Den skandinaviske likhetsmodellen

Institusjonell likevekt

Den skandinaviske modellen er altså ikke et resultat av en gjennomtenkt plan. Den ble skapt gjennom en prosess av justeringer og modifiseringer, gjennom mobilisering av velgere og interesseorganisasjoner for nye endringer. Hver seier la grunnlag for nye reformframstøt i en kumulativ prosess av prøving og feiling til en havnet i noe som ligner på en institusjonell likevekt.

Denne institusjonelle likevekten er karakterisert av sentraliserte landsomfattende fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner; sentrale lønnsforhand- linger på nasjonalt nivå; rutinemessige konsultasjoner mellom regjering og interesseorganisasjoner om den økonomiske politikken; og en stor velferdsstat. Den typiske politikken er kjennetegnet av såkalte solidariske lønnsforhandlinger som presser sammen lønnsforskjellene; moderate lønnsoppgjør, en politisk forpliktelse til å holde full sysselsetting og til å tilby full forsikring gjennom universelle velferdsordninger til alle samfunnsborgere, ikke bare til de dårligst stilte.

Institusjoner og politikk passer godt sammen. På den ene siden ville det være vanskeligere å holde full sysselsetting uten sentraliserte fagforeninger som bidrar med lønnsmoderasjon selv når ledigheten er lav. Full sysselsetting er på den andre siden viktig for at fagbevegelsen er villig til å moderere seg i lønnsoppgjørene. Her har det vært et gjensidig gavebytte; full sysselsetting mot lønnsmoderasjon.

Også inntektsoppgjørene og velferdsstaten understøtter hverandre. De solidariske lønnsforhandlingene medfører først og fremst en sammenpressing av lønnsforskjellene mellom bedrifter, mellom bransjer og mellom arbeidstakere med ulike kvalifikasjoner og yrker. Små lønnsforskjeller øker på den ene siden den politiske oppslutning om universelle velferdsordninger som tilbyr sosialforsikring som majoriteten tjener på. Internasjonalt er mønsteret klart: land med små lønnsforskjeller har en mer sjenerøs velferdsstat enn andre land.

Velferdsstaten styrker på den andre siden svake gruppers forhandlingsposisjon i arbeidsmarkedet.

I tillegg definerer velferdsstatens støtteordinger implisitt en nedre grense for lønningene. Ingen ønsker å ta dårlig betalt arbeid når alternativet er sosiale støtteordninger. Med andre ord bidrar sosial-forsikringen til at de arbeidsledige ikke presser ned de laveste lønningene i arbeidsmarkedet. Alt dette demper lønnsforskjellene ytterligere.

Egalitær multiplikator

Til sammen skaper inntektsoppgjørene og velferdsstaten en slags egalitær multiplikator. Den politiske støtten til velferdsstaten avhenger blant annet av hvordan inntektene er fordelt mellom de lønnstakerne som utgjør det store flertallet i samfunnet. Denne lønnsfordelingen er igjen hovedsaklig bestemt gjennom de solidariske lønnsforhandlingene som gir desto mindre lønnsforskjeller jo mer sjenerøs velferdsstaten er. Sentraliserte lønnsforhandlinger presser sammen lønnsforskjellene, noe som bidrar til at velferdsstaten blir mer sjenerøs, noe som igjen reduserer lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet.

Ved å sammenligne land med ulike institusjoner har vi beregnet hvor mye lønnssammenpressing sentraliseringen av lønnsfastsettelsen isolert gir og hvor mye samspillet med velferdsstaten bidrar med i tillegg. Beregningene våre viser at dersom Norge fikk et mer desentralisert lønnsdannelsessystem omtrent som i England, ville lønnsulikheten før skatt, målt som forholdet mellom den øverste og den nederste desil lønna, øke med over femti prosent. Tar vi i tillegg med at virkningene av at større lønnsulikhet på sikt også ville medføre en mindre sjenerøs velferdsstat, øker lønnsulikheten alt i alt med over seksti prosent. Samspillet mellom lønnsforhandlinger og velferdsstat bidrar altså med en økning på tjue prosent i endret lønnsulikhet.

Arbeidsgivernes støtte

Den skandinaviske modellen kan tolkes som en implisitt sosial kontrakt som gir innbyggerne forsikring fra krybbe til grav. Innbyggerne er forsikret mot uheldige utfall i fødselslotteriet. Det spiller ikke så stor rolle hvem dine foreldre er og hvem du selv blir. Det er små forskjeller på folk uansett hvor du havner i inntektsfordelingen. Koordinerte lønnsforhandlinger gir arbeidstakerne i en liten åpen økonomi forsikring mot arbeidsledighet som følge av svingninger i internasjonale markeder. Velferdsstaten med universelle ordninger forsikrer den enkelte mot inntektsbortfall. Oppslutningen til den skandinaviske samfunnsmodellen er derfor basert på at den tilbyr forsikringsordninger som markedet vanskelig kan frambringe. Forsikringsmotivet gjør at oppslutningen kan fortsette å øke, også når folk blir rikere og velstanden øker.

Det er imidlertid ikke tilstrekkelig med folkelig oppslutning. Koordineringen i arbeidslivet er avhengig av frivillig deltakelse fra både arbeidsgivernes og arbeidstakernes organisasjoner. Inntektsomfordelingen i arbeidsmarkedet må oppnå støtte fra mektige aktører som ikke først og fremst er opptatt av omfordelingen i seg selv, men som snarere er motstandere av egalitære mål og omfordeling. Mye av argumentasjonen for de såkalte solidariske lønnsforhandlingene i den skandinaviske modellen var basert på argumenter i favør av effektivitet og makroøkonomisk stabilitet, snarere enn i favør av egalitære mål.

På 1950-tallet argumenterte for eksempel de to svenske fagforeningsøkonomene Gösta Rehn og Rudolf Meidner for at lønnsutjamning på tvers av svenske bedrifter og næringer ville stimulere til økonomisk utvikling, ved å presse lønningene opp i lavproduktive virksomheter og ned i høyproduktive virksomheter. En slik lønnssammenpressing virker som om en subsidierte høyproduktive bedrifter og skattlegger de lavproduktive, noe som i sin tur bidrar til raskere strukturendringer over tid. Gamle og umoderne bedrifter skiftes ut med nye og mer moderne virksomheter. Det blir flere gode jobber og færre dårlige. En slik lønnspolitikk kunne oppnå støtte fra langt flere enn dem som ønsket den ega- litære lønnsfordelingen, som nærmest fulgte som et biprodukt.

Arbeidsgivernes støtte har vært avgjørende for den skandinaviske arbeidsmarkedsmodellen. Modellen ville ikke overlevd dersom arbeidsgiverne satte seg i mot. En kan kanskje si at samfunnsmodellen bygger på en implisitt koalisjon mellom deler av arbeiderklassen og arbeidsgiverne. Sam- men omfordeler de inntekt fra midten mot endene av inntektsfordelingen. Slagordmessig kan en derfor si at den skandinaviske modellen er basert på en «utbytting» av middelklassen.

Globalisering ingen trussel

Mange hevder at den skandinaviske samfunnsmodellen er på vei ut på grunn av internasjonalisering og globalisering. Internasjonal konkurranse og økt kapitalmobilitet gjør kapitaleierne mindre

Plan_3-04-article7_page032img001.jpg

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom regjering og partene i arbeidslivet er en viktig forutsetning for den skandinaviske likhetsmodellen. Bildet viser NHO-president Jens Ulltveit-Moe (til venstre), LO-leder Gerd-Liv Valla og statsminister Kjell Magne Bondevik etter et møte i forbindelse med lønnsoppgjøret 2003. (Foto: Scanpix)

nasjonale og mer villige til å søke de mest profitable mulighetene samme hvor de måtte være lokalisert internasjonalt. Mange mener at dette med- fører en endring i relativ forhandlingsstyrke der kapitaleierne får mer makt i forhold til både arbeidstakerinteresser og politiske partier. Særlig styrkes eiernes interesser i konkurranseutsatte næringer i forhold til interessene i skjermet virksomhet, hevdes det.

Utgangspunktet for et slikt syn er at den skandinaviske modellen bygger på et sosialt kompromiss der kapitaleierne nærmest har blitt tvunget til å gi etter for arbeiderklassens krav. Sosialdemokrati i ett land er ikke mulig i en verden med fri handel og fri flyt av kapital; og økonomien i de enkelte land konvergerer mot et markedsliberalt økonomisk system. Kort sagt hevder mange at globaliseringen tenderer til å harmonisere inntektsfordeling og velferdsstatsordninger på tvers av land. Disse tendensene blir igjen betraktet som et resultat av en friere flyt av varer, kapital og arbeidskraft mellom land. Dette er tre nokså ulike prosesser, men ingen av dem truer den skandinaviske modellen direkte, slik folk hevder.

At kapitalmobiliteten har økt, er reelt nok, men denne endringen har ikke så dramatiske konsekvenser som enkelte hevder. Økt kapitalmobilitet innebærer først og fremst et avkastningskrav fra kapitaleierne og derved et krav om at gjennomsnittslønna ikke kan bli for høy. Økt kapitalmobilitet har ingen øvrige implikasjoner for hvordan en gitt gjennomsnittslønn fordeler seg på arbeidstaker- grupper og for hvor stor skattebyrden kan bli. Økt kapitalmobilitet i en integrert verden kan øke behovet for lønnskoordinering, slik at den skandinaviske modellen faktisk får et komparativt fortrinn snarere enn et skudd for baugen.

Økt flyt av varer gjennom en friere internasjonal handel, er også en realitet. Mer frihandel og økt integrasjon i verdensøkonomien gjør de skandina-

viske nasjonaløkonomiene mer utsatt for svingninger i internasjonale markeder. Dette virker isolert sett nærmest som en vitamininnsprøytning for den skandinaviske modellen. For det første blir de økonomiske gevinstene av å koordinere lønnsfastsettelsen større. For det andre blir den politiske støtten til sosialforsikring sterkere. Imidlertid kan en lav internasjonal inflasjon være en utfordring for lønnsfastsettelsessystemet i sektorer med både sentrale og lokale tillegg.

En friere handel kan også gi en tendens til økt lønnsutjamning mellom land. Under visse betingelser kan dette innebære større lønnsskiller i Skandinavia, og derved true den skandinaviske modellen. Men internasjonaliseringen av produktmarkedene er ikke noe nytt. Faktisk har den skandinaviske modellen vært robust overfor tiltakende internasjonalisering av produktmarkedene i hele etterkrigstiden.

Dette bekreftes av vår undersøkelse av 15 OECD-land over en periode på 16 år. Vi fant ingen tendens til lønnsutjamning mellom land forårsaket av internasjonalisering av produktmarkedene. Til tross for økt internasjonalisering er det tydeligvis fortsatt rom for betydelige nasjonale forskjeller i lønnsstrukturene mellom land. Det er derfor liten grunn til å tro at økt internasjonalisering av produktmarkedene har endret de grunnleggende mekanismene i systemet, eller at denne siden av internasjonaliseringen på andre måter truer den skandinaviske modellen.

I motsetning til en friere flyt av varer og kapital mellom land, er fri flyt av arbeidskraft langt fra en realitet i Europa i dag. Men dersom en betydelig del av arbeidskraften ble hypermobil, ville det ikke være mulig å opprettholde den skandinaviske modellen. Til nå har imidlertid en tilstrekkelig stor andel av arbeidsstokken i de enkelte europeiske landene vært immobile nok til at det fortsatt er mulig å opprettholde betydelige forskjeller i leve- kår, lønn og velferdsytelser mellom land. Hvor lenge dette kan vare er et åpent spørsmål.

Det er usikkert både hvor raskt arbeidskraftsmobiliteten faktisk kommer til å øke og hvor mye mobiliteten må øke før tendensen til lønns- og velferdsutjamning mellom land setter inn. Etter vår oppfatning utgjør arbeidskraftsmobiliteten likevel ikke noen umiddelbar trussel mot de grunnleggende mekanismene i den skandinaviske modellen, men den kan kanskje på sikt gjøre systemet mer følsomt overfor sjokk.

Endelig har økt internasjonalisering av nærings- livet medført direkte maktendringer som på sikt kan destabilisere den skandinaviske modellen, men av andre grunner enn de fleste hevder. Det er nemlig ingenting som tyder på at internasjonaliseringen svekker fagbevegelsen mer enn den svekker arbeidsgiverne. Økende krav fra internasjonale markeder innebærer tøffere vilkår for begge parter.

Det er derimot tegn som tyder på at internasjonaliseringen kanskje svekker arbeidsgivernes makt relativt til fagbevegelsen. Spesielt kan lockout bli mindre effektivt som kampmiddel i en integrert verdensøkonomi. Lockout trusler har vært benyttet av arbeidsgiverne blant annet for å disiplinere fagforeninger og medlemsbedrifter som har ønsket å bryte ut fra de sentrale lønnsforhandlingene. Internasjonalisering kan også svekke arbeidsgivernes solidaritet med andre arbeidsgivere og begrense deres evne til å opptre kollektivt fornuftig som gruppe. Siden den skandinaviske modellen er like avhengig av koordinering blant arbeidsgiverne som blant arbeidstakerne, kan mindre arbeidsgivermakt og arbeidsgiversolidaritet være like alvorlig for fordelingsmodellens framtid som redusert makt og solidaritet i fagbevegelsen.

Offer for egen suksess?

Produktivitetsvekst i industrien, høyt nivå på offentlig sysselsetting og sterk satsing på utdanning uavhengig av inntekt er alle utviklingstrekk som er understøttet av den skandinaviske fordelingsmodellen. Men samtidig undergraves makt- grunnlaget for modellen nettopp av disse utviklingstrekkene. Den tradisjonelle industriarbeiderklassen minker, og en økende andel av befolkningen tilhører grupper med høy utdanning som jobber i skjermet sektor. Dette er grupper som er skviset i den skandinaviske fordelingsmodellen. Middelklassen blir større, og vi har fått et «opprør fra midten». Den høyt utdannete middelklassen opplever også mindre risiko, og slutter i mindre grad opp om velferdsstatens fellesordninger.

De springende punkter for systemets framtidsutsikter er etter vår oppfatning knyttet til følgende trekk:

Arbeidsgivernes samhold svekkes. Selv om samordningsgevinstene fortsatt er store, har den enkelte arbeidsgiver fått sterkere incentiver til å bryte ut og fastsette en lønnspolitikk på egenhånd. Dette skyldes blant annet resultatene av den skandinaviske modellen: knapphet på høyt kvalifisert arbeidskraft og økt innslag av kunnskapsbasert produksjon. Samtidig svekkes arbeidsgivernes viktigste kampmiddel, lockout.

Fagbevegelsen fragmenteres. Store grupper høyt utdannet arbeidskraft søker varierende allianser for å øke egen lønn, og det blir flere parter i de sentrale forhandlingene som gjør det vanskeligere å finne forhandlingsløsninger.

Velferdsstaten utfordres. Det er et økende politisk press for å få mer individuelt tilpassede velferdsstatsordninger. Bak disse endringene ligger middelklassens misnøye og det faktum at en min-

dre andel av befolkningen arbeider i sektorer som er direkte utsatt for internasjonal konkurranse. Middelklassens misnøye har fått større betydning både fordi den er sterkere og fordi den hevdes med større tyngde. Misnøyen ble sterkere fordi likhetsambisjonene i den skandinaviske fordelingsmodellen økte. Sammenpressingen av lønningene har

Plan_3-04-article7_page034img001.jpg

Ved siden av sentraliserte lønnsoppgjør er velferdsstaten den viktigste institusjonen innenfor den skandinaviske fordelingsmodellen. Her fra 1. maitoget i Oslo, 2003, med paroler om sterkere offentlig innsats i boligbyggingen. (Foto: Scanpix)

særlig gått ut over grupper i offentlig sektor med høyere utdanning. Misnøyen har fått økt tyngde fordi middelklassen har vokst. Både likhetsambisjonene og middelklassens vekst er skapt av den skandinaviske modellen selv. Den skandinaviske modellen står overfor et opprør fra middelklassen.

Dersom disse endringene blir betydelige nok,

kan en få nye mekanismer i systemet og andre maktkonstellasjoner. Dersom for eksempel arbeidsgivernes evne og vilje til å koordinere sin lønns- politikk forsvinner, kan en av de viktigste pressgruppene bak den solidariske lønnspolitikken falle fra. I Sverige skjedde dette i noen grad i 1983, da viktige arbeidsgivergrupper trakk seg ut fra de sentrale inntektsoppgjørene. Mer lokal lønnsfastsettelse ledet raskt til større lønnsforskjeller i Sverige.

Samfunnskontrakten

Den skandinaviske fordelingsmodellen gir i realite- ten innbyggerne en implisitt samfunnskontrakt med betydelige forsikringselementer. Tilnærmet full sysselsetting forsikrer mot ledighet. Helse- og sosialpolitikken forsikrer mot tap av inntekt. Men samfunnskontrakten forsikrer innbyggerne ikke bare mot uheldige utfall av uforutsette begivenheter knyttet til helse, inntekt og jobb. Den forsikrer innbyggerne også mot konsekvensene av mulige feil- beslutninger og viljesvakhet i løpet av livet. Velferdsstatens støtteordninger reduserer risikoen for sosial fornedring og for å havne i individuelle fattigdomsfeller. Et sosialt sikkerhetsnett gir den enkelte flere sjanser, om det trengs.

Som nevnt gir den skandinaviske modellen forsikring overfor uheldige utfall av fødselslotteriet: hvem en blir - anlegg og muligheter, foreldre og sosialt miljø; og hva en kan bli - utdanningstilbud og jobbmuligheter, evner og helse. En offentlig finansiert skole åpner for utdanning til alle uavhengig av foreldres inntekt og formue. Små lønns- forskjeller gir en implisitt forsikring mot store inntektstap samme hvilken jobb en havner i.

Ingen av disse ordningene er perfekte. Som annen forsikring er de heller ikke gratis eller fri for misbruk, og de kan invitere til skjødesløshet. Som annen forsikring gjelder også prinsippet om at mer risiko øker viljen til å betale en høy premie. Over livsløpet blir imidlertid uvisshetens slør tynnere og tynnere. Folk kan etter hvert se gjennom det fordi de får kunnskap om de viktigste risikoene de står over for. Det som i utgangspunktet er forsikring, kan slik fortone seg som ren inntektsomfordeling.

Middelklassens opprør mot deler av den skandinaviske samfunnskontrakten kan sees på denne bakgrunn. Den som kjenner sin høye markedsverdi og dessuten har økonomisk evne til en viss selvforsikring, ønsker verken lønnssammenpressing eller en kostbar forsikring mot viljesvakhet og uforutsette begivenheter. Når denne gruppen får økt makt, øker protesten mot den skandinaviske samfunnskontrakten. Legitimiteten til denne protesten synes ikke å bli svekket av at den ligner bileierens krav om å få forsikringspremien tilbakebetalt fordi han ikke har kollidert.

Som nevnt kan den skandinaviske modellen ha bidratt til å heve produktiviteten i næringslivet når nye teknologier blir tatt i bruk gjennom investe- ringer i nytt kapitalutstyr. Dette er en viktig grunn til at arbeidsgiverne har støttet lønnsutjamning gjennom sentraliserte inntektsoppgjør. Effektivitetsgevinstene gjelder særlig lønnsutjamning mellom bransjer og bedrifter. De samme argumentene gjelder ikke i samme grad lønnsutjamning mellom grupper av arbeidstakere innenfor bedriftene. Utviklingen fra lik lønn for likt arbeid mot lik lønn for alle, kan derfor svekke oppslutningen om den skandinaviske fordelingsmodellen.

Modellen møter dessuten større utfordringer når den vesentligste kapitalen er medarbeidernes kunnskap og initiativ. For det første blir det da vanskeligere å fastsette lønningene sentralt, fordi behovet for informasjon om lokale forhold øker. For det andre får medarbeiderne økt makt. Begge disse forholdene stimulerer bruken av individuelle kontrakter og begrenser arbeidsgivernes evne til å samordne sine lønnstilbud. Dette bidrar til større lønnsforskjeller, noe som også kan endre den skandinaviske samfunnskontrakten.

Få samfunnsendringer skjer imidlertid raskt. Akkurat som oppbyggingen av hele den skandinaviske samfunnsmodellen skjedde gradvis, må vi vente at en eventuell nedbygging, uansett årsak, vil skje gradvis. Økt ulikhet i lønninger og gasjer kan medføre at velferdsstaten blir mindre sjenerøs overfor svake grupper i arbeidsmarkedet. Av den grunn svekkes deres forhandlingsmakt, og lønnsulikheten tiltar. I begge tilfellene kan vi få en kumulativ selvdestruksjon av den skandinaviske modellen.

Hvorvidt den skandinaviske fordelingsmodellens tid nå er over, avhenger derfor av om den implisitte samfunnskontrakten tilpasses en ny situasjon med moderne kunnskapsorientert produksjon, en stor rikdom i samfunnet og en sosial struktur med en dominerende middelklasse.