Østerdalene er landet langs Glomma. Flertallsformen omfatter både Østerdalen og Glåmdalen og dessuten sidedaler som Folldal, Engerdal/Trysil, Rendalen og Odalen. Artikkelen ser på utviklingen i området fra midten av 1960-årene og fram til i dag. Bak analysen ligger en antakelse om at det finnes særegne innlandsproblemer knyttet til spredt bosetting, befolkningsuttynning og omstillinger i næringslivet som har sin basis i jord og skog.

Det følgende gir en beskrivelse av utviklingen i 18 kommuner i Hedmark, det vil si hele Hedmark fylke unntatt Hamar-regionen med Hedmarken. Området strekker seg fra Os lengst nord i Østerdalen og helt ned mot Romerike.

Svak befolkningsvekst og sentralisering internt

Folketallet har siden 1951 utviklet seg langt svakere i Østerdalene enn på landsbasis, og også svakere enn i innlands-Norge (Hedmark og Oppland) forøvrig. Siden midten av 1970-årene har Østerdalene hatt negativt fødselsoverskudd, og den svake folketallsveksten i enkelte perioder, særlig i 1970-årene og siste halvdel av 1990-årene, kommer av netto innflytting (innvandring inkludert) til fylkets mest sentrale deler. Det har vært en sentralisering av Østerdalenes befolkning på tre nivåer. For det første ved at hele området gjennom flere tiår har avgitt folk til Oslo-området. For det andre ved at region-

senterkommunene Elverum, Kongsvinger og Tynset, samt «forstedskommunene» Os og Sør-Odal, har hatt bedre befolkningsutvikling enn de øvrige kommunene i Østerdalene, og til slutt ved at de viktigste tettstedene i alle 18 kommuner har hatt en bedre utvikling enn de omliggende områder. Til tross for sentraliseringen internt, er Østerdalene fortsatt det mest spredtbodde området i Sør-Norge.

Oppdemming for flytting til Oslo?

Et hovedspørsmål i analysen vår har vært i hvilken grad regionsentrene har demmet opp for flyttestrømmen fra Østerdalene til Oslo, slik bl.a. Østlandskomiteen hadde visjoner om på slutten av 1960-årene. Analysen viser at i den grad regionsentrene klarte å demme opp en økende andel flyttere fra omlandene på bekostning av Oslo-området, så gjaldt det kull født tidlig i 1950-årene - altså de som etablerte seg i 1970-årene. Kongsvinger har fungert best i så måte. Kongsvinger ble utpekt som vekstsenter i 1965, og ble delvis som følge av dette vertskap for private og statlige arbeidsplasser som flyttet ut av Oslo i 1960- og 1970-årene. Etter at arbeidsplassveksten i Kongsvinger stagnerte, ble oppdemmingen svekket; de som etablerte seg i 1980- og 1990-årene, valgte i større grad Osloregionen.

Felles for alle de studerte årskullene fra Kongsvinger-regionen, er imidlertid at det prosentvis er flere som flyttet fra Kongsvinger til omlandet enn omvendt. Det samme er tilfelle for kvinner i Tynset-regionen. Dette er eksempler på at by-orienteringen ikke er entydig dominerende blant de som vokser opp i Østerdalene. Når vi tar hensyn til antall personer som flytter, blir imidlertid bildet et annet: Strømmene som går fra omland til senter er større enn strømmene som går andre veien.

Et annet suksesskriterium for et regionsenters oppdemmende funksjon er om det har beholdt økende andeler av egen befolkning. Om lag 60 prosent av de som vokser opp i de tre regionsentrene, bor der også som voksne. I Kongsvinger og til dels i Tynset er imidlertid denne andelen på retur. Det er bare Elverum som i økende grad beholder sine egne.

De demografiske utviklingstrekkene, med nedgang i barnetallene og redusert mobilitet, har endret forutsetningene for at regionsentrene skal kunne fungere oppdemmende. Om sentrene skal fortsette å vokse, og om de skal ha noen avlastende funksjon for Oslo, må de i økende grad hente innbyggere fra Oslo-området og andre deler av landet. Regionsentrenes funksjon som magneter, dvs. deres evne til å tiltrekke seg folk utenfra egen region, er derved langt viktigere for vekst i folketallet enn rollen som oppdemmingssentra for flyttere fra eget omland. I Østerdalene er det bare regionsenterkommunene Elverum og Kongsvinger, samt Sør-Odal, som kan sies å ha en slik magnetfunksjon; de tiltrekker seg langt flere nye innflyttere enn omlandskommunene. Tynset tiltrekker seg derimot færre nye enn mange av omlandskommunene, og fungerer dermed ikke som en magnet for nyinnflyttere til Nord-Østerdalen.

Det er altså innflyttingen utenfra som mest bidrar til sentralisering på regionnivå i Østerdalene. Forskjellen mellom senter og omland når det gjelder nyinnflytting, er så stor at den kompenserer det faktum at de som vokser opp i bygdebyene i større grad enn de som vokser opp i omlandskommunene, flytter ut av Østerdalene.

Ensidig og svakt næringsliv

Østerdalene har, i likhet med resten av innlands- Norge, hatt en svakere næringsutvikling enn landsgjennomsnittet i 1990-årene, målt ved utviklingen i antall arbeidsplasser. Det er bare regionsenterkommunene Kongsvinger, Elverum og Tynset som har flere arbeidsplasser i 2001 enn i 1990. Her finner man også et forholdsvis variert næringsliv og - både absolutt og relativt - hovedtyngden av varehandelen samt den private og statlige tjenesteytingen. Ser vi bort fra regionsentrene er næringsstrukturen i Østerdalene fortsatt relativt ensidig, med hovedvekt på jordbruk og skogbruk og deres tilknyttede foredlingsindustri samt offentlig sektor.

Den svake arbeidsplassutviklingen gjennom 1990-tallet skyldes til dels en næringsstruktur med tungt innslag av næringer i generell sysselsettingsmessig tilbakegang, eksempelvis jord- og skogbaserte næringer, og lite av næringer i generell sysselsettingsmessig vekst, eksempelvis innen forretningsmessig tjenesteyting. I tillegg til denne strukturulempen har området hatt en svakere

 

page039img001.jpg

Østerdalene. (Kart: Tor Selstad)

 

utvikling enn landsgjennomsnittet innenfor flere enkeltnæringer, både blant de i sysselsettingsmessig tilbakegang og de i vekst. Østerdalenes svake næringsutvikling illustrerer en slags «innlands-problematikk» som vi også kan finne igjen i andre norske fylker og i Norden og Europa for øvrig. Et unntak fra dette bildet er den voksende personrettede tjenestesektor, som i all hovedsak omfatter offentlig virksomhet.

Pendling som redning?

Det er den statlige velferds- og fordelingspolitikken, i kombinasjon med en økende pendling, som gjør at Østerdalene kan ha en personrettet tjenestesektor som i omfang og utvikling er på linje med landsgjennomsnittet. Omfattende trygdeover- føringer, et inntektsutjevnende skattesystem og dagens kommuneoverføringssystem sikrer alle bosatte innbyggere, ikke minst Østerdalenes store andel pensjonister, en viss kjøpekraft. I tillegg gir disse ordningene kommunene muligheter til å tilby tjenester tilpasset befolkningens størrelse og sammensetning, nærmest uavhengig av lokal skatteinngang. De personrettede tjenestenæringenes omfang og utvikling er dermed i hovedsak knyttet til bosetting og langt på vei løsrevet fra det øvrige lokale næringsliv.

Den økende pendlingen har som nevnt også gjort sitt til at folk i dette området har hatt en inntektsutvikling på linje med landsgjennomsnittet. Flytting av hovedflyplassen til Gardermoen, sammen med bedret infrastruktur, har vært av stor betydning i denne sammenheng. En videre utbygging av infrastrukturen, samt økt fleksibilitet i arbeidslivet, vil kunne medvirke til at en økende andel av Østerdalenes befolkning kan gjøre seg nytte av andre geografiske arbeidsmarkeder gjennom uke-, dag- eller telependling. Dermed vil også større deler av Østerdalene kunne få muligheter til positiv folketallsutvikling, mer eller mindre uavhengig av områdets egen næringsutvikling. En pendlingsbasert bosetting vil i seg selv kunne skape grunnlag for lokal næringsutvikling og verdiskaping, bl.a. gjennom videreutvikling av den personrettede tjenestesektoren.

Men en dagpendlertilpasning er ikke mulig i hele området. Både i «pendlingssonen», og ikke minst nordover i Østerdalene, er det betydelige utfordringer knyttet til utvikling av det «eksportbaserte» (i regional forstand) næringslivet, det være seg gjennom å videreutvikle tradisjonelle næringer som landbruksbasert foredling og reiseliv, eller gjennom satsing på nye næringer. Betenkelig i så måte er den svake utviklingen innen tunge næringsmiljøer som treindustrien i Glåmdalen, og de store utfordringene for jordbruket. Dersom kanaliseringspolitikken og mulighetene til å drive ulike former for skjerming endres vesentlig som følge av internasjonale avtaler med WTO og EU, er nordlige deler av Østerdalene spesielt utsatt. Dette området har verken markedsnærhet eller naturgitte fordeler for husdyrproduksjon, og er dermed avhengig av store overføringer for å opprettholde produksjon, sysselsetting og inntekt. En eventuell kraftig nedbygging av jordbruket vil også kunne true den ellers voksende næringsmiddelindustrien. Gjennom endringer i kulturlandskap og infra-

struktur kan dette også vanskeliggjøre utviklingen av alternative arbeidsplasser innen reiseliv og rekreasjon.

Omsorgs- og reproduksjonskommuner

Mange av de kommunene som vanligvis omtales som jordbrukskommuner, skogbrukskommuner eller industrikommuner, bør heller forstås som omsorgs- eller reproduksjonskommuner som ivaretar nasjonale omsorgsoppgaver med finansiering fra staten. De offentlige pengestrømmene via trygdeøkonomien og det kommunale inntektssystemet er naturlig å regne til det økonomiske fundamentet, og er bare unntaksvis distriktspolitisk begrunnet. Til forskjell fra økonomiske basisinntekter av den «tradisjonelle» typen (inntekter fra salg ut av regionen), er imidlertid velferdsstatens overføringer avhengig både av sentrale politiske vedtak og av demografiske forhold i kommunene, som befolkningens størrelse og sammensetning.

Dersom hovedtrekkene i de velferdspolitiske prioriteringene videreføres, og SSBs befolkningsprognoser slår til, kan vi imidlertid vanskelig se at omsorgs-/reproduksjonskommunene i Østerdalene står overfor vesentlig større sårbarhet enn kommuner med tungt innslag av markedsbasert produksjon og salg av varer og tjenester ut av regionen, når det gjelder å kunne sikre fremtidig lokal kjøpekraft og skatteinngang, og dermed grunnlaget for private og offentlige tjenestetilbud. Snarere kan eldrebølgen også i framtiden gi økt tjenestebehov, og dermed gjøre personrettet tjenestesektor til en enda viktigere sysselsetter i næringssvake områder av Østerdalene. På den annen side kan eventuelle større omorganiseringer i «den regionale stat», endringer i kommunenes inntektssystem, økt privatisering/konkurranseutsetting og/eller endringer i trygdesystemet, få betydelige konsekvenser. Det er spesiell grunn til å peke på at en endring i retning av å kople kommunalt tjenestetilbud og sysselsetting sterkere til lokal verdiskaping og skatteinngang, og svakere til utgiftsskapende kriterier av demografisk art, vil gi konsekvenser for sysselsetting og velferdsutvikling i Østerdalene.