regioner og kommuner. Sistnevnte kunne benytte seg av generalplaner (kommuneplaner), reguleringsplaner, bebyggelsesplaner og sektorplaner etter behov. Noen få eksempler for hukommelsens skyld:

  • Landsdelsplaner som for Østlandet, hvis resultater i praksis ble få - om noen.

  • Regionplaner, som for Osloregionen i 1976. Denne planleggingen viste at nivået ikke hadde en politisk forankring, og ingen redskaper for gjennomføring. Følgelig ble gjennomføring helt opp til de enkelte kommunene.

  • Kommuneplaner, som for Oslo 1985. Denne planen var grundig, med betydelig planleggingsinnsats. Ikke desto mindre fikk den ingen politisk relevans.

  • Reguleringsplaner, derimot, er en plantype som fremdeles er nyttig når den imøtekommer behov og etterspørsel. I motsatt fall kaster man bort både tid og ressurser.

Erfaringer fra praktisk gjennomføring av all denne planleggingsinnsatsen kan diskuteres, og resultatene ble ofte få. Samfunn og politikk var også under endring. For Oslo kom det til et markert skille i 1986 etter introduksjonen av parlamentarismen i byen.

«Governance» kommer til Oslo

I februar 1986 kom Oslos første byrådsleder, Hans Svelland, med følgende appell på et allmøte for Byplankontoret:

«Hvis dere fortsetter å være en skjult politisk makt, skal jeg sørge for at dere blir nedlagt.

- Derimot, om dere vil være våre profesjonelle rådgivere, så vil dere få mer enn nok å gjøre»

(Sitert etter forfatterens hukommelse) Dette markerte en betydelig endring i Oslos kommunale planlegging. Spennende nye eksperimenter med planleggingsprosesser og plandokumenter fant sted. I lang tid ble det lagt vekt på å få frem meldinger med vekt på målavklaring, vurderinger av vern og vekst, mulighetsstudier, og nye prosesser hvor for eksempel forhandlinger inngikk.

Arealkartet til kommuneplan endret helt karakter, og anga få restriksjoner. Det ble lagt opp til utstrakt privat engasjement, blandet arealbruk, og forøvrig ville det være kvaliteten på utformingen av initiativene som avgjorde deres videre skjebne. Kun Markagrensen var bindende. Dette var en type arealkart som ikke tidligere var vist i Norge.

Plansituasjonen førte også til en videreutvikling av kommunedelplaner. Disse ble etter hvert viktige verktøy, enkelte ganger utviklet i nært samarbeid med private interesser.

Det lå så vel ideologiske som praktiske tanker bak denne utviklingen. Noen av disse redegjøres det nærmere for, fordi de er av mer allmenn interesse. La oss begynne med å se nærmere på ulike egenskaper ved «governance».

«Governance» kan oppfattes på ulike måter

I planleggingslitteraturen oppfattes «governance» ofte som synonymt med nettverk. Og, for all del, diskusjoner, overveielser, forhandlinger og mekling skjer i nettverk innenfor «governance».

Men nettverkstilnærmingen liker å legge vekt på mer direkte makt til innbyggerne og mer desentraliserte beslutninger på en måte som begrenser eller demper så vel institusjonell politisk makt som økonomisk makt. Nøkkelelementet i denne utviklingen er den frie dialog. Betydningen av lokal deltakelse, og lokale løsninger som et trinn mot mer direkte folkelig kontroll, vektelegges også sterkt. Planleggernes rolle i slike situasjoner rettes inn mot å medvirke til samarbeid og forhandlinger. Begreper som collaboration og deliberation brukes flittig i internasjonal litteratur. Dette kan også sees i lys av en videreføring eller omforming av tidligere radikal planlegging for å kunne møte dagens virkelighet. Både Patsy Healy og John Forester kan være eksempler på det.

Tidligere har jeg imidlertid pekt på forbindelse til og påvirkning fra Keynes og Smith. Min erfaring er at røttene tilbake til økonomisk liberal tenkning har hatt størst praktisk betydning for introduksjonen av «governance» her i landet. Det fanges opp av stikkord som:

  • Mer direkte innflytelse til markedet som et vidt begrep.

  • Mer oppmerksomhet overfor individers preferanser.

  • Mer tillit til private produsenters evne til å tilgodese individuell etterspørsel og behov.

  • Mer vekt på konkurranse i tiltak og løsninger.

  • Mer indikativ styring, med rammestyring, standardsetting, «benchmarking», «best practice» etc.

  • Mer privat engasjement og mindre offentlig administrasjon.

Plan_5-04_materie-article3_page006img001.jpg

Ensjø: Planleggingsprogram med privat gjennomføring. (Illustrasjon: Plan- og bygningsetaten, Oslo kommune)

  • Mer etisk korrekt å la kundene selv velge i et velutdannet samfunn.

Vi bør imidlertid være klar over felles trekk som avtegner seg i praksis av disse helt ulike ideologiske røttene - økonomisk liberalisme og mer radikal teori. Begge vektlegger mer makt til folk. Den ene gjennom markedet og forbrukerrettigheter, og den andre gjennom dypere engasjement fra befolkningen med mer tillagt myndighet. Men i praksis fører dette imidertid til, for begges vedkommende, mer indikativ styring og mindre direkte offentlig planlegging. Planleggingsteoriens vektlegging av nettverksløsninger burde ikke bli narret av dette, og late som om det ikke er tilfelle.

Praktiske eksempler på prosesser og løsninger innen «governance» i Osloregionen

Eksemplene vil vise at vi i praksis benytter en kombinasjon av regulativ planlegging og nye verktøy. Illustrasjonene beveger seg fra det lokale til det regionale nivå.

• Ensjø - Planleggingsprogram med privat gjennomføring

I dette eksemplet har planleggerne med vilje valgt ikke å utarbeide en juridisk bindende plan, men en som er ganske lik og som kalles Planleggingsprogram. Hensikten er å invitere private grunneiere og utbyggere til å levere reguleringsplaner innenfor de rammer som Planleggingsprogrammet presenterer. Avvik fra rammene,

Plan_5-04_materie-article3_page007img001.jpg

Kommunedelplan for Fornebu, 2000. (Illustrasjon: Bærum kommune)

eller nye situasjoner, kan da håndteres lettere gjennom reguleringen. Men verken en koordinert opptreden fra utbyggerinteresser eller en rettferdig fordeling av eiendomsverdier, håndteres gjennom denne fremgangsmåten, og det sikres heller ingen initiativ.

• Kommundedelplan for Fornebu 2000

Mange sider ved denne planleggingen er interessant, men her vil jeg konsentrere meg om tilrettelegging for gjennomføring. Kommunen bestemte seg i realiteten for at Fornebu som område skulle behandles som en selvstendig økonomisk enhet innen kommunen. Utbyggingen skulle selv bekoste all teknisk infrastruktur, inkludert omlegging av en riksvei, og en vesentlig del av kostnadene for en automatbane mellom Lysaker og Fornebu. Opparbeidelse av en helt ny grønnstruktur med buffersoner for fuglereservater, en stor sentralpark med dam, og parkgrener ut til fjorden på alle kanter dekket med ny vegetasjon og bekker, tilrettelagt for hele regionens befolkning, skulle også bekostes av utbyggingen.

Men tøffest av alt var behovet for å bidra til sosial infrastruktur, skoler, barnehager, tilbud til eldre, rekreasjonsanlegg m.m., samt bidrag til å oppnå 20-25 % av boligene til såkalt «Husbankfinansiering» - noe for salg, noe for utleie. Her ble rekkefølgebestemmelser til plan benyttet, slik at ingen regulering kunne finne sted før alle behov var tilgodesett. Det skulle så privatrettslige avtaler (utbyggingsavtaler) mellom

Plan_5-04_materie-article3_page008img001.jpg

Kommuneplan for Oslo, 2004. (Kilde: Plan- og bygningsetaten, Oslo kommune)

utbyggere og kommunen dekke. Uten regulering, ingen tomtedeling og selvsagt heller ingen utbygging.

• Kommuneplan for Oslo 2004

I denne planen føres den nye tradisjonen videre. Bare Markagrensen er juridisk bindende. For øvrig er planen et klart budskap til alle om visse hovedintensjoner, og at arealbruken ellers vil bli avgjort på et lavere plannivå. Det er opp til markedet å være kreativ i sine ideer og sine prosjektinitiativ. De vil bli vurdert på et lavere plannivå ut fra sine respektive kvaliteter.

• Utviklingsavtale Follo

Folloregionen i Akershus fylke består av 7 kommuner. Disse kommunene har gått sammen om et prosjekt kalt Utviklingsavtale Follo. Hovedhensikten er å bli enige om prioriteringen av transportinvesteringer i området. Staten og fylket er målpunkter og leverandører av de største investeringene. Det gjelder både utbygging av jernbaneanlegg, riksveier og kollektivtransport for øvrig. Til gjengjeld vil kommunene koordinere sin arealbruk og fatte beslutninger om lokale trafikkforhold og parkering, slik at de ønskede transportinvesteringene får maksimal nytte.

Alternative pakkeløsninger for utvikling av samordnet transport og arealbruk over tid, utarbeides og gjøres til gjenstand for avtaler mellom partene. Disse vil i sin tur bli endelig politisk behandlet, fortrinnsvis gjennom ordinære beslutningsprosesser på relevante nivåer. Derfor er det selvsagt viktig å komme i inngrep med tunge prosesser som Nasjonal transportplan. Dette er en ny giv, og både lokale og nasjonale myndigheter stiller seg i utgangspunktet positive til tiltaket, om enn noe nølende fra statens side. Planleggere må her kombinere rollene

Plan_5-04_materie-article3_page009img001.jpg

Utviklingsprogram for Folloregionen - Nasjonal Transportplan. 7 kommuner i Akershus fylke har gått sammen om «Utviklingsavtale Follo». (Kilde: Follo- rådet/Akershus fylkeskommune)

som byråkrater og utviklere, med samhandling og forhandlinger som viktige instrumenter.

Prosesser og verktøy for «governance»

I praktisk anvendelse, slik det fremkommer av eksemplene over, har ofte former for «governance» noen felles trekk, som:

  • Situasjonen krever ny fremgangsmåte, fordi konvensjonelle prosesser ikke førte frem.

  • Samspill og forhandlinger ble introdusert fordi man mente at mer muntlige prosesser ville kunne være et alternativ.

  • Oppmerksomhet ble rettet mot nye relasjoner hvor gjensidig tillit måtte skapes.

  • Offentlig og privat ansvar ble gjenstand for fornyet diskusjon.

  • Ansvar og forpliktelser ble sammenliknet og satt i sammenheng.

  • «Gulrot og pisk»-verktøy ble tatt i bruk.

  • Prosedyrer og prosesser fra forhandlinger ble anvendt.

  • Skriftlige avtaler ble nesten alltid en viktig del av løsningen.

Fra internasjonale kilder vet vi at det eksperimenteres i anvendelse av bestemmelser for arealbruk, utbyggingsrettigheter, og finansielle redskaper, når offentlige myndigheter ønsker å la private markedskrefter utføre eller supplere offentlige tiltak eller oppgaver.

I Norge, som i mange andre land, er midlertid bakgrunn for dette basert på følgende:

  • Den tradisjonelle forståelsen for og oppslutningen om offentlig kontroll med arealer gjennom ekspropriasjon, er helt forsvunnet. Det er heller ikke utviklet andre nye verktøy som er tatt inn i lovverket for planlegging og gjennomføring.

  • Offentlige myndigheter holder seg langt unna løsninger for gjennomføring som involverer offentlige organer, når det er forbundet med risiko, politisk og/eller økonomisk.

  • Aktiv bruk av offentlig eierskap til arealer i planlegging og gjennomføring forsvinner, fordi offentlige myndigheter mer og mer definerer regler og prosedyrer som tilsvarer private kapitalistiske selskaper. EU-reglene for offentlig salg av eiendom forbyr annet salg enn på det åpne marked og til høyest bydende.

Rent generelt er det nok riktig å hevde at langsiktig bærekraftighet, som sjelden øves rettferdighet i nytte-kostnadsanalyser, taper oppmerksomhet og betydning, når også offentlige myndigheter tvinges til å rette seg etter kortsiktige forretningsregler.

Oppsummering

«Governance» er kommet for å bli, og prinsippene bak vil lede beslutninger og gjennomføring av fremtidig arealbruk og transport! Men vi vil erfare ulike oppfatninger om og ulik praktisering av «governance», avhengig av kulturell forankring og politiske valg.

Uten tvil vil nettverksløsninger være en del av denne utviklingen, og mer innflytelse vil kunne gis til befolkningen, innen visse rammer. Dette kan igjen bli betraktet som et utvidelse og forbedring av demokratiet, forutsatt at ikke smale med iherdige særinteresser tar over prosessene.

Imidlertid er det helt andre egenskaper ved «governance» jeg har valgt å fremheve gjennom eksempler og praktisk erfaring. Disse er forbundet med liberaløkonomisk tenkning og dens praktisering. Eller, kanskje vi heller burde kalle det et mer markedsorientert syn på planlegging, produksjon og gjennomføring, siden også sosialdemokratisk politikk i utstrakt grad har adoptert de samme prosedyrene. Under denne betraktningsmåten blir innbyggerne sett på som forbrukere med individuelle og frie valg av service og tjenester. Derfor må offentlig planlegging og service bli håndtert slik at individers valgfrihet kan maksimeres i et så åpent marked som mulig. Og det er da dette som anses å være en utvikling og forbedring av demokratiet.

Jeg har kortfattet forsøkt å illustrere noen hovedproblemer og utfordringer i denne utviklingen:

  • Først, når denne utviklingen finner sted, så står man overfor en situasjon hvor man har en alvorlig mangel på verktøy, både for planleggingsprosesser og for gjennomføring.

  • Planleggingens tradisjon og derfor også lover og regler, plasserer de viktige verktøyene i hendene på offentlige myndigheter (politisk kontroll) og ikke i hendene på private interesser eller offentlige forretningsforetak.

  • Det er videre grunn til å reise alvorlige spørsmål ved:

    • Demokratiske konsekvenser av den nye praksisen (for eksempel gjennomsiktighet)

    • Oppmerksomhet overfor langsiktige følger og virkninger?

    • Evnen til å løse upopulære behov (NIMBYer - not in my back yard)

    • Tilfredsstillelse av behov som ikke kan formuleres som etterspørsel?

    • Holdningen til offentlige organer, når de endres fra samfunnsmessige til forretningsmessige perspektiver?

Men for all del, det finnes både interessante og utfordrende nye muligheter for by- og regionalplanlegging i den videre utviklingen av «governance».

  • Vi må utprøve mer kommunikative prosesser som involverer flere, og med anvendelse av forhandlinger og avtaler.

  • Vi må bli flinkere til både å utnytte mer markedsorienterte «gulrot og pisk»-prosedyrer, og «vinnvinn»-prosedyrer i forhandlinger, på en oppfinnsom og pragmatisk måte.

  • Dette kan da muligens kombinere «forretningsinnstilling» med virkelig makt til demokratiske nettverksløsninger.

Hvorfor kan vi ikke få et Utviklingprogram for «governance» for praktisk planlegging og gjennomføring i norsk forskning, og ikke bare tilbakeskuende studier med akademisk vinkling?

Plan_5-04_materie-article3_page011img001.jpg

Sentrale governance-aktører i felles samtale om byutvikling i 1999; fra venstre Olav Thon, nå avdøde Olav Selvaag og Kåre Willoch. (Foto: Scanpix)