Megaprojects and Risk. An Anatomy of Ambition

Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius og Werner Rothengatter: Megaprojects and Risk. An Anatomy of Ambition Cambridge University Press, 2003

Bent Flyvbjerg, som er professor i planlegging ved Ålborg universitet, ble viden kjent for sin avhandling om rasjonalitet og makt fra 1991. Nå er han kommet med en ny og spennende bok, Megaprojects and Risk. An Anatomy of Ambition. Som medforfattere har han med seg Nils Bruzelius fra Stockholms universitet og konsulent i trafikkspørsmål, og Werner Rothengatter som er leder for et institutt for transportøkonomi ved Karlsruhe Universitet i Tyskland.

Gjennom den ovennevnte boka om makt og rasjonalitet greidde Bent Flyvbjerg å skaffe seg en oppmerksomhet som er svært sjelden når det gjelder en akademisk avhandling. Det er derfor både vanskelig for den som skriver og spennende for den som leser en bok som skal følge etter en slik suksess som hans doktor- avhandling ble.

Flyvbjerg slår an tonen i denne nye boka allerede i tittelen, Mega- projects and Risk. An Anatomy of Ambitions. På første side får vi vite at dette er den første detaljerte undersøkelsen av det fenomenet Flyvbjerg kaller megaprosjekter.

Det sentrale budska- pet i boka er at det synes som store transport- prosjekter har det til felles at det svært ofte er betydelige underbudsjetterte konstruksjons- kostnader, kombinert med overestimering av inntekter i form av antall passasjerer.

Dette fenomenet dokumenterer boka klart. Flyvbjerg viser også at det ikke er noe spesielt nytt fenomen. Både Suez-kanalen fra 1860- tallet og Panama-kanalen fra rundt 1910 hadde dramatiske overskridelser av de beregnede konstruksjonskostnadene.

Det interessante og selvsagt meget provoserende spørsmålet blir da om fenomenet skyldes manglende kunnskap og for dårlige beregningsmodeller, eller om det rett og slett er tale om manipulering av data mot bedre vitende.

I de innledende delene av boka lar Flyvbjerg leseren danne seg det bildet av dette fenomenet, og at man slett ikke skal se bort fra at det svært ofte foregår en bevisst manipulering av data for at det ønskede prosjektet skal kunne gjennomføres. Begrunnelsen for denne manipulerin- gen kan være av både politisk og økonomiske art.

Flyvbjerg støtter seg her i betydelig grad på Martin Wachs, University of California, Berkeley, som har skrevet om etiske spørsmål og om planleggeres etikkdilemmaer, og som ikke går av veien for å si at det finnes eksempler på at det tas i bruk direkte løgn for å få gjennom- ført ønskede prosjekter.

Etter å ha spisset problemstillingen på denne måten, følger en omfattende dokumentasjon som med klare tall viser at underbudsjette- ring av kostnader og overestimering av inntekter er et gjennomgå- ende trekk ved store infrastrukturprosjekt, og at planleggere settes under press, gjerne da fra politikere, som vil ha fram et bestemt ekspertsvar.

Boka viser at selv om det brukes sofistikerte modeller som synes objektive og vanskelige å manipulere, så er det teknisk relativt lett å justere faktorer som gjør at man får det ønskede resultat som

skridelser i forhold til bokas «tre på topp»:

Bostons veg- og tunnelprosjekt der overskridelsene endte på 196 %, Humber Bridge i England

konklusjon. Det påpekes også at det har vært vanskelig å mobilisere privat kapital til denne typen megaprosjekter, blant annet fordi dette blir oppfattet som investeringer med høg risiko og usikkerhet.

med 175 % og banesyste- met for Boston, New York - Washington med 130 % overskridelser.

Teksten tar oss videre mer detaljert inn i tre sentrale prosjekter i Europa (Trans-European Transport Network) som alle er spon- set med EU midler: Kanaltunnelen mellom England og Frankrike, åpnet 1994, Storebeltforbindelsen i Danmark, åpnet 1997-98 og Øresunds-forbindelsen mellom Sverige og Danmark som ble åpnet i 2000.

I alle disse tre prosjektene oversteg konstruksjonskostnadene de budsjetterte kostnadene i betydelig grad; for kanaltunnelens vedkommende med 80 %, Store- belt-forbindelsen med vel 50 % og Øresundforbindelsen med rundt 70 %. Dette er imidlertid relativt beskjedne over-

Etterspørselen ligger jevnt over mye lavere enn det estimerte for de fleste prosjektene. For eksempel var trafikken for kanalforbindelsen mellom England og Frankrike og for Humber Bridge henholdsvis 18 % og 25 % av forventet det første året etter åpningen.

Om man ser bort fra spørsmålet om løgn og manipulering, viser boka at den økonomiske risikoen er svært lite tilfredstillende vurdert i de undersøkte prosjektene. Det samme gjelder risiko for mil- jøet. Et viktig poeng i argumentasjonen for disse store transport- prosjektene er ofte utsiktene til betydelige regionale effekter som grunnlag for økt aktivitet, flere arbeidsplas- ser og bedre økonomi. Nettopp dette argumentet var sentralt for val- get av lokalisering av hovedflyplassen til Gardermoen.

Etter å ha brukt de første hundre sidene av bokas samlede volum på 150 sider på å stille diagnosen, som sannelig ikke er særlig hyggelig, går forfatterne over til å foreslå forbedringer av prosedyrene og metodene for å håndtere megaprosjekter innen transportsektoren. Deres anbefalinger er delt i fire punkter:

Med transparens menes at alle dokumenter og annen informasjon må være offentlig tilgjengelige. Det bør oppmuntres til aktiv medvirkning fra offentlige og private aktører tidlig i prosessen.

Bedre spesifiserte prosedyrer betyr at alle forhold knyttet til gjennomføringen av prosjektet inklusivt aktuelle alternative løsninger bør være klar- lagt før gjennomfø- ringen starter. Disse rammebetingelsene må være så konkret formulert at de kan etterprø- ves skikkelig.

Eksplisitt beskrivelse av roller og ansvar gjelder spesielt forhold knyttet til økonomi. En presisering av disse forholdene vil sannsynlig- vis skjerpe oppmerk- somheten omkring ulike former for risiko.

Noe av hovedpoen- get ved å stimulere til større innslag av risikokapital, er at det da fra første stund vil bli lagt større vekt på risiko- vurderinger. Større innslag av privat kapital behøver ikke å bety at det offentlige mister kontroll og styring av prosjektet.

Bakgrunnen for disse anbefalingene er basert på det omfattende empiriske materialet boka presenterer. Det synes som at det har vært sviktende inn- syn og informasjon om den risiko som har vært knyttet til prosjektene. Prosedyrene har ofte vært uklare, med varierende roller for politikere og fageksperter. Usikkerhets- og risiko- vurderinger synes gjennomgående å ha vært lite tilfredstillende. Og det har i stor grad vært offentlige investeringer og relativt lite risikokapital som har båret disse prosjektene. Ved å få inn mer risikokapital må man forvente at i hvert fall den økonomiske usikkerheten ved det enkelte prosjekt blir bedre vurdert.

Det Flyvbjerg og hans medforfattere foreslår er altså mer systematikk og rasjonalitet i form av større grad av offentlig innsikt, bedre formale prosedyrer og mer privat kapital inn i prosjektene.

Med det provoserende poenget om bevisst manipulering av beregninger, som på mange måter er bokas hovedoppslag, kunne man kanskje forventet at forfatterne tok mer fatt i de etiske dilemmaer som man står over for i denne typen prosjekter. Medisinen som foreskrives synes å være bedre oppsatte regler og faglig gode kost-nytte vurderinger. Eller sagt med andre ord, så er forslagene mer preget av Kants regeletikk og Jeremy Benthams and John Stuart Mills nytteetikk, enn av Aristote- les situasjonsetikk, som i tillegg til generelle regler og rammer sier at vi i betydelig grad må vurdere de ulike prosjektene konkret i forhold til tid og rom. Det vil si å tillegge den kontekstavhengige dømmekraften en avgjørende betydning også for megaprosjekter om bil og bane.

For å konkludere: Anbefalingene som boka gir for å håndtere framtidige megaprosjekter bedre, er basert på en rasjonell argumentasjon. Makt- og moralspørsmål må leseren derimot lete etter mellom linjene. Jeg kunne ønsket at boka i tillegg til den omfattende og overbevisende empirien også i større grad hadde tatt opp etiske spørsmål, som helt åpenbart må være tilstede i denne typen prosjekter.

Men boka om megaprosjekter og risiko er under alle omstendigheter svært faglig relevant, tidsaktuell og gir en rekke gode empiriske innsikter. Så kjøp boka, les den og lær av den.