I mai 2003 la regjeringen frem sin «Storbymelding» (Stortingsmelding nr.31 (2002-2003)). Den er under behandling i Kommunalkomiteen når dette skrives. Det bør likevel ha en viss interesse med en supplerende omtale og synsmåter på den.

Storbymeldingens mål og perspektiver er mange og generelle. Alle skal ha likeverdige muligheter til et godt liv i storbyene, og deres fortrinn skal utnyttes både til å øke verdiskapingen i landet og til å skape en bedre balanse mellom landsdeler og regioner. Det politiske grunnlag for storbypolitikken er lagt i regjeringens Sem-erklæring der det bl.a. heter at «det ikke er en motsetning mellom gode vilkår for byene og vekstkraftige distrikter ...». Slik sett gir meldingen signaler om en ny regionalpolitikk. De utvalgte storbykommuner skal gis vilkår som forbedrer deres muligheter til å gi positive ringvirkninger til hele landsdelen.

Meldingen har imidlertid bare valgt fem byregioner til å spille denne rolle: Bergen-, Stavanger-, Trondheim-, Kristiansand- og Tromsø- regionen. Sammen med Oslo-regionen anføres det at også av sosioøkonomiske årsaker har disse regionene behov for særlig oppmerksomhet.

De fleste, om ikke alle, tema i meldingen har vært på den politiske dagsorden i over 30 år, i hovedsak uten vesentlige resultater med hensyn til måloppnåelse eller politisk handlekraft for å finne løsninger på de saksområder som har stått på dagsorden. (Rasmussen 2003 B). Innholdet i disse mel-

dinger og årsakene til deres manglende resultater er imidlertid ikke omtalt. Kanskje det var derfor stats- råd Erna Solberg på et møte i Polyteknisk forening i januar 2004 i et foredrag om storbyene og det kommunale selvstyre bl. a. spurte: Hva kommer ut av dette? Selv var hun optimistisk.

I kap. 2 beskrives regjeringens politikk overfor storbyene med vekt på at «samordningen av statlig politikk overfor storbyene må styrkes». I kap. 3 blir storbyrregionenes struktur med hensyn til befolkning og næringsliv beskrevet i generelle vendinger sammen med miljø, boforhold, levekår og segregasjon, - som i en elementær lærebok. I likhet med de andre kapitlene er innholdet mer opptatt av forholdene i selve bykommunene enn av byregionene som funksjonelle helheter.

Kap. 4 beskriver storbyenes regionale rolle som drivkraft i den økonomiske utvikling med kultur, kompetanse, kreativitet, innovasjon og verdiskaping som kjennetegn, egenskaper som har stått sentralt i faglitteraturen i mer enn 30 år. Beskrivelsene gir imidlertid gode begrunnelser for hvorfor storbyene fortjener spesiell oppmerksomhet.

I kap 5 anføres det som nasjonalt mål at storbyene skal være attraktive funksjonelle og miljø- vennelige, og at staten har viktige roller som myndighet og aktør. Det skrives imidlertid lite om hvorledes rollen skal spilles. Tvert imot er det et gjennomgangstema at det er kommunene som skal gjøre jobben. Men når disse ikke har klart dette tidligere, fordi det ønskede frivillige samarbeid ikke har fungert, hvorledes kan da nye fromme ønsker endre den negative utvikling?

Kap. 6 omhandler sosiale utfordringer i storbyene. Disse spenner over hele registeret av velferdspolitikken og er de samme i alle kommunene i landet. Men i storbyene er det en opphopning av

dem. Dette kapitel må være et forvarsel for hvorledes høyrestatsråden skal redusere fylkeskommunens betydning, fordi hun som forsøksordning foreslår å overføre ansvaret for flere av de fylkeskommunale oppgavene i velferdsektoren til storbykommunene. Hvorledes skal de samme sosioøkonomiske velferdsoppgaver forvaltes i resten av landet utenom storbykommunene?

Kap 7 som avslutter meldingen, er på bare en halv side og har som overskrift: «Administrative, sosiale og miljømessige konsekvenser». Innholdet er her så spinkelt at det må være tilstrekkelig å sitere at meldingen skal «skape en god dialog mellom staten og storbyene» og skape et «samspill ... om de fram- tidige rollene storbyene vil kunne spille i regional utvikling». I den grad storbyene skal få nye oppgaver skal disse finansieres ved overføring av midler fra det forvaltningsorgan som mister oppgaven.

Noen byplanfaglige perspektiver

Størrelse: Av de seks «storbyene» i meldingen har Oslo kommune ca. 512.000 innbyggere. De fem andre bykommunene har til sammen omlag 100.000 flere innbyggere enn Oslo kommune alene. Tromsø som den minste hadde 61.000 innbyggere i 2002. Oslos omland er imidlertid langt mer folkerikt og har større rekkevidde enn de andre «storbyenes» omland. Oslo/Akershus sammen med Røyken i Buskerud fylke har omlag like mange innbyggere som de fem andre byregionene til sammen.

Uten at andre byregioner har fått noen vesentlig omtale, inneholder meldingen også statistiske data for ni andre byregioner, hvorav bare Bodø (46.000 innb.) er mindre enn Tromsø. (Drammen, Moss, Mjøsbyene, Nedre Glomma, Tønsberg, Larvik/ Sandefjord, Grenland, Haugesund, Ålesund og Bodø). Når disse legges til de første seks finner man at nesten 70 prosent av landets befolkning bor i «storbyer». Meldingens fokusering på de seks første skyldes trolig at de er kalt landsdelsentre.

Med meldingens regionalpolitiske perspektiv om at «storbyene» bedre enn hittil skal bidra til en regional balanse, vil også disse ni andre byregionene kunne spille en rolle (kap. 4.2). I Nord Norge er det åpenbart at Bodø kan være like viktig som Tromsø i regionalpolitikken.

Teorien bak oppfatningen om at større byregioner kan skape byvekst er gammel (Growth Poles. Allen, 1968). Dette ble slått fast også i «Norge trenger storbyene» fra 1994, uten hittil å ha satt spor etter seg i norsk regionalpolitikk. Snarere tvert i mot. Ønsket om mer utkantpolitikk ble forsterket. Det er den samme desentraliseringsgenerasjon som nå fremhever betydningen av et paradigmeskifte. Har dagens forskere og politikere forstått teorien godt nok?

 
 

Dette kritiske spørsmål skyldes at teoriens empiriske forankring forutsetter at størrelse vanligvis også medfører mangfold og kompleksitet ved at de er sentre for kunnskap, kompetanse, kapital, kultur, innovasjon og teknologisk utvikling. Slike miljøer inspirerer talenter med innovative evner som kan styrke det lokale miljø og bidra til fornyelse og selvgenererende vekst. Teorien forutsetter altså at det ikke er ved overføring av arbeidsplasser fra Oslo at «storbyene» skal vokse, men at «motoren» henter drivstoff fra egne ressurser. Hvor mange av «storbyene» har en slik motor?

At Oslo-regionen i 150 år har vært den sterkeste motor for fornyelse av næringsliv og andre sam-

Figur 1. Storby- og byregioner - Befolkningsprognose, alternativ MMMM. 2020. (Kilde: St.meld. nr. 31 (2002-2003))

 

funnsforhold i Norge med evne til selvgenererende vekst, er det ingen tvil om. At byen også har hatt hovedstadsfunksjoner har forsterket vekstmulighetene. Det er derfor påfallende at Oslo-regionens særstilling ikke er gitt spesiell omtale i meldingen. Teoretisk sett er det meget som taler for at hvis Oslos muligheter for fornyelse svekkes vil hele landet bli skadelidende. Dette fordi globaliseringen har medført økt konkurranse ikke bare mellom nasjoner, men også mellom de største byregioner. Det er behov for en egen Hovedstadsmelding med nasjonale og internasjonale perspektiver.

Kommuner og regionbegrepet. Storbymeldingen lider også av den svakhet at dens forståelse av regionbegrepet er mangelfull. Begrepet, som kan gis et mangetydig innhold, brukes uten presisjon om prinsipper og formål ved å avgrense regioner.

Dermed skapes det uklarhet om hvilke problemstillinger som er politisk interessante for byregioner som helheter.

I meldingen omfatter Stor-Oslo 46 kommuner, hvorav alle kommunene i Akershus pluss Røyken og Hurum i Buskerud og åtte kommuner i Østfold helt til svenskegrensen, samt Mosse-regionens fire østfoldkommuner og Drammen-regionens åtte kommuner. Det finnes ingen analyse av hvilke politisk betingede problemstillinger som krever spesiell oppmerksomhet i dette store området. Heller ikke finnes det en analyse av hvilket samspill det er mellom de tre byregionene Oslo, Drammen og Moss, utover anførselen om at det er en viss pendling mellom områdene, der nettostrømmen går til Oslo. En analyse av hvilke kommuneovergripende problemstillinger som krever nye politiske initiativ

innenfor den enkelte byregion, mangler også.

Nødvendigheten av å ha et bevisst forhold til regionbegrepet henger sammen med spørsmålet om hvilket behov det er for et organ med beslutningsmyndighet over større områder enn den enkelte kommune, og med finansielle ressurser til å gjennomføre vedtak. Spørsmålet går til kjernen i den politiske diskusjon om kommunestørrelser, -sammenslutninger og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåer (mellomnivåets rolle).

Storbymeldingen bærer sitt navn med rette. Dens kommunefiksering er begrunnet med regjeringens Sem-erklæring som slår fast at: «... sam- arbeidsregjeringen gjennom desentralisering av makt og myndighet vil styrke lokaldemokratiet». I meldingen (s. 23) heter det også at: «... den beste og mest demokratiske måte å løse oppgavene på er at ansvaret ligger nærmest mulig innbyggerne ... Regjeringen går derfor inn for at staten fortsatt skal desentralisere mer ansvar og myndighet til kommu- nesektoren ...»

I EU-terminologi kalles en slik desentraliseringslinje for subsidiaritets-prinsippet. Men i EU-landene innebærer ikke dette nødvendigvis at beslutningsmyndigheten overlates til snevre lokalmiljøer eller kommuner som ofte tilsidesetter overordnede samfunnsmessige hensyn (Rasmussen 2003 B, kap.16 og 17). I EU-systemet, inkludert våre naboland, er det etablert organer med beslutningsmyndighet over områder større enn kommuner (mellomnivå).

I norsk forvaltningstradisjon har man siden 1970- årene gått motsatt vei og i økende grad forutsatt at kommuneovergipende (regionale) oppgaver skal løses gjennom frivillig samarbeid mellom kommuner. Men har dette fungert med rasjonelle og kostnadseffektive resultater?

Lokalforvaltningen er komplementær til staten (Stortinget), og avhengig av den lovgiving som gjelder til enhver tid. Kommunene har aldri vært selvstendige autonome samfunn. Det kommunale selvstyre har aldri vært et eksakt juridisk begrep (Rasmussen 2003 A). Hvorfor har da kommunale grenser og -oppgaver i noen politiske kretser i samme status som hellige kyr?

Regionbegrepet har sin opprinnelse i latin (regere = styre). I norsk politikk brukes begrepet om ethvert tilfeldig avgrenset område. En mer presis bruk av ordet får man når det benyttes sammen med et annet substantiv som angir hensikten med begrepet, f. eks. en forvaltningsregion som kan være et fylke, et politidistrikt, en helseregion m.v. En byregion er vanligvis definert som en funksjonell region. Den avgrenses etter valgte kriterier som angir sterke bånd (økonomiske, sosiale m.v.) mellom ulike deler av et geografisk område. Slike bånd kan være sterke eller svakere. Siden 1960-

Et lite utvalg av andre utredninger med refomforslag som ikke har ført frem:

Gabrielsenkomiteen om fylkesinndelingen 1965 St. meld. nr. 17 (1979 - 80) Bypolitikk Kontaktutvalgets innstilling. om fysisk planlegging i Oslo/Akershus. 1981 St. meld. nr. 84 (1980-81) Om fylkesplanlegging St, meld. nr. 11 (1990-91) Om storbyenes økonomiska situasjon St, meld. nr. 11 (1991-92) Norge trenger storbyene St. meld. nr. 14 (1994-95) Om levekår og boforhold i storbyen St. meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport

årene er det i Norge arbeidskraftomlandet (registrert som pendling) til en større by eller sentralsted som har vært kriteriet for å angi den geografiske utstrekning til en byregion. Storbymeldingens Stor-Oslo er hverken en forvaltningsregion eller byregion.

Oslo, Drammen og Moss, slik grensene er trukket på kartet, tilsvarer hver for seg så noenlunde begrepet byregion. Men begrepet er også litt misvisende, fordi områdene ikke har et overordnet myndighetsorgan som samtidig gjør dem til forvaltningsregioner. De andre hovedstadsregionene i Norden bærer imidlertid sine navn med rette. De er også forvaltningsregioner som har et overordnet myndighetsorgan med lovbestemte plikter til å forvalte nærmere definerte saksområder innenfor den definerte regionen, (mellomnivået) f.eks. kollektivtransport, arealbruk, boligbygging m.v.

Begrepet flerkjernet region er sentralt i byplan- læren som en betegnelse på en idealmodell for en planlagt bebyggelsesstruktur rundt et større sentralsted med tette kjerner av mindre sentra og ubebygd land mellom sentrene. Selv om det innen Oslo-regionen finnes tre litt større knutepunkt og flere små sentra, er likevel bebyggelsen så utspredt at byregionen ikke kan kalles flerkjernet, i motsetning til mange andre større byregioner i Europa. Begrepet flerkjernet/polysentrisk slik det brukes i Østlandsamarbeidet, er fra et planlegginggshensyn en bastard.

Stortingsmeldingens syn på forvaltningen av regionale problemstillinger er at det er en hovedutfordring å «bedre beslutnings- og samordningsprosesser». Det vises til at internasjonalt er dette forbundet med begrepet «metropolitan governance». Denne utfordring er imidlertid Kommunal- og regionaldepartementet ikke villig til å ta. I stedet fjerner man seg fra den ved å skrive at: «... dette er en langsiktig utfordring», fordi det i Norge «innebærer endringer i etablerte vaner og strukturer.»

Meldingen nøyer seg med å forutsette i kap. 5 at det skal samarbeides mellom kommunene om bærekraftig storbyutvikling, og at (s. 81): «staten har viktige roller i byutviklingen - både som myn- dighet og aktør.» Denne rolle fraskriver den seg imidlertid ansvaret når det på s. 18 skrives at «kon- flikter i storbyregionene mellom for eksempel stor- bykommunen eller fylkkeskommunen og kommuner i storbyregionen må løses lokalt ...» Med dette utsagn fjerner regjeringen seg ytterligere fra behovet for å ha en «Metropolitan governance».

Forvaltningstradisjonens åpenlysende svakheter i Norge består i mangel på overordnet myndighetsorgan på mellomnivå med finansielle ressurser for beslutninger i sektorovergripende og kommuneovergripende saker.

 

Litteratur:

Allen, K.J. et al: Regional policy in EFTA. Genneve 1968 Tor Fr. Rasmussen: Kommune og kommunalt selvstyre: hva er det? PLAN Nr 3/4 2003 A Tor Fr. Rasmussen: Bosetting og byutvikling. Planlegging og politikk - igår, idag. imorgen? (Kap 16 og 17). Kommuneforlaget 2003 B.