Artikkelen handler om bruk av governance i nærings- og byutviklingsprosesser. Først omtales Akerselva Miljøpark som primært var et miljøprosjekt, og der governance mer eller mindre bevisst ble brukt for å drive byfornyelse på nye måter, med en svært vellykket næringsomstilling som resultat. Deretter beskrives Akerselva Innovasjonspark, et nytt prosjekt vel 15 år senere, der governance-teknikker brukes eksplisitt og målbevisst for å skape et nytt industrielt cluster innenfor kunst, design, arkitektur og informasjonsteknologi (IKT).

Akerselva renner fra Maridalsvatnet gjennom Oslo og munner ut i Oslofjorden ved Bjørvika. De mange fossefallene gjorde Akerselva til et kjerneområde for norsk industri fra midten av 1800-tallet. Industrien i området nådde et høydepunkt i 1960-årene, for deretter å gå tilbake. Nedgangen skyldes kombinasjonen av distriktspolitikk og endringer i verdensøkonomien. I de siste 20 årene har området opplevd sterkt vekst på nye felter, som IKT og media, som har overtatt for de gamle industriene. Hva ligger bak denne vellykkede omstillingsprosessen?

Akerselva Miljøpark

Som i mange andre land begynte forholdet mellom plan og marked i Norge å forskyve seg i retning av deregulering på slutten av 1970-årene. Etter den tid har nye former for offentlig og privat styring overtatt i samfunnsutviklingen. Planambisjonene ble gradvis redusert, og i Oslo kom dette blant annet til uttrykk ved at de store prosjektene i den kommunale byfornyelsen stanset opp på midten av 1980-tallet.

Dette skjedde samtidig som både marked og politikk slo bena vekk unner Oslo-industrien. Ingen annen norsk region opplevde så sterk avindustrialisering i denne perioden som hovedstaden. Det var imidlertid liten vilje til å gjøre noe med dette næringspolitisk sett: Oslo opplevde jo i den samme perioden en voldsom oppblomstring i andre typer arbeidsplasser, blant annet innen offshorenæringen og i offentlig sektor. Den førstnevnte gruppen etablerte seg imidlertid andre steder i regionen – hovedsakelig i Bærum og Asker. Konsekvensene var at en fikk en opphopning av «brownfields» sentralt i Oslo.

I plan- og arkitektmiljøene – inkludert vernemyndighetene – var mange bekymret for at gamle fabrikker og andre viktige minnesmerker fra den industrielle revolusjon i Norge skulle gå tapt. Samtidig hadde miljøbevegelsen blitt en viktig politisk faktor i Norge. I 1986 leverte Brundtlandkommisjonen sin rapport om bærekraftig vekst.

Sissel Rønbeck var miljøvernminister i Brundtland-regjeringen og kjent som en handlekraftig dame. Hun ble gjennom lobbying fra et mer eller mindre velorganisert nettverk av byråkrater i kommunale og statlige plansystemer utsatt for det vi i dag kaller governance, eller nettverksstyring. Konkret skjedde dette ved at hun fikk plassert et prosjekt i fanget, med mulighet til å kalle det sitt.

De som sto bak var en gruppe mennesker – ikke politikere – som bodde i det aktuelle området, og som så forslummingen og hvordan historiske og

miljømessige kvaliteter ble forringet. Samtidig så de store historiske og miljømessige potensialer langs Akerselvas bredder. De delte den samme frustrasjon over forvitringen av planparadigmet. De omgikk hverandre både i jobben og sosialt, de hadde unger i samme barnehage. De snakket mye sammen. De delte langt på vei de samme verdiene. Ut av dette nettverket ble ideen om å fortsette med byfornyelse, men i en ny form, utviklet som det vi i dag ville kalle en governance-strategi.

Det er interessant å merke seg at en ikke brukte begrepet «governance» på denne tiden, men aktørene skjønte likevel, i en blanding av erfaring og instinkt, hva som måtte gjøres. En var selvfølgelig politisk taktisk ved å gi initiativet et tidsriktig «bærekraft»-logo, og dermed var det en smal sak å plante prosjektet hos politisk ledelse. Rønbeck tente umiddelbart og gikk inn for prosjektet med all sin politiske tyngde og prestisje. Hun ville først definere det som Akerselva Nasjonalpark, men nasjonalparksbegprepet hadde legale restriksjoner. I november 1986 ble derfor prosjektet Akerselva Miljøpark lansert.

Deretter skjedde det en normal formell forankring i det administrative og politiske systemet i Oslo kommune. Prosjektet ble organisert rundt viktige beslutningstagere i de relevante kommunale etater i Oslo og avdelinger i Miljøverndepartementet og hos Riksantikvaren. Privat sektor eller interessegrupper ble ikke trukket inn i styringsgruppen, selv om 1970-tallets ånd om involvering av grasrota fortsatt hang over landet. Representantene i styringsgruppen hadde fått mer enn nok av kaotiske folkemøter, kverulanter og møteplagere. «Vi vet jo hva disse menneske mener om dette – vi bor her jo selv», ble uttrykt av en av de sentrale i gruppen.

Styringsgruppen engasjerte Ola Bettum fra konsulentfirmaet InBy som koordinator. Bettum var ansatt i Miljøverndepartementet da prosjektet ble utformet, og selvfølgelig en av de sentrale governance-aktøren i forarbeidet med Akerselva Miljøpark. Personene i styringsgruppen hadde alle stor beslutningsmyndighet innover i sine respektive institusjoner, og Bettum var en reser til å samordne synspunkter, innhente informasjon, ta de nødvendige konflikter og effektuere tiltak. Resultatet ble et meget handlekraftig team.

Selve prosjektet Akerselva Miljøpark ble gjennomført fra 1987 til 1990. En evaluering av prosjektet ble foretatt ti år senere, fra 1998 til 1999 (Halvorsen 2001), og ble gjennomført som to parallelle studier: en analyse av den næringsmessige og fysiske transformasjonsprosessen, og en analyse av governance-prosessen.

Studien av den fysiske og funksjonelle transformasjonen ble foretatt av professor Karl Otto Ellefsen og Aasne Haug ved Arkitekthøgskolen i Oslo. Deres kilder var plankart og databaser med opplysninger om bygninger og deres bruk over tid på bestemte steder, samt kartlegging av bedriftene i området.

Plan_5-04_materie-article5_page025img001.jpg

Akerselva Miljøpark har ikke bare hatt positive miljømessige virkninger, men også stimulert til næringsmessig omdanning, Bildet viser Vøyenfossen med bygningen til det tidligere Graah Spinneri på Sagene, der nye media- og teknologibedrifter har flyttet inn i de renoverte fabrikklokalene fra industrialismens barndom. (Foto: Samfoto)

Analysen av governance-prosessene ble gjort av undertegnede, som på den tid var ansatt som forsker ved Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). Viktige informasjonskilder var plandokumenter, rapporter, kart, regjeringsskriv og – ikke minst – intervjuer av de viktigste aktørene i prosjektet, herunder både fra styringsgruppen og Sissel Rønbeck.

Tilsiktede og utilsiktede resultater

Hva fant vi? Et interessant hovedfunn var avviket mellom prosjektets intensjoner og målsettinger og

Plan_5-04_materie-article5_page026img001.jpg

Forskning, utdanning, IKT, kunst, design og arkitektur er i dag viktige drivkrefter i Oslos næringsmessige omstilling. Bildet viser en multimediaforestilling i den gamle fabrikkhallen til Vulkan jernstøperi under Ultimafestivalen. (Foto: Scanpix)

de faktiske prosessene en satte i gang. Her må vi skille mellom de tilsiktede og de utilsiktede prosessene. De tilsiktede var knyttet til de opprinnelige målsettingene for prosjektet, som var «grønne» og pakket inn i den rette bærekraftsretorikken på den tiden. Samtidig var en også eksplisitt på de kulturhistoriske verdiene som Riksantikvarens folk ivaretok. Dette ble kombinert med de byfornyelsesmessige aspekter som en også hele tiden hadde vært opptatt av. Nettverkets ulike interessenter og mål var ikke større enn at en klarte å skape en trygghet for at alle fikk gjennomslag for noe. De viktigste tilsiktede resultatene var:

  • Prosjektet var dynamisk i den forstand at man klarte å redefinere mål og endre samarbeidsrelasjonene etter hvert som prosjektet utviklet seg.

  • Formelle og demokratiske hensyn ble ivaretatt, ved at det ble laget en plan som etterpå ble behandlet politisk på behørig måte.

  • Prosjektet skapte oppmerksomhet og bred enighet om de naturmessige, historiske og kulturelle verdiene langs Akerselva, både i offentlig og privat sektor.

  • Området ble omdannet til en grønn korridor og et populært park- og rekreasjonsområde.

Det er viktig å merke seg at noen av resultatene først ble synlige etter at prosjektet formelt var avsluttet, når tiden hadde fått virke og ytterligere offentlige og private investeringer var tilført området. På dette siste feltet har prosjektet utvilsomt vært en suksess og er det fortsatt, ikke minst fordi Akerselvas kvaliteter nå taler for seg selv.

Vel så interessante er imidlertid de utilsiktede resultatene. Miljøparken viste seg å få en sjelden positiv virkning på den næringsmessige omstillingsprosessene i denne delen av Oslo. En voldsom vekst i det vi i dag kaller KIFT-næringer (Kompetanse Intensiv Forretningsmessig Tjenesteyting) og generell service og underholdningsbransjer blomstret opp i området ulikt noe annet sted i Norge. Dynamikken kom totalt uventet på governance- aktørene og det er først i de senere år at regionalforskerne har begynt å sette begreper på og forstå årsakene til hva som skjedde og skjer i området. Tematikken og forskning på området er blant annet sentral i det pågående byforskningsprogrammet «Drivkrefter og planleggingsutfordringer».

Kort fortalt ligger forklaringen i at arbeidet med Akerselva Miljøpark ikke bare bedret livskvaliteten til området og tilstøtende boligstrøk, men det stimulerte samtidig lokaliseringsbetingelsene for det

som nå gjerne betegnes som den «kreative klassen»; billige lokaler, studenter og kunstnere, korte avstander som lett muliggjør ansikt til ansiktmøter, lave transaksjonskostnader og nærhet til store og viktige kunder i sentrum av Oslo. Betydningen av dette var så vidt begynt å bli omtalt i den internasjonale litteraturen på denne tiden og var lite kjent i Norge. Utviklingen skjedde tilfeldig, vi hadde flaks.

Akerselva Innovasjonspark

Et halvt år etter at evalueringen av Akerselva Miljøpark var publisert, ble jeg kontaktet av en gruppe konsulenter og byaktivister som ønsket å utnytte de store lokalene i den gamle fabrikken som gjerne blir kalt Vulkan-hallen (Maridalsveien 17). Problemet var at Statsbygg som eide anlegget, hadde andre planer for området. De hadde fått noe støtte fra Norsk Kulturråd, men manglet den andre halvparten av finansieringen som var en betingelse. Jeg hadde i mellomtiden byttet posisjon og var nå daglig leder for Oslo Teknopol IKS, et næringsutviklingsselskap eid av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Samtidig underviste jeg i innovasjonsteori og governance på Handelshøyskolen BI og hadde sånn sett både praktisk og teoretisk interesse for feltet.

Konsulentene ønsket å utvikle noe de kalte «Akerselva Innovasjonspark». Hovedideen var å bringe alle «gode krefter» sammen for å skape et slags media-laboratorium i fabrikkbygningen. Arkitekthøgskolen i Oslo (AHO) og den nye Kunsthøgskolen i Oslo (KhiO) hadde nylig flyttet til området. Teknologisk Institutt (TI) hadde lenge hatt adresse

i området. Samtidig var det klart at Norsk Form og Norsk Designråd skulle flytte sammen i Norsk Senter for Design og Arkitektur litt lenger sør, i Hausmannskvartalet. Statsbygg hadde ingen klar strategi, annet enn å få mest mulig penger for eiendommen, og var ikke særlig lydhør for visjonene fra konsulentene.

Denne artikkelen har ikke mulighet til å gå inn i prosessen som fulgte i detalj, og kanskje bør det som skjedde skrives av en uavhengig forsker om noen år. Kortversjonen er at flere av de samme personene som hadde vært med på evalueringen av Akerselva Miljøpark gikk inn i styringsgruppen. Erfaringene fra Miljøparkprosjektet var helt eksplisitt med i organiseringen av arbeidet videre, men forskjellen var at her hadde en fått med en gruppe konsulenter med egenfinansiering og egne agendaer for hva en ville ha ut av prosjektet. Den nødvendige finansiering, som også utløste midlene fra Norsk Kulturråd, kom imidlertid fra Innovasjon Norge, AHO, KhiO, TI og Oslo Teknopol.

Det opprinnelige målet til konsulentene om å skape et media-laboratorium med fysisk tilhold på Vulkan, ble endret i løpet av forprosjektfasen. Det viste seg at institusjonene her hadde klart divergerende interesser enn det konsulentene hadde. Disse ønsket ikke gjøre seg avhengig av en dyr og vanskelig forhandlingsprosess med Statsbygg, ei heller hadde de behov for mer arealer og lokaler. I stedet var det enighet om å etablere et samarbeid mellom institusjonene på områder hvor en for øvrig hadde felles interesser; innen forskning, utdanning, kommersialisering, samordning av innkjøp, profilering og myndighetskontakt. Sammen så en at en kunne stimulere og ha gjensidig glede av den allerede sterke klyngedannelsen i området, som følge av næringstransformasjonen omtalt over.

Denne endringen i mål og strategi åpnet også døren opp for flere partnere, og ikke minst var det interessant at Universitetet i Oslo så dette som en strategisk fornuftig tilnærming.

Ideen bak samarbeidet er kort sagt at hver av de deltakende institusjoner skal satse på sine sterkeste sider og samarbeide der dette er opportunt. Den sosiale kontaktet og ansikt til ansikt-møter vil være av stor betydning, men samhandlingen vil også lettes ved etableringen av et kraftig bredbåndnettverk.

Denne endringen i prosjektet frustrerte naturlig nok konsulentene, som også ble uenige seg imellom. Som konsulent og governance-aktør er imidlertid første bud å finne fram til spillernes reelle mål. Det gjorde ikke konsulentene, og etter at forprosjektet var ferdig, ble det derfor bestemt å gå videre uten deres deltakelse.

Fra prosjekt til foreningen Akerselva Innovasjon

Høsten 2004 har prosjektet nådd en mer forpliktende fase. Stiftelsen Akerselva Innovasjon, der AHO, KhiO, UiO, Norsk Form, Norsk Designråd og Oslo Teknopol er medlemmer, ble opprettet 1. juni. Strategiarbeidet pågår i skrivende stund og stillingen som daglig leder blir utlyst i disse dager.

Det er for tidlig å kunne måle resultater av prosjektet på en systematisk måte. Som nevnt bør en evaluering gjennomføres først om noen år. Selv på dette tidlige stadium av synes det imidlertid klart at de governance-teknikkene som har vært i bruk fungerer etter hensikten. Det legges her stor vekt på tillitsbygging og respekt for de deltakende institusjoners egne mål og rammebetingelser. De første resultatene har vært relativt tilsiktede, men nye utilsiktede elementer dukker også opp – og også disse har så langt stort sett vært positive. Og grunnlaget for en fortsatt næringsmessig omdanning mot et kunnskapsbasert næringsliv i Oslo har blitt styrket.