Østfold har historisk hatt skiftende økonomiske, politiske og forsvarsmessige roller i Norge. Slik sett har fylket vært både et kjerneområde og et utkantområde. Østfolds økonomiske storhetstid var under industrisamfunnets epoke, mens utviklingen de siste tiårene har vært preget av avindustrialisering, miljø- og levekårs- problemer og økende avhengighet av naboregionene. Viktige regionalpolitiske utfordringer er knyttet til levekårs- og miljøproblemene, og til å styrke de enkelte delene av fylket som integrerte arbeids-, bosted- og serviceregioner og som utviklingsregioner for lokale arbeidsplasser, kvalitativt gode bomiljøer og servicesamfunn.

En større andel av befolkningen i Østfold er avhengig av offentlige trygder (for ledighet, attfø- ring, uføre, sykdom, alderspensjon) enn gjennomsnittet for landet og andre sentrale strøk. Dette skyldes en kombinasjon av egenskaper ved næringslivet, arbeidsmarkedet og demografiske forhold. Østfold har hatt en større industrisektor og en høyere andel eldre yrkesaktive samt folk med lavt utdanningsnivå enn landsgjennomsnittet. Store næringsomstillinger har under slike forhold bidratt til økt utstøting fra arbeidslivet og økt avhengighet av personrettede offentlig ytelser. Et underskudd på lokale arbeidsplasser og økt misforhold mellom

mange lediges kvalifikasjoner og etterspørselen i nye næringer, har gitt økt pendlingsavhengighet til Oslo. En viktig utfordring er derfor å kunne utvikle eksisterende og nye arbeidsplasser lokalt. Det betinger at regionene i Østfold klarer å styrke egen utviklingsevne og attraktivitet som arbeids- og bosteder.

Regionstruktur

Fylket består av 18 kommuner som er fordelt på fem småbyregioner (Fredrikstad, Sarpsborg, Halden, Moss, Askim) som alle er funksjonelle arbeidsmarkeds-, bosteds- og serviceregioner med et folketall på mellom 35 000 og 75 000. Tre av de nordlige kommunene er funksjonelt integrert i Oslo-regionen. Den mye brukte betegnelsen Indre Østfold sammenfaller med Askim-regionen, mens Ytre Østfold utgjøres av de fire andre småbyregionene. Sentralt i fylket ligger de største byene Fredrikstad og Sarpsborg, som danner det økonomiske og demografiske tyngdepunktet, og som i økende grad integreres i én region som utgjør «aksemakten» i Østfold. Selv om Østfold arealmessig er et lite fylke, omtales det ofte som et sterkt regionalisert fylke preget av mye lokalpatriotisme og rivalisering mellom kommuner og regioner på ulike felt. Det har likevel vært klare tendenser til økt samarbeid om utvikling mellom kommunene og regionene i fylket de senere årene.

Småbyregionene har mange historiske fellestrekk, men også viktige forskjeller med hensyn til næringsspesialisering, utviklingspolitiske tradisjoner og grad av ekstern påvirkning. I nyere tid har de alle vært preget av svak naturlig befolkningstilvekst og store næringsomstillinger, men de er

i ulik grad påvirket og integrert i naboregionene

i Norge og Sverige. Skal man forstå utviklingen i Østfold er det med andre ord nødvendig å forstå småbyregionenes ulike historiske forutsetninger og nyere utviklingsprosesser, og samspillet mellom dem og naboregionene i Norge og Sverige.

Demografisk struktur og dynamikk

Østfolds andel av landets folketall har vært bemerkelsesverdig stabilt de siste to hundre årene. Folketallet har hatt en langsiktig, men ujevn vekst påvirket av variasjoner i flyttebalansen. En særlig sterk vekst opplevde fylket under industrialiseringsfasen (1870-1930), da østfoldbyene trakk til seg mange mennesker fra andre deler av Norge og fra Sverige. I den industrielle hovedepoken (1930-70) avtok innflyttingen og derav befolkningsveksten. I omstillingsepoken fra industri- til servicesamfunn (1970-2000) var det stagnasjon i folketallet fram mot midten av 1980-årene på grunn av redusert naturlig tilvekst og (netto-) innflytting, hvorav sistnevnte ble forsterket av industrikrise og økt arbeidsledighet.

Det siste tiåret har økonomisk høykonjunktur og servicesamfunnets framvekst bidratt til en markert folketallsvekst igjen i alle østfoldregionene, riktignok i ulik grad. Veksten skyldes økt (netto-) innflytting fra hele landet, men særlig fra Oslo- regionen som er blitt Østfolds viktigste «rekrutterings-region». Østfold får både bosteds- og arbeidsmotiverte innflyttinger. En betydelig del av innflyttingen, spesielt fra Oslo, er bosettingsmotivert. Særlig den nordlige delen av fylket har trukket til seg som barnefamilier på grunn av lave boligpriser og attraktive bomiljøer. I nordfylket arbeider en god del av de yrkesaktive i Oslo eller bruker arbeidsmarkedet der som et alternativ, en buffer eller karriere-mulighet.

Foruten bosettingsmotivert innflytting har veksten i Østfold også vært drevet av mer arbeidsmotiverte innflyttinger. En sterk arbeidskraftetterspørsel og mange jobbmuligheter innen offentlig og privat tjenesteyting har vært viktige betingelser for folketallsvekst særlig i sørfylkets regioner. Østfold har lenge vært integrert i et nasjonalt flytte- og mobilitetsystem, men har nok blitt sterkere influert av nasjonale konjunkturer i arbeidsmarkedet og Osloregionens vekst og dynamikk. Nasjonale høy- konjunkturer har i økende grad tendert til å skape innflyttingsoverskudd og folketallsvekst i Østfold, og omvendt i lavkonjunkturer.

I dag preges de demografiske strukturene i Østfold fortsatt av en eldre befolkning og lavere naturlig tilvekst enn landsgjennomsnittet. Dette gjelder alle østfoldregionene, men mest utpreget i industri-regionene i sør. En folketallsvekst vil derfor i lang tid framover være betinget av en positiv flyttebalanse.

 

page043img001.jpg

Østfold. (Kart: Tor Selstad)

 

Næringsstruktur og omstilling

Østfolds næringshistorie har vært preget av en tidlig og omfattende industrialisering, og fylket utviklet seg tidlig på 1900-tallet til et industrielt kjerneområde i Norge, sterkt påvirket av den «engelske industrialiseringen» med store fabrikker innen prosessindustri og relatert teknologiindustri (Wicken 1998). Det vokste fram et stort og allsidig agro- og marinindustrielt miljø i Østfold med ressursbaserte industrier (treforedling, kjemisk, vannkraft, næringsmiddel) og relatert teknologiindustri (verksted, skipsbygging) (Onsager m.fl. 2003). Viktige lokale betingelser for dette var en gunstig beliggenhet i forhold til store naturressurser, transport og utenlandsmarkeder. Foruten kapital og ny teknologi fra utlandet var mye av industriutviklingen i Østfold basert på lokal og nasjonal kapital og entreprenørskap. En påfølgende urbanisering og byvekst stimulerte så til en allsidiggjøring av arbeidsmarkedet med framvekst av en rekke forbruksvareindustrier og husholds- og produsenttjenester.

Fylket var et pionerområde for flere nasjonale nøkkelindustrier i industrisamfunnets epoke (deler av treforedling, kjemisk, næringsmiddel, verksted, skipsbygging og teko). Under denne perioden kan man snakke om Østfold som en «suksessregion» målt i økt sysselsetting, kjøpekraft og levekår. Dette endret seg radikalt i 1970- og 80-årene da økt internasjonal konkurranse og strenge offentlige miljøkrav skapte industrikrise og omstillingspress. Store industribransjer ble utradert i Østfold (skipsbygging, teko), mens andre ble kraftig rasjonalisert og nedbemannet. Østfold fikk landets største relative nedgang i industrisysselsettingen (1970-90) etter Oslo, og etterkrigstidens høyeste arbeidsledighet. Veksten i offentlig og privat tjenesteyting sysselsatte i stor grad nye grupper, og arbeidsmarkedet

page044img001.jpg

Østfolds økonomiske storhetstid var under industrisamfunnets epoke. Bildet viser produksjon av gummistøvler på Askim Gummivarefabrikk i 1950-årene. (Foto: Skotaam Aktuell/Scanpix)

 

ble preget av «mismatch». I løpet av få år var den tidligere «suksessregionen» blitt til en «problemregion». Det stimulerte et økt utviklingspolitisk engasjement i Østfold utover på 1990-tallet.

Det siste tiåret har vært preget av store næringsomstillinger. For det første overgangen fra industri- samfunn til servicesamfunn. Samtidig som vareproduksjonen har fortsatt å gå tilbake i årsverk, har servicesektoren generelt, og privat service spesielt, vokst sterkt. Servicesektoren sysselsetter nå langt flere enn industri og primærnæringer i østfoldregionene. For det andre har det vært store interne omstillinger i industrien som følge av økt konkurranse og globalisering. Nevnt er utraderingen av teko- og skipsindustriene, mens mye av den øvrige industrien er restrukturert som følge av økt konsentrasjon mot kjernevirksomhet, og salg og avvikling av sekundærvirksomhet. En følge av dette er at bedriftenes søkeradius etter underleverandører har også blitt utvidet internasjonalt, og mange lokale underleverandører sterkere konkurranseutsatt og mange avviklet. Parallelt med dette har flere av bedriftene fått et større innslag av multinasjonalt og utenlandsk eierskap, og flere er blitt deler av børsnoterte selskaper. Dette har bidratt til å framskynde reorganiseringer og nedlegginger i østfold- industrien de senere årene.

Globalisering og reorganisering av store nøkkel- bedrifter har uten unntak ført til store omstruktureringer av arbeidsstokkene lokalt. Andelen fast ansatte produksjonsarbeidere er kraftig redusert,

mens andelen funksjonærer med midlere og høyere utdanning har økt relativt. Rekrutteringsmønsteret av fast ansatte til industrien er med andre ord kraftig endret. Samtidig dekkes arbeidskraftbehovet under produksjonstopper i større grad enn før med innleie fra private arbeidsformidlingsfirmaer. Det har vært et kraftig oppsving av slik utleievirksomhet i Østfold de senere årene, som tilbyr industri, bygg/anlegg, catering og renholdsbransjen midlertidig arbeidskraft i et stadig mer fleksibilisert arbeidsmarked.

I dag er Østfold et blandet industri- og servicefylke. Til tross for en kraftig nedgang i årsverk har industrien bitt seg fast som en stor produksjonssektor med flere store internasjonale foretak i Østfold. Industrien sysselsetter fortsatt relativt sett flere i Østfold enn i de fleste andre fylkene. Næringsmessig er Østfold i dag allsidig spesialisert innenfor deler av de gamle industribransjene, som treforedling, kjemisk, næringsmiddel, verksted, foruten innenfor enkelte nye vekstbransjer og klynger som er utviklet innenfor IKT- og mediasektorene.

Fra passive til aktive regioner - og nye regionale utviklingsamarbeid

I første halvdel av 1990-årene var Østfold preget av krisetendenser med etterkrigstidens høyeste arbeidsledighet etter mange nedlegginger og nedbemanninger av industribedrifter. Samtidig stod man ovenfor nye store utfordringer med EØSavtalen og det svenske EU-medlemskapet. Nye

muligheter kom imidlertid samtidig med endringene i distrikts- og regionalpolitikken, som åpnet for statlig utviklingstøtte også til sentrale regioner som Østfold (SMB, omstilling, grenseregionalt samarbeid). Samlet var dette viktige faktorer bak et økende utviklingspolitisk engasjementet i Østfold utover i 1990-årene.

Flere ulike aktører, sektorer og nivåer har vært involvert i det økende utviklingspolitiske engasjementet for nærings- og samfunnsutvikling de senere årene. Foruten offentlige myndigheter og virkemiddelorgan (kommuner, fylkeskommune, SND, FMLA), har også kunnskapsorganisasjoner (utdanning/FoU) og utviklingsorganisasjoner (utviklingsselskaper, innovasjonssentra) spilt en viktigere rolle enn før.

Fylkeskommunen og de fleste kommuner i Østfold tradisjonelt vært preget av sine forvaltningsfunksjoner og tunge tjenesteproduksjon. Kommunene har riktignok hatt ulike tradisjoner med å drive lokal og regional utviklingspolitikk, noe som skyldes ulik grad av kriseerfaring og tilgang på statlige utviklingsmidler. Et hovedtrekk de siste ti årene er imidlertid at senterkommunene og fylkeskommunen har blitt langt mer aktive utviklingspolitiske aktører enn før. Utviklingen fra «passive» til mer «aktive regioner» har blant annet skjedd gjennom iverksetting av en rekke nye utviklingsinitativ og -samarbeid for næringsutvikling, kultur-, steds-, og regionutvikling, samt tiltak for å styrke attraksjonskraft gjennom profilering, markedsfø- ring og interessehevding.

Et uttrykk for det økende utviklingspolitiske engasjementet på fylkesnivå har vært inititering og gjennomføring av flere «regionale offensiver» de senere årene (Østfold Industrioffensiv, Østfold Byoffensiv, Østfold Bygdeoffensiv, Østfold Kompetanseoffensiv). Fylkeskommunens ledelse har sammen med enkelte korporative og private organisasjoner spilt en viktig initierende rolle. Både offentlige og private aktører har ellers vært involvert med finansiering, styring og gjennomføring på program- eller prosjektnivå. Målet med satsingene har vært å styrke kompetansen og samarbeidet om innovasjon og utvikling mellom aktører i kommunene, næringslivet, kunnskaps- og utviklingsorganisasjoner i ulike deler av fylket. Det har også vært satset på tiltak for regional identitetsbyggingen, profilering og markedsføring. Ellers har fylkeskommunen vært sentral i initiering og styring av flere regionale utviklingssamarbeid eksternt i landsdelen (Østlandssamarbeidet) og internasjonalt (grenseregionalt/Intereg, Fyrstadsamarbeidet, Nordsjø- samarbeidet).

Målet med satsingen har ikke først og fremst vært kortsiktig økning i sysselsettingen, men å styrke langsiktig utviklingsevne i næringsliv og

lokalsamfunn. Selv om de målbare effektene av denne typen regionale utviklingsarbeider alltid vil kunne diskuteres, er det liten tvil om at de har bidratt til å øke den «institusjonelle tettheten» mellom kommuner, bedrifter, kunnskaps- og utviklingsorganisasjoner internt i Østfold, og delvis eksternt mot Värmland og Västra Götaland. Mange nye samarbeid, nettverk og møteplasser mellom bedrifter, kunnskapsorganisasjoner, utviklingsselskaper, kommuner og fylkesmyndigheter, har vært etablert. Satsingene har bidratt til mobilisering og økt engasjementet rundt regional utviklingspolitikk, og tettere samarbeid mellom offentlig og private aktører og organisasjoner i ulike deler av fylket. Det har gitt kompetanseheving i det offentlige og korporative utviklingsapparatet. Bevisstheten og markedsføringen om fortrinn og kvaliteter ved østfoldsamfunnene har økt, og bidratt til å styrke samarbeidsviljen mellom kommuner og regioner og tiltrekningen på eksterne ressurser.

De relativt små statlige utviklingsmidlene som har blitt Østfold til del de senere årene har hatt betydelige synergieffekter. Midlene har utløst en flerdobbelt finansiering av andre offentlige og private midler, og slik sett bidratt til et større aktivitetsnivå enn forventet. Uten de statlige midlene ville imidlertid mange av utviklingstiltakene ikke blitt initiert og realisert. Det interkommunale utviklingssamarbeidet og kontaktene i regionene og fylket ville vært færre og svakere, fylkeskommunen ville stått svakere som utviklingsaktør og samarbeidspartner, og innovasjonssystemet ville vært mer fragmentert. Man ville med andre ord stått dårligere rustet i arbeidet med å styrke regional utviklingsevne og attraktivitet, selv om det fortsatt står mye igjen på feltet. Det er imidlertid et paradoks at Østfold fylkeskommune, som i utgangspunktet har hatt lite utviklingsmidler å rutte med, det siste året har fått en markert reduksjon i regionale utviklingsmidler som ikke er bundet til SND og Intereg. Til tross for signalene fra sentrale myndigheter om fylkeskommunenes «nye utviklingsrolle» har mulighetene for det nettopp blitt svekket i Østfold det siste året.

Konklusjon

Østfold består av fem ulike småbyregioner som påvirkes med ulik vekt av egenbasert, Oslo-dominert og transregionale utviklingsprosesser. De står imidlertid ovenfor generelle utfordringer med å styrke egen utviklingsevne og attraksjonskraft. Det krever evne til å utforme en regionspesifikk utviklingspolitikk og virkemidler som kan styrke dem som integrerte og attraktive arbeids-, bosteds- og opplevelsesregioner. Det forutsetter også et tettere interkommunalt samarbeid, og styrket utviklingsamarbeid mot Vest-Sverige og Østlandet.

Litteratur:

Bolkesjø, Torjus (2003). Entreprenør- skap i Østfold. TF-rapport 202.

Maskell, P., Eskelinen, H., Hannibalson, I., Malmberg, A., and Vatne, E. (1998): Competitivness, Localised Learning and Regional develop- ment. Specialisation and prosperity in small open economies. Routledge, London

Onsager, K., Bolkesjø, T. og B. Moen (2003): Regional-politikk og utvik- lingsamarbeid i Østfold. Nibr-rapport 2003:3.

Onsager, K., Bolkesjø, T., Bugge Amundsen, A., Foss, O. (2003) Øst- folds småbyregioner i omstilling: Mellom egenbasert, Oslo-dominert og transregional utvikling. NIBR- rapport 2003:7.

Onsager, K. og B. Sæther (2003): Kunnskapsøkonomi og klynger. En analyse av framvekst av en kunnskapsintensiv klynge i industribyen Halden. NIBR-rapport 2003:4

Wicken, O. (1997): «Regionenes industrialisering - et historisk perspektiv». I Isaksen (red.): Innovasjoner, næringsutvikling og regionalpoli- tikk. Høyskoleforlaget, Kristiansand.