«Så lenge Stortinget ikke mener noe fordi man er redd for å lage trøbbel, blir det status quo».

(Kommunalminister Erna Solberg, ifølge Aftenposten 13. august 2004).

 

Den offentlige forvaltningens omfang vokser, både i antallet oppgaver som skal løses og i mengden kroner som skal brukes. Det er bred politisk enighet om at det er viktig at de ressurser som settes inn, skal brukes så effektivt som mulig. Det er også en almen oppfatning at ressursbruken bør vurderes, og at tiltak for god bruk av ressursene må settes inn om det er nødvendig. Men i praksis er det stor motstand mot endringer. Det bestående har mange forsvarere.

En måte å vurdere effektivitet på er å ta for seg den nåværende ansvarsfordelingen mellom stat, fylker og kommuner. En annen tilnærming er å vurdere i hvilken grad fylkes- og kommuneinndelingen er velegnet til å løse forvaltningsoppgavene. En tredje tilnærming er å se funksjoner og geografisk inndeling i sammenheng. En konkurrerende tilnærming er å legge vekt på demokrati og medvirkning, og nedtone debatten om effektivitetshensyn.

I en rekke land vurderes endringer i funksjonsfordelingen og den geografiske inndelingen. I Danmark er det gjennomført en omfattende utredning og denne er raskt blitt videreført politisk, med en ambisjon om å ha en ny struktur på plass 1. januar 2007.

I Norge trår politikerne vannet, og viljen til handling er svak. Denne artikkelen tar for seg forholdene i Danmark, men bruker også den danske prosessen for å presentere et skråblikk på det norske politiske arbeidet med endringer i ansvarfordelingen i forvaltningen og med endringer i kommuneinndelingen.

Den danske modellen - full pakke

Strukturkommisjonens betenkning

Da det danske Folketinget tok fatt på høstsesjonen 2002, kunne statstministeren i sin åpningstale fortelle at regjeringen var i ferd med å nedsette en såkalt strukturkommisjon. Foranledningen var at den kommunale strukturen hadde bestått i mer enn 30 år, og at tiden var inne til en kritisk gjennomgang av dette systemet. Kommisjonen skulle vurdere om strukturen levde opp til «vor tids krav til et moderne velfærdssamfund.»

Det viktigste vurderingskriteriet var borgernes ve og vel. Oppgaven var å presentere en teknisk og faglig analyse som beslutningsgrunnlag for politiske vedtak om eventuelle endringer i rammene for løsningen av den offentlige sektorens oppgaver. Sekretarietet ble lagt til Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Det tok kommisjonen og dens sekretariat 15 måneder å gjøre jobben, nedfelt i en hovedbetenkning på nærmere 800 sider, og to vedleggsrapporter på omlag 700 sider. For dem med dårlig tid ble det laget en sammenfatning på 100 sider.

Gjennom hele betenkningen står borgerne i sentrum. Kommisjonen er opptatt av deres innflytelse og demokratiske kontroll og av deres stilling som brukere av offentlige tjenester. Den er opptatt av at forvaltningen skal være faglig bærekraftig, slik at det blir kvalitet over tjenestetilbudet. Samtidig skal tjenestetilbudet være effektivt og økonomisk bærekraftig. Den drøfter styringsrelasjonene mellom

stat, amter og kommuner, før den gir seg inn på en drøfting av mulige endringer i oppgavefordelingen mellom de politiske nivåene, og presenterer en rekke modeller. Noen av dem fastholder tre direkte valgte forvaltningsledd. Noen modeller forutsetter uendret oppgavefordeling, men det gjøres tydelig at oppgavefordelingen bør endres. En underliggende premiss er at desentralisering bør oppmuntres.

Én måte er å endre oppgavefordelingen slik at staten overfører flere oppgaver til amter og kommuner (den brede amtsmodellen). En annen måte er å slanke amtene og gi flere oppgaver til kommunene (den brede kommunemodellen). Men kommisjonen drøfter også modeller med to direkte valgte og ett eller flere indirekte valgte forvaltningsledd. Det er særlig den regionale samordningen som problematiseres. Regionrådene kan bestå av oppnevnte representanter fra kommunene eller fra partiene. Endelig presenteres en modell der amtene avvikles og oppgavene fordeles mellom stat og kommuner. Dette er den mest radikale modellen. Avhengig av hvilke modeller som velges, må de geografiske og befolkningsmessige kriterier for den administrative inndelingen fastlegges. Man begynner altså ikke med den geografiske inndelingen. Den er en avledet funksjon av den valgte forvaltningsmodellen. Til slutt anviser kommisjonen hvordan reformen konkret kan gjennomføres.

Betenkningen og vedleggene inneholder svært mye interessant stoff, også av relevans for den norske debatten. Det kan innvendes mot betenkningen at den er overveldende detaljrik, og at den ikke tar markante grep i diskusjonen av mulige ulemper ved de presenterte modellene. En kritisk gjennomgang av betenkningen er skrevet av Nordregios John Jørgensen i Journal of Nordregio (2004). Jeg viser til den for en mer profilert diskusjon av problemer knyttet til en reform.

Regjeringens arbeid med betenkningen

Strukturkommmisjonens mandat var å lage et beslutningsunderlag for politisk drøfting. Strukturkommisjonens betenkning kan sammenlignes med en NOU (Norsk Offentlig Utredning). Den skulle klargjøre mulige alternativer, ikke ta eksplisitte politiske standpunkter. Det skulle politikerne gjøre. Etter at Jørgensen skrev sin artikkel, har den politiske prosessen skutt fart. Betenkningen ble sendt på høring med kort svarfrist.

Allerede 27 april 2004, knappe fire måneder etter at den forelå, kom regjeringens politiske manifest for reformen: Det nye Danmark - en enkel offentlig sektor tæt på borgeren. Dette spinkle dokumentet på vel 40 sider inneholder klare politiske valg, og kan i prinsippet sammenlignes med en norsk stortingsmelding. Regjeringen går rett på sak, og bruker store ord. Omfattende reformer er nødvendig. Målet er å skape en offentlig sektor innrettet etter borgernes behov. Det skal gis mer kvalitet for pengene uten økning i den samlede beskatningen. Borgernes innflytelse skal bli større, det skal bli mer demokrati og større brukerdeltakelse. Det skal være klare ansvarslinjer og få gråsoner, slik at folk ikke blir kasteballer mellom forskjellige myndigheter. Det skal bli mindre byråkrati, færre skranker og bedre oversikt, ved at borgerne skal ha én inngang til det offentlige (underforstått kommunen, med unntak av sykehusområdet). Borgerne skal ha økt frihet i valg av offentlige tjenester.

Sykehusvesenet skal ha kortere ventetid og behandling i internasjonal toppklasse. Det skal være sammenheng i innsatsen for funksjonshemmede og andre svake grupper. Utdanningssystemet ut over grunnskolen skal samordnes. Innsatsen for å få folk i arbeid skal bli enklere og mer målrettet. Regjeringen nevner også bedre utviklingsmuligheter for alle deler av Danmark, og at nasjonale miljø- og naturverdier skal beskyttes.

For å nå disse målene skal kommunene styrkes for å kunne ta ansvaret for de fleste velferdsoppgavene. Sysselsettingspolitikken samordes i ett system, der arbeidsmarkedsetat og trygdesystem ses under ett. Forslaget minner om den norske regjeringsbeslutningen 18. juni 2004 om å opprette et nytt Arbeids- og sosialdepartement (ASD) fra 1. januar 2005, der statsråden skal ha det politiske ansvaret for arbeidsmarkedstjenester, trygd og sosialhjelp.

Den kommunale samordningen skjer i jobbsentre, der sysselsetting og sosial støtte ses under ett. Plansaker som angår det fysiske miljø tillegges kommunene alene, ikke kommuner og amter som nå. Også nærtrafikkansvaret legges til kommunene.

Det skal opprettes fem sunnhetsregioner, som koordinerer sykehusområdet. Her er det klare paralleller til den norske sykehusformen i 2002. Begrunnelsen er at de nåværende amtene er for små. Sunnhetsregionene skal styres av politikere som velges direkte. Sykehusene skal finansieres direkte over statsbudsjettet og gjennon kommunenes kjøp av tjenester. Staten har ansvaret for de videregående skolene, som blir selveiende institusjoner, finansiert av staten, med lokalt forankrede styrer.

Amtene fratas på denne måten sine viktigste arbeidsoppgaver, og den logiske konsekvensen er et amtene nedlegges og amtsskatten avskaffes.

Det kan heller ikke forundre noen at overføringen av mange oppgaver fra stat og amtene til kommunene gjør det nødvendig å etablere større kommuner eller forpliktende interkommunale samarbeidsformer. Regjeringen sier at den legger vekt på at slike bærekraftige kommuner skapes gjennom en frivillig prosess. Den forsikrer om at store kom-

muner ikke er et mål i seg selv, men et middel til å løse flere oppgaver «tæt på borgerne». Regjeringen viser til strukturkommisjonen som anbefaler at kommuner som skal løse nye oppgaver desentralisert fra stat og amter bør ha minst 30.000 innbyggere. Kommisjonen refererer til arbeider som viser at det er økonomiske smådriftsulemper for små kommuner (under ca. 15.000 innbyggere) og stordriftsulemper for større kommuner (fra 50.000 innbyggere og oppover). Avgjørende for regjeringen er imidlertid at de nye kommunene har organisatoriske og personalmessige ressurser til å løse de oppgaver kommunene skal utføre, mens de økonomiske argumenter mot små og store kommuner tillegges mindre vekt.

Regjeringen ser ikke bort fra at kommuner i samarbeid kan finne lokale løsninger. «Mindre, men bæredygtige kommuner vil kunne fortsætte, hvis de indgår forpligtende samarbeider. Sådanne bindende aftaler skal give sikkerhed for, at kommunerne i samarbejdet kan løse de kommunale opgaver på en tilfredsstillende måde.» Riset står bak speilet, for det er staten som skal vurdere og godkjenne disse samarbeidsavtalene.

I et vedlegg til regjeringens utspill redegjør regjeringen detaljert for sine valg. Oppsummeringene i enkeltkapitlene består i å klargjøre fordeler ved reformen. Ulempene må man eventuelt lete etter i kommisjonsbetenkningen.

Forberedelsene til Folketingets behandling av regjeringens innstilling

Regjeringens neste oppgave var å sikre seg et flertall i Folketinget. En forhandlingsrunde mellom regjeringen og de politiske partiene ble gjennomført i mai og juni. Det så lenge ut som om det kunne bli bred politisk enighet om reformen. For at en reform er nødvendig, synes det å være bred enighet om i Danmark. Høringsuttalelsene om strukturkommisjonens betenkning var i hovedsak positive, selv om enkelte hadde sine innvendinger. At amtspolitikere var skeptiske til avskaffelse av amtene kom ikke uventet. At små kommuner var urolige over å bli slått sammen med andre kommuner, var også forventet. Noen av høringsuttalelsene påpekte at hovedstadregionens problemer på langt nær var skikkelig utredet. Sosialdemokratene var mer bekymret over nedleggingen av amtene enn regjeringspartiene (Venstre og Det Konservative Folkeparti). Utkastet til avtale om strukturreform inneholdt mange kompromisser, men i sluttfasen satte Sosialdemokratene foten ned, ikke så mye på grunn av reformen i seg selv, men fordi de var skeptiske til gjennomføringsplanen.

Den 28. juni forelå en avtale om strukturreform mellom regjeringspartiene og Dansk Folkeparti, som befinner seg til høyre for regjeringspartiene. Disse partiene har et knapt flertall i Folketinget (93 av 178 representanter), og representerer 52 % av velgerne.

Avtalen bekrefter de overordnende prinsippene for reformen, men går i større detalj enn tidligere dokumenter inn i selve gjennomføringen. Den slår fast at behovet for større kommuner er forsterket ved de oppgaveoverføringene til kommunene som ligger i avtalen. Den foretrekker kommunesammenslutninger fremfor interkommunale samarbeidsavtaler, fordi ansvarfordelingen blir klarere og mer oversiktlig. Vilkårene for demokratisk kontroll og prioritering av arbeidsoppaven blir bedre i en kommune enn i en gruppe samarbeidende kommuner. Forlikspartiene oppfordrer de mindre kommunene til å finne sammen i nye og større kommuner. Strukturkommisjonens påpeking av at med de nye oppgavene kommunene får, bør folketallet være minimum 30.000 innbyggere, gjentas i avtalen. Videre heter det at man ved dannelsen av nye kommuner bør ta hensyn til kulturell og næringsmessig samhørighet. Det bør også legges vekt på at de nye kommunene inneholder byer såvel som landområder. I våre dager betyr vel dette at kommunene skal være regionale arbeidsmarkeder.

Tidsplan for den videre behandlingen

Den 29. juni 2004 ba Indenrigs- og Sundhedsministeriet kommunene innen utgangen av året om å komme med opplysninger om hvordan den nødvendige bærekraft ønskes oppnådd. Kommuner med mindre enn 20.000 innbyggere skal opplyse om hvilke kommuner de ønsker å bli slått sammen med. Dersom slike kommuner ikke vil slås sammen med andre kommuner, skal de opplyse om hvilke kommuner de har inngått avtale med om et forpliktende samarbeid. Dersom en kommune med mindre enn 20.000 innbyggere ikke har inngått en avtale med en eller flere kommuner om sammenslåing eller forpliktende samarbeid, «vil indenrigs- og sundhedsministeren efter samråd med de involverede kommuner og i enighed med forligspartiene kunne treffe afgørelse om en kommunesammenlægning.» I avisen BT 1. juli 2004 beskrives denne prosessen som at motstridige kommuner skal «masseres» på plass. Vil du ikke, så skal du.

I løpet av første halvår 2005 er det forutsetningen at alle brikker faller på plass. Det skal holdes kommunevalg i november 2005. Den nye kommunale inndelingen skal tre i kraft 1. januar 2007. I de kommunene som ikke endrer grenser, innebærer valget ingen endringer. I de kommunene som skal slås sammen med andre kommuner, forlenges funksjonstiden til de nåværende kommunestyrene med ett år, mens det nyvalgte kommunestyret for de nye sammenslåingskommunene i 2006 skal fungere som utvalg som skal forberede sammenslåingen rent praktisk.

Allerede i januar-februar 2005 skal de nødvendige lovforlagene om oppgave- og inndelingsreformen forelegges Folketinget. Først når disse er behandlet, kan finansieringsordningen fastlegges. Dette er Socialdemokratene uenige i, og det var derfor de ikke kunne være med på forliket. Partiets forhandlingsleder er imot at viktige vedtak fattes før de økonmiske betingelsene er klarlagt. Han etterlyser økonomiske konsekvensberegninger som en del av beslutningsgrunnlaget, mens avtalepartnerne på sin side mener at de endelige beregningene først kan skje etter at reformen er kommet på plass. Omtrent samtidig med at strukturkommisjonen kom med sin betenkning avga et regjeringsoppnevnt finaniseringsutvalg en betenkning om et nytt utligningssystem. Det gjør ikke saken enklere at behandlingen av forslaget til ny utligningsreform ikke kan skje før etter behandlingen av strukturreformen, siden de vedtak som gjøres av Folketinget om denne vil være premisser for utligningsreformen.

Den politiske debatten holder allerede høy temperatur. Opposisjonen kritiserer lovarbeidet og beskylder regjeringen for å utsette debatten om kommuneøkonomien slik at den unngår pengekrangel før kommunereformen er i boks. I sin omtale av Strukturkommisjonens betenkning peker John Jørgensen på at det også kan bli et problem for regjeringspartiene at deres forslag ikke får full oppslutning fra partifeller i kommunestyrer og amtsting. Grasrota kan utløse et opprør nedenfra.

Det meste av debatten handler om kommunene, men reformen forutsetter også at et nivå mellom stat og kommune skal komme i stedet for amtene, som jo skal nedlegges. Også overkommunale samarbeidsorganer som Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskap, skal avvikles. I stedet kommer fem regioner; Hovedstaden, Sjælland, Nordjylland, Midtjylland og Syddanmark. Det etableres regionråd ved direkte valg, men regionene får ikke beskatningsrett. Inntektene får regionene fra staten og fra kommunene, i form av lovbestemte rammetilskudd og refusjoner for utført arbeid. Regionenes hovedoppgave er å ha anvar for sykehusene. De tillegges også ansvar for regionale utviklingsoppgaver og regionale transportsystemer.

Regjeringen presenterer reformen som en desentraliseringsreform. Mange av dem som er kritiske til reformen, tviler på det. På ett punkt er det imidlertid foreslått en klar sentralisering, ved at de videregående skolene, som amtene har hatt ansvaret for, overtas av staten. Et alternativ ville være å gi kommunene ansvaret, men den danske regjeringen begrunner sitt valg med at det er svært viktig å sikre ensartet nasjonal kvalitet og standard i den videregående skolen. En statlig videregående skole vil også gi elevene frie skolevalg.

 

Plan_4-04_materie-article12_page049img001.jpg

Alle kjenner vel historien om haren og skilpadden som kappløp fra Æsops fabler.

 

Haren og skilpadden?

Den danske regjeringen har brukt uvanlig kort tid på å utrede og operasjonalisere reformen. Kommisjonen brukte 15 måneder på sitt arbeid. Til sammenligning brukte den norske kommune- og fylkesinndelingskomiteen, med et langt snevrere mandat, vel tre år på sitt arbeid. Regjeringens politiske behandling av kommisjonsbetenkningen tok knappe fire måneder. I Norge brukte departementet tre år på å få ferdig en stortingsmelding. Kommunalkomiteen brukte ett år på å forberede begravelsen av stortingsmeldingen, og 7. juni 1996 foretok Stortinget den endelige bisettelsen.

Den danske regjeringen brukte to måneder på å sikre seg folketingsflertall for sitt opplegg, og legger opp til en kjøreplan der folketinget får saken til behandling i januar 2005, der de politiske valg som reformen forutsetter skjer høsten 2005, og der det nye kommune-Danmark er i funksjon fra 2007. Som antydet, er det skjær i sjøen. Den danske regjeringens handlekraft føles av mange som en overkjøring. Forliket som har ført til avtalen, bygger på et meget knapt flertall i Folketinget. Det kan bli regjeringsskifte før prosessen er fullført. En kan ikke se bort fra et grasrotopprør. Men regjeringen vet hva den vil, og den har etablert klare prosedyrer for hvordan reformen skal gjennomføres. Det er ingen enkel sak. Det utarbeides et omfattende regelverk om personalpolitikk, om konkret overføring av arbeidsoppgaver, og om økonomisk ansvar. Det forutsettes også at refor-

men skal evalueres løpende. Det er en risiko for at reformen strander. Kanskje løper den danske haren for fort?

Den norske skilpadden skal ifølge fabelen komme først til mål. Men kan vi stole på fablene?

Den norske modellen - de små skritts vei mot nesten ingenting

I et historisk perspektiv er det mange likheter mellom kommunereformene i Danmark og Norge. I Danmark ble det etter ni års komité- og utredningsarbeid vedtatt en ny kommuneinndelingslov i 1967. Gjennomføring av reformen var i hovedsak fullført i 1970. Antallet kommuner ble redusert fra 1.388 til 275, eller med 80 prosent, og med adskillig grad av styring ovenfra. Men mange av de gamle kommunene var meget små. Omlag to tredjedeler av sognekommunene (herredene) hadde under 1.500 innbyggere, vel en tredjedel under 500. Likevel var reformen radikal. Halvparten av kommunene hadde nå mer enn 9.000 innbyggere.

I Norge tok det ti år fra Schei-komiteen ble nedsatt i 1946 til prinsippene for gjennomføring av reformen var klare i 1956, men selve gjennomføringen kom ikke skikkelig i gang før i 1964. Hovedtyngden av sammenslåingene fant sted i årene 1964-1966. I januar 1967 var det 454 kommuner i Norge, mens det i 1947 hadde vært 744. Men la oss ikke glemme at da kommuneinndelingen i Norge kom på plass i 1838 var antallet kommuner 392. Sammenslåingene i 1960-årene var ikke mer omfattende enn alle kommunedelingene etter 1838.

I årene 1967-1974 kom det i stand noen forsinkede sammenslåinger i en del byregioner. Den klart mest omfattende var opprettelsen av den nye Bergen kommune, som ikke kunne gjennomføres uten at fylkene Bergen og Hordaland ble slått sammen. Utover på syttitallet ble en del sammensluttede kommuner delt igjen. Dette må ses på som mindre korreksjoner etter den store revisjonen. Fortsatt hadde mange byer svært trange grenser, og i årene 1988-1994 ble det etter mye utredningsarbeid og omfattende politiske debatter foretatt åtte sammenslutninger som ga byer som Horten, Tønsberg, Larvik, Hammerfest, Sarpsborg, Hamar, Arendal og Fredrikstad videre grenser. Da var antallet kommuner i Norge kommet ned i 435, eller en reduksjon på vel 40 prosent. I 1990 hadde bare halvparten av de norske kommunene mer enn 4.400 innbyggere.

Den danske kommunereformen rundt 1970 var også en amtsreform, der antallet ble redusert fra 25 til 14. Den norske reformen omfattet ikke fylkene. Den eneste sammenslåingen (Bergen-Hordaland) skjedde for å få i stand en kommunesammenslutning i Bergensregionen

Kommune- og fylkeinndelingsutvalget (Christiansen-utvalget) 1989-1992

Dette utvalget ble nedsatt av Brundtlands annen regjering i april 1989. Kjell Borgen var statsråd i Kommunaldepartementet, som hadde det politiske ansvaret for arbeidet. Mellomspillet med regjeringen Syse (oktober 1989 - november 1990) fikk ingen betydning for komiteens arbeid, og det var Brundtlands tredje regjering som mottok innstilingen i mai 1992.

Begrunnelsen for å sette ned utvalget var at det hadde skjedd store endringer i det norske samfunnet siden den forrige kommuneinndelingsrevisjonen. Kommunikasjonssystemet hadde krympet avstander, en stadig større andel av befolkningen bodde i urbane strøk, og kommunene og fylkene var blitt tildelt stadig nye oppgaver i takt med utviklingen av offentlige tilbud i skolen, i helsevesenet, og av tilbudet på sosiale tjenester.

Fylkesinndelingen hadde ikke vært drøftet tidligere, men innføringen av direkte valg til fylkestingene og fylkesskatt fra 1976 hadde gitt fylkene store oppgaver, først og fremst knyttet til sykehusdrift og spesialiserte helsetjenester. De videregående skolene fikk også utvidede oppgaver, og stadig flere unge gikk stadig lenger på skole. Endelig hadde fylkene fått nye oppgaver i forbindelse med regional planlegging og regional utvikling.

Christiansen-komiteen skulle ikke drøfte fremtidige utviklingstrekk i den offentlige forvaltningen eller ansvarsfordelingen mellom stat, fylker og kommuner. Den skulle vurdere om den bestående inndelingen var oppdatert, og kom til at det var den ikke. Christiansen-komiteen skulle heller ikke komme med konkrete forslag til kommune- og fylkesinndeling, men formulere prinsipper som kunne anvendes når en konkret reform eventuelt skulle gjennomføres. Komiteens mandat var nokså statisk, og skulle ta oppgavefordelingen for gitt. Den politiske strategien var altså den motsatte av den som ble fulgt av den danske regjeringen i 2002, der kommisjonen ble bedt om å analysere fremtidige utviklingstrekk i den offentlige oppgavefordelingen, og trekke geografiske konsekvenser av analysen.

Christiansen-komiteen dokumenterte innenfor rammen av sitt mandat hvilke endringer som hadde skjedd i oppgavefordelingen frem til 1990, men kunne ikke gå videre i analysen. Det komiteen kunne påpeke var at en rekke kommuner egentlig var for små til å kunne tilby innbyggerne den kvaliteten på tjenestene de hadde krav på. De var ikke faglig bærekraftige, for å bruke et uttrykk fra strukturkommisjon. Dette problemet fikk liten oppmerksomhet i debatten som fulgte innstillingen.

Komiteen pekte også på at mange kommuner ikke hadde økonomisk bærekraft til å yte de nød-

vendige tjenestene. Dette problemet ble løst ved omfattende økonomiske overføringer fra stat til fylker og kommune. Kriteriene som ble brukt tok først og fremst utgangspunkt i den lokale befolkningens lovfestede rettigheter. Det ble også gitt skjønnsmessige rammetilskudd som skulle kompensere små kommuner og perifert beliggende kommuner for kostnader knyttet til lavt befolkningsunderlag og store avstander. Siden mange av de perifert beliggende kommunene også var små, fikk de betydelige tilskudd. Det lønnet seg på en måte å være liten og ligge avsides. Dersom små kommuner ble slått sammen med større kommuner, risikerte de å miste småkommunetilskuddet og få reduserte tilskudd for perifer beliggenhet.

Endelig sto det klart for mange at kommunale og fylkekommunale arbeidsplasser kunne komme i fare dersom sammenslåinger medførte effektivisering av den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen. Det ble også hevdet at kommunesammenslåinger ville svekke lokaldemokratiet. Et moment som forsvant i debatten var det dilemmaet som ligger i at små kommuner som mottar store overføringer, også må akseptere sterke statlige politiske føringer. Utover på nittitallet og frem til i dag har lokalpolitikernes frustrasjon økt ettersom de fant at deres handlefrihet ble redusert fordi staten allerede hadde bestemt hva pengene de mottok skulle brukes til. Så lenge kommunebudsjettene økte, var ikke dette problemet så synlig, men når overføringene stagnerte eller gikk tilbake, kom lokalpolitikerne i klemme.

Den politiske behandlingen av Christiansen- komiteens innstilling

Jeg har i et tidligere arbeid (1997) gått gjennom den politiske prosessen som førte til at Stortinget den 7. juni 1996 begravde regjeringens utviklingsprosjekt. Her er noen viktige årsaker: Høsten 1991 var det kommunevalg i Norge. Arbeiderpartiets andel av stemmene sank fra 34.5 prosent ved stortingsvalget 1989 til 30 prosent. Senterpartiet økte sin oppslutning fra 6.5 til 11.5 prosent. Ikke bare var kommuneøkonomien under press. Arbeidsledigheten steg, industrisysselsettingen sank, fiskerikrisen i Nord-Norge var alvorlig, og jordbruket ble mer og mer avhengig av statlige overføringer.

Da Christiansen-utvalgets innstilling ble sendt på høring i august 1992, var altså den politiske situasjonen for regjeringspartiet bekymringsfull. Høringsinstansene fikk god tid på seg, fristen for å uttale seg var 1. desember 1993, en uvanlig lang frist. De over 500 høringsuttalelsene var stort sett negative til innstillingen som jo åpnet for kommune- og fylkessammenslåinger. Det var best å være lykkelig som liten. Regjeringen var i grunnen ikke forberedt på motstanden. Dens strategi med å se på geografien og la funksjonsfordelingen ligge fratok den viktige argumenter av den typen som den danske regjering nå kjører frem med stor kraft - til borgernes beste». I et utstrakt og spredt bosatt land som Norge var det forståelig at geografien ble viktigere enn i Danmark, og at fokuset på den enkeltes velferd ble utydeligere. En annen forskjell mellom Danmark og Norge var at den krisebevissthet som mange mener er en forutsetning for at omstillinger kan gjennomføres, var betydelig i Danmark, men liten i det oljerike Norge.

Ved stortingsvalget høsten 1993 fikk Arbeiderpartiet riktignok økt velgeroppslutning, 37 prosent mot 34.5 prosent fire år tidligere. Men Senterpartiet økte sin oppslutning fra 6.5 til 17 prosent og ble Stortingets nest største parti. Partiet ble den viktigste målbærer for lokaldemokratiet. Den begynnende debatten om eventuelt norsk medlemskap i EU ble også erobret av Senterpartiet, som koblet den norske sentrum/periferi-debatten til Europa- debatten. 1994 var preget av den kommende folkeavstemningen om Norges forhold til EU. I denne situasjonen ville en stortingsmelding om kommune- og fylkesinndelingen som gikk inn for sammenslåinger, være det samme som å helle olje på ilden. Derfor fikk Kommunal- og arbeids- departementet god tid til å arbeide med stortingsmeldingen i det stille, og brukte ett og et halvt år på jobben. Norge sa som kjent nei til EU i november 1994. Først et halvt år senere kom stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen. EU-slaget var tapt, livet måtte gå videre.

Stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen ble oversendt Stortinget i mai 1995. Den foreslo ingen endringer i ansvarfordelingen mellom stat, fylker og kommuner. Egentlig hadde regjeringen ikke noen udelt positiv innstilling til interkommunalt samarbeid som alternativ til endringer i kommuneinndelingen. Men Senterpartiets representant i Christiansen-komiteen hadde lansert interkommunalt samarbeid som alternativ til kommunesammenslåinger, og denne tanken hadde fått atskillig støtte i debatten som fulgte. Derfor kunne ikke regjeringen avvise den helt. Formuleringene om forholdet mellom de to modellene er runde og uklare, og regjeringen ender med å anbefale en prosess der berørte kommuner og fylkeskommuner trekkes aktivt inn i arbeidet om å vurdere den konkrete inndelingen. Denne prosessen var forutsatt avsluttet innen kommunevalget 1999. For å koordinere rådslagningsprosessen og oppsummere forslag til konkrete endringer i inndelingen, anbefalte regjeringen at det skulle nedsettes et kommune- og fylkesinndelingsutvalg på nasjonalt nivå. Regjeringen la opp til at Stortinget skulle avgøre alle store og prinsipielt viktige inndelingssaker, og konkluderte med at Stortinget ville

kunne fatte vedtak om konkrete inndelingsendringer i stortingsperioden 1997-2001.

Også kommunalkomiteen tok seg god tid og brukte ett år på å komme med sin innstilling. I mellomtiden hadde det vært kommunevalg i 1995, der Arbeiderpartiet svekket sin posisjon fra stortingsvalget 1993 (fra 37 til 31 prosent av velgerne). Også Senterpartiet gikk tilbake (fra 17.5 til 11.5 prosent), en naturlig reaksjon etter den ekstraordinære EU-mobiliseringen i 1994.

I begynnelsen av 1996 ertet det såkalte Rattsø- utvalget på seg store deler av kommune-Norge da det avga sin innstilling «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner». Mandatet var å se på fordeling og effektivisering i et økonomisk perspektiv. Utvalget kom til at det var effektivitetsgevinster å hente, særlig ved sammenslutning av små kommuner. Innstillingen provoserte småkommunene, som mente at lokaldemokrati var viktigere enn penger, og den fikk nok følger for Stortingets behandling av regjeringens stortingsmelding om kommune- og fylkesinndelingen.

Den 30. mai 1996 kom kommunalkomiteens innstilling om kommune- og fylkesinndelingen. Den mente at det ikke var behov for en nasjonal inndelingsreform og avviste regjeringens forlag om nedsetting av et kommune- og fylkesinndelingsutvalg på nasjonalt nivå. Den anbefalte at Regjeringen skulle foreta en gjennomgang av kommuneloven og andre lover og regler om kommunal organisering med sikte på å legge til rette for interkommunalt samarbeid. Komiteen avviste ikke kommunesammenslåinger, men de skulle være frivillige. Forut for avgjørelse skulle det holdes folkeavstemninger i de berørte kommunene. Stortinget fulgte komitéinnstillingen med 90 mot 68 stemmer.

Regjeringen måtte tåle et nederlag den ikke var forberedt på. Arbeiderpartiet hadde saksordføreren i komiteen, men hun måtte innse at det ikke var mulig å få til et kompromiss. Det var delte oppfatninger innad i Arbeiderpartiets stortingsgruppe. Regjeringen hadde regnet med at Høyre ville støtte dens forslag, men Høyre valgte å gå sammen med resten av opposisjonen, selv om mange Høyre- politikere delte regjeringens syn. Både i Arbeiderpartiets og Høyres ledelse gjorde grasrotas skepsis inntrykk.

Hva skjedde så?

Stortingsvalget 1997 førte til Bondeviks første regjering, en mindretallsregjering der også Senterpartiet var med. Å sette kommuneinndelingen på den politiske dagsordenen var uaktuell politikk. Denne regjeringen ble i 2000 avløst av en nytt mindretallregjering med Jens Stoltenberg som leder. Heller ikke han hadde noen gode grunner til å ta opp kommuneinndelingen. Noen forsøk på å myke opp sitasjonen ble gjort, blant annet ved at kommuner som ønsket å utrede mulige sammenslåinger, kunne få økonomisk støtte til et slikt arbeid. Også regjeringen Bondevik II fra 2001 - nå uten Senterpartiet - oppmuntret til utredninger og forsøk for å finne bedre løsninger for lokal styring. Men det kom lite ut av disse utredningene. Det var nesten alltid minst én kommune i en mulig sammenslåingsprosess som satte foten ned.

Troen på at det frivillige interkommunale samarbeidet skulle bli et godt alternativ til sammenslåinger var sterk på papiret, men i praksis ble det stort sett slik at samarbeidsformer som ingen deltakere tapte på ble igangsatt, mens samarbeid om fordelingstiltak som ville gavne én komune på bekostning av andre sjelden førte til resultater. Da kommunene Ulvik og Granvin i Hordaland, med omlag 1.000 innbyggere hver, gikk inn for å ha felles rådmann, ble dette slått stort opp i pressen: «Se, det går an å effektivisere administrasjonen uten sammenslåinger!» Da herredsstyret i Ulvik i sommer sa opp sin halve rådmann, vakte det mindre oppmerksomhet. Bergens Tidende spør seg for og får opplyst at «i Ulvik skal det ha breidd seg ei kjensle av at rådmannen favoriserar Granvin. Dei er redde for at heile bygdestyringa blir flytta til grannebygda.» (24.06.04)

I løpet av de åtte årene som er gått siden Stortinget gjorde sitt vedtak, har to kommuner slått seg sammen til én. Det er gjort vedtak om ytterligere fire sammenslutninger i 2005, 2006 og 2008 som berører i alt 8 kommuner. Frivillighetsprinsippet vil altså føre til at antallet kommuner i Norge over en periode på 13 år vil være redusert fra 435 til 430, eller med én prosent. Flere av de vedtakene som er gjort, har hengt i en tynn tråd, med meget knapt ja-flertall i de mest motvillige av de frivillige sammenslåingskommunene.

I en artikkel «Frivillige sammenslåinger av kommuner - en vakker, men håpløs idé?» har Rune Sørensen drøftet disse problemene. Han viser til beregninger om utviklingen av de kommunale inntektene (statlige overføringer, skatt på inntekt og formue, samt gebyrinntekter) siden 1965. Hans referansebasis er inntektene for de mest folkerike kommunene (kommuner med mer enn 9.000 innbyggere i 1985). Dersom man setter inntekten pr. innbygger lik 100 i disse kommunene, vil man finne at kommuner med under 2.500 innbyggere hadde en langt sterkere vekst pr. innbygger enn kommunene med minst 9.000 innbyggere. I 1990 var den disponible kommuneinntekten pr. innbygger nesten dobbelt så stor som i referansekommunene, mens den hadde vært omtrent lik i 1970. Forklaringen ligger først og fremst i økningen i statlige

Plan_4-04_materie-article12_page053img001.jpg

Fra forsiden av NOU 2000:22 «Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune». (Illustrasjon: Rune Hagen)

 

overføringer. I første halvdel av nittiårene sank inntektene som småkommunene disponerte, slik at de hadde 'bare' 75 % høyere inntekt pr. innbygger enn referansekommunene.

Sørensen presenterer også resultater fra en spørreundersøkelse høsten 2002 der medlemmer av kommunestyrer og administrasjonssjefer i landets kommuner ble stilt spørsmålet: «Mener du at din kommune bør slåes sammen med en eller flere av nabokommunene?». Bare 18 % av ordførerne/varaordførerne i kommuner med under 5.000 innbyggere ønsket sammenslåing, mens i kommuner med over 5.000 innbyggere var andelen 39 %. Blant administrasjonsjefene var andelene respektive 39 og 53 %. Sørensen forklarer dette med at dagens statlige overføringer til kommunene gjør at småkommuner har høyere inntekter enn større kommuner. Ved å slå seg sammen med naboer med lavere inntekter, får de mindre penger.

Situasjonen ville kunne blir radikalt endret dersom disse tilskuddsordningene ble redusert, men en regjering som ville foreslå dette, ville møte trøbbel i Stortinger når saken ble fremmet, slik Erna Solberg uttrykker det i sitatet som åpner denne artikkelen. Hittil er det lite som tyder på at regjeringen vil provosere - det er som kjent stortingsvalg høsten 2005.

Oppgavefordelingen mellom stat, fylker og kommuner

Den danske regjeringen anså oppgavefordelingen som det viktigste temaet for strukturkommisjonens arbeid. Den geografiske inndelingen avhang av hvilken oppavefordeling man kom frem til. Christiansen-komiteen skulle ta hovedprinsippene i oppgavefordelingen for gitt, og gjorde det. Det kunne bli tale om mindre justeringer, men ikke store endringer. Stortingsmeldingen fulgte opp, og slo fast at det fortsatt skulle være tre forvaltningsnivåer og at oppgavefordelingen mellom dem i hovedsak skulle være som den var. Kommunalkomiteen hadde imidlertid registrert at det var en viss uro omkring oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre forvaltningsnivåene. Regjeringen hadde satt i gang en utredning om sykehusenes eierskap (NOU 1996:5 ). Denne innstillingen kom i april, altså mens komiteen holdt på å avslutte sitt arbeid med kommune- og fylkesinndelingsreformen. Utvalget hadde for sikkerhets skyld delt seg i tre like store mindretall. Ett ville ha et regionalisert sykehusvesen med fylkeskommunen som eier. Ett ville ha interfylkeskommunalt samarbeid, og ett ville ha et regionalisert sykehusvesen med staten som eier. Det lå sprengstoff i utredningen, spesielt i det siste forslaget. Det ville jo innebære store endringer i oppgavefordelingen mellom stat og fylker.

Vi vet hvordan saken endte. Det ble innført fem regionale helseregioner, med politiske helseutvalg, sammensatt av politikere oppnevnt av fylkestingene i regionen. Denne ordningen ble i 2002 erstattet av en ordning der staten overtok sykehusene, altså en ordning som ett av mindretallene i NOU 1996:5 hadde foreslått. Her gikk altså

den norske skilpadden raskere enn den danske haren.

I juni 1996 visste ikke Stortinget hva som ville komme til å skje med sykehusene, men kommunalkomiteen anbefalte Stortinget å be regjeringen vurdere «å sette ned et bredt sammensatt utvalg som skal foreta en helhetlig vurdering av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre ulike forvaltningsnivåene» Dette forslaget fikk flertall i Stortinget (90 mot 68 stemmer). Men hverken Brundtlands 3. regjering eller regjeringen Jagland satte ned noe utvalg. Det gjorde Bondeviks første regjering 5. juni 1998, altså to år etter at Stortinget hadde åpnet for det. Mandatet ble i 2000 også utvidet, slik at utvalget skulle vurdere antallet forvaltningsnivåer og, i tilfelle endringer i fylkesinndelingen, vurdere antall og størrelse på fylker/ regioner. Utvalgets utredning (NOU 2000:22) om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune ble ferdig i juli 2002. Uten å gå nærmere inn på innholdet, kan det slås fast at den mest av alt var preget av mange og sprikende mindretall. Den beste oppsummeringen finnes i en tegning på forsiden av NOU'en, en tegning som innleder denne artikkelen.

Regjeringens stortingsmelding (nr. 31 (2000- 2001)), som kom 30 mars 2001, ble fremlagt av regjeringen Stoltenberg to uker etter at den var tiltrådt. Den forsøkte å rydde opp i det kompliserte saksfeltet. Det viktigste standpunktet var at staten skulle overta ansvaret for sykehusene fra fylkene. Kommunene skulle styrkes og gis flere oppgaver, og detaljstyringen skulle reduseres. Fylkeskommunene skulle gis økt ansvar for samfunnsutviklingen i regionen, og den regionale statsforvaltningen samordnes, effektiviseres og tydeliggjøres. Taperen var fylkeskommunene, mens kommunene og staten var vinnere.

Om regjeringen hadde forsøkt å rydde opp, bidro kommunalkomiteen i sin behandling av saken til å komplisere den. Da Stortinget behandlet den den 14 juni, forelå det 21 mindretallsforslag. To av dem ble oversendt regjeringen, de øvrige nedstemt med varierede flertall. Stortinget vedtok ett forslag, mot Arbeiderpartiets stemmer. Det gikk på å be regjeringen videreføre forsøk med frikommuneforsøk. Stortinget samlet seg så enstemmig om å vedlegge stortingsmeldingen protokollen.

Det kom altså lite eller ingen ting ut av prinsippdiskusjonen. Dermed var det opp til regjeringen å videreføre oppgavefordelingsspørsmålene i form av konkrete forslag til Stortinget eller gjennom beslutninger som ikke behøvde å forelegges Stortinget. Den handlet raskt i sykehussaken, med bare seks måneder til å forberede den statlige overtakelsen.

Quo vadis?

I de snart tre årene som er gått siden Bondeviks andre regjering tiltrådte og Erna Solberg ble kommunalminister, har debatten om ansvarsfordelingen mellom stat, fylker og kommuner gått nokså kontinuerlig. Siden det ikke har vist seg mulig å få frem noe flertall i Stortinget om prinsipielle endringer, har regjeringen valgt de små skritts vei. Det åpnes for forsøk på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, det lirkes og det lokkes, og påminnelsen om at riset står bak speilet kommer også titt og ofte. Kommunene har kommet noe i bakgrunnen. Nå er det regiondebatten som fyller avisspaltene. En god og nyttig oversikt har Tor Selstad gitt oss i boken «Det nye fylket og regionaliseringen» (anmeldt i PLAN 1/2004; red.anm.).

Hans konklusjon er at de formelle, politisk-administrative regionene vi har, går i utakt med de funksjonelle, samfunnsmessige regionene. Tilpasningen mellom de formelle og funksjonelle regionene kan vanskelig skje gjennom å endre samfunnet slik at det passer til de eksisterende formelle nivåene. Tilpasningen bør nok heller gå den andre veien. Når terrenget endrer seg, er det rimelig å justere kartet. Dette har han gjort sommeren 2004, etter oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund (kortversjon finnes på www.ks.no). KS er nå på banen for å delta konstruktivt i regiondebatten.

Effektutvalgets innstilling (NOU 2004:2) om effekter av statlig innsats (i vid forstand) for regional utvikling og distriktspolitiske mål, ble avgitt i januar 2004. Den har vært ute på høring, og bearbeides nå politisk av Kommunaldepartementet.

I oktober vil NOU'en fra den såkalte distriktskommisjonen foreligge. Den gjennomgår helheten i den norske distrikts- og regionalpolitikken, og har også mandat til å komme med forslag til endringer. Disse utredningene vil også være viktige innspill til regjeringen i dens arbeid med regionalmeldingen som forelegges Stortinget våren 2005. Disse fire-årige regionalmeldingene er også regjeringens regionalpolitiske program foran stortingsvalgene. Det gjenstår å se om regjeringen våren 2005 vil ha politisk styrke og vilje til å meisle ut et handlekraftig regionnivå til erstatning for de nåværende fylkeskommunene, få aksept for en regional inndeling, og avgjøre hvilke offentlige oppgaver som skal tilføres dette nivået.

Jeg viser til illustrasjonen tidligere i denne artikkelen, og håper at den kommende regionaldebatten ikke ender opp slik at den kan illustreres med et bilde av en skilpadde godt skjult under sitt skall.

Plan_4-04_materie-article12_page055img001.jpg

Skulpturlandskap Nordland: «Sju magiske punkter» av Martti Aiha, Skånland kommune. (Foto: Werner Zellien)

 

Plan_4-04_materie-article12_page055img002.jpg

Skulpturlandskap Nordland: «Øye i stein» av Anish Kapoor, Lødingen kommune. (Foto: Werner Zellien)

 

Referanser:

BT (01.07 2004): Kommunal dynamit i næste folketingsvalg (lederartikkel).

Betænkning nr. 1434 (2004): Strukturkommissionens betænkning, Indenrigs- og Sundhedsministeriet. (Tre bind: 1. Hovedbetænkning, 2. Bilag. Baggrundskapitler, 3.Bilag. Sektorkapitler, i alt 1522 s. Sammenfatning 93 s. (Kan lastes ned fra http://www.im.dk, eller bestilles i papirversjon hos http://www.netboghandel.dk).

Hansen, Jens Christian (1997): Municipal reform: A prerequisite for local development? I Byron, R. m.fl. (red.): Sustainable Development on the North Atlantic Margin, s. 76-98, Ashgate, Aldershot.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2004): Aftale om strukturreform, 49 s. (Kan lastes ned fra http://www. im.dk/publikationer/strukturaftale).

Innst. S. nr. 225 (1995-96): Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune- og fylkesinndelingen (St.meld.nr. 32 (1994-95).

Innst. S. nr. 307 (2000-2001: Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling (St.meld. nr. 31 (2000-2001).

Jørgensen, John (2004): Reform of Denmark's local authority structure. Journal of Nordregio , Bind 4, nr. 1. (Kan lastes ned fra http://www.nordregio.se).

NOU 1992: 15. Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring (Christiansenutvalget).

NOU 1996:1. Et enklere og mer rettfer- dig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner (Rattsøutvalget).

NOU 1996:5. Hvem skal eie sykehusene? (Hellandsvikutvalget).

NOU 2000:22. Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune (Wilhelmsenutvalget).

NOU 2004:2. Effekter og effektivitet (Aalbuutvalget).

Regeringen (2004): Det nye Danmark - en enkel offentlig sektor tæt på borgeren, april 2004.

Regeringen (2004): Det nye Danmark - bilag om opgaveplacering, april 2004. (Begge disse publikasjonene kan lastes ned fra http://detnyedanmark.dk).

Selstad, Tor (2003): Det nye fylket og regionaliseringen. Fagbokforlaget, Bergen (Boken anmeldt av Jørund K. Nilsen i PLAN 1/2004).

St.meld. nr. 32 (1994-95): Kommune- og fylkesinndelingen.

St. meld. nr. 31 (2000-2001): Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling.

Stortingets forhandlinger 7. juni 1996: Debatt om Innst. S. nr. 225 (1995-96), s. 3932-4001.

Sørensen, Rune (2004): Frivillige sammenslåinger av kommuner - en vakker, men håpløs idé? Samfunnsspeilet 2/2004.