Det er et enormt potensial utenfor Øst-Finnmark, fortalde leiar av Distriktskommisjonen Johan P. Barlindhaug til Avisenes Nyhetsbyrå i februar 2004. Utsagnet går inn i køen av dei mange som har proklamert Finnmark og Nord-Troms som potensiala sin region. Regionen har til tider vore overfløymd av ressursar som berre dei vart utnytta kunne gje ein eventyrleg vekst. Debattane har handla om kva som kan gjera potensiala om til vekst; kven skal skapa vekst; korleis skal vekstinstitusjonar skapast; og kor i det geografiske landskapet skal veksten komma?

Vekst og utvikling i Finnmark og Nord-Troms (F/NT) er også av andre årsaker ei særeigen og motsetnadsfull øving. Aust-Finnmark, som eg tok utgangspunkt i over, har hatt ein folketalsnedgang på 27 % sidan 1980, medan Alta-regionen er den einaste av 35 regionar Norrbotten (Sverige), Lapland (Finland) og F/NT som har vokse etter 1995. Alta har såleis hatt meir vekst enn store byregionar som Rovianemi og Luleå. På 1990-talet hadde F/NT samla både sysselsetjings- og folketalsnedgang medan resten av Nord-Noreg voks. Likevel har utkantkommunar i F/NT ein minst like høg del av kvinner og yngre menneske som «storbyen» Luleå.

Den store transformasjonen

Barlindhaug advarer mot at viss ingen reagerer, så kjem potensiala utanfor Finnmarkskysten til å bli ein ball som blir kasta mellom USA og Russland. Vi er vane med at når slike diskusjonar har vore ført så har adressa de facto vore staten. I dag er ikkje dette like opplagt. Barlindhaug adresserer sitt utsagn like mye til «marknaden» og «regionen», som til «staten». Det er dette som er den store transformasjonen og også utgangspunktet for debatten om utvikling og vekst i F/NT i dag, dvs. midt oppe i ropet om uutnytta potensial blir den statlege rolla i å skapa vekstinstitusjonar problematisert.

Denne tvilen hentar sitt teoretiske tankegods frå den såkalla «market transition»-debatten der kontroversane gjerne er relatert til tre spørsmål: (i) Om minkinga av den «redistributive» rolla til staten; (ii) om den menneskelege faktor si auka rolle i utviklingsprosessar; og (iii) om den auka vekta til genuine marknadsaktivitetar som privat entreprenørskap (Cao og Nee, 2000). Derfor er den analytiske utfordringa relatert til statsperiferien både å studera det opplagte, dvs. staten i det nye, men også det meir utfordrande det er å finna ut om nye institusjonar maktar å omdanna den regionen staten utforma etter den andre verdskrigen (Nee og Cao, 1999).

Statsfiskevær under marknadsregime

Den statseigde fiskeindustrien, FINOTRO, vart etablert på 1950-talet i dei sju fiskeværa Skjervøy, Honningsvåg, Kjøllefjord, Mehamn, Berlevåg, Båtsfjord og Vardø. Etableringane hadde det til felles at staten innførte frysekonservering og filetteknologi. På det meste, rundt 1975, var omlag 800 tilsette i dei statlege verksemdene - 150 av dei var knytt til konsernet sine trålarar. Verksemdene i Båtsfjord og Honningsvåg var størst med omlag 130 tilsette kvar.

Bakgrunnen til etableringane låg i dei vedtaka staten under og like etter 2. verdskrigen tok m.o.t. korleis dei potensiala som var i fiskeressursane skulle skapa økonomisk vekst. Staten tok stilling til om marknaden kunne utvikla regionen, eller om meir planøkonomiske reiskapar skulle nyttast. Erfaringane frå mellomkrigstida der det hushaldsbaserte fisket vart utvikla med basis i etterspurnaden i den internasjonale marknaden for salt- og tørrfisk, var ikkje gode. Når staten «overprøvde» denne vekstdynamikken, kan dette sjåast som ein måte å gjera noe med det som var dei svake punkta til denne økonomien. Det var først og fremst knytt til to tilhøve:

For det første at hushalda skapte for liten vekst i økonomien. Tala for 1939 der det vart påvist at medan Nord-Noreg hadde 12 % av folketalet i Noreg så stod landsdelen berre for 6 % av BNP og 2 % av industriproduksjonen, vart vidgjetne gjennom landsplanen for Nord-Noreg i 1951. Det var altså for sjeldan at hushalda skapte vekst. Vekstprosessane var knytt til utvalde fasar i hushalda sin utviklingssyklus, knytt til demografisk gunstige situasjonar (Brox, 1984). Når sekundær- produksjonen opplevde ei krise i mellomkrigstida, kunne ikkje den hushaldsbaserte produksjonen kompensera for denne. For det andre i ei oppfatning av at ein forventa sterk vekst i uttak av fiskeressursar i takt med moderniseringa av fiske- flåten ville «utfordra» marknadane for salt- og tørrfisk, både med omsyn til kva mengde som kunne omsetjast på desse marknadene og uro for om slike mengder skulle gje lågare kvalitet på dei produkta som vart sendt ut i verda.

Dei første åra på 1950-talet vart det ført i land i snitt 475 000 tonn fisk i Nord-Noreg, 1960-65 var dette auka til 675 000 tonn, 1965-70 til 950 000 tonn og først på 1970-talet til heile 1 200 000 tonn (Bjørklund, Drivenes og Gerrard, 1994:332). Det nordnorske kystfisket auka imidlertid ikkje fangstane dramatisk (SSB, 1978:183). Uttaket av fisk var ikkje regulert av staten, derfor varierte fangstmengda truleg i takt med innsiga. Ei samanlikning av lofot- og vårtorskefisket utanfor Finnmark i 1926 og 1972, som var to av toppåra i fangstmengde på 1900-talet, viser både at effektiviteten i fangstleddet var auka ved at talet på fiskarar var redusert med 80 % og at bruken av fangstane var dramatisk endra. Den delen av ressursen som vart hengt og tørka var redusert med 85 %, medan den mengda som vart brukt til frosenfilet var auka med 1147 %!

Ut frå slike tal kunne staten seia seg nøgd med prosjektet sitt. Eigarskapet vart av ulike årsaker likevel avvikla i løpet av 1980-talet. Hovudtyngda av dei statlege bedriftene vart selt til Frionor Polar Group i 1989. Samstundes vart fiskerinæringa

 

page027img001.jpg

Finnmark og Nord-Troms. (Kart: Tor Selstad)

 

marknadseksponert ved at støtta over fiskeriavtalen vart bygd ned, fiskeeksporten avmonopolisert og det vart gitt eit generelt løyve til å importera råstoff.

I Honningsvåg forsvann frosenfiletproduksjonen når staten trekte seg ut og vart erstatta med saltfiskproduksjon og råvareimport (Fløysand og Lindkvist, 2000). Statsdominansen vart ein episode på 30-40 år. Når den var over, oppstod den gamle produksjonsmåten på ny. I Båtsfjord og Skjervøy førte FINOTRO utviklinga inn på eit spor som enno pregar samfunna. I Båtsfjord gav koplinga mellom stat og lokale eigarar ei unik evne til spesialisering og effektivisering i fryseri- og filetmiljøet. Dette utvikla ei sjeldan konkurransekraft i nordnorsk samanheng, der problema først oppstod når torskekvotane vart redusert på 1990-talet og konkurransen frå lågkostland som Kina kom noen år seinare. Då viste det seg at spesialiseringa hadde laga så djupe spor at evna til meir grunnleggjande omstilling var svak (Fitje, 1999).

I Skjervøy er det truleg rett å hevda at staten sette i gong ei utvikling som den trekte seg ut av til rett tid, dvs. før krisene i andre halvdel på 1980- talet. Dette gav kommunen muligheter til å forma eit nytt næringsmiljø ved å aktivt få inn nye eigarar til dei anlegga staten bygde opp. Det er derfor ikkje tilfeldig at det er Skjervøy, ved sida av Kjøllefjord, av dei tidlegare statsfiskeværa som har hatt vekst i fiskeria etter 1995.

Men - den statlege fiskeindustrien var lokalisert i kystkommunar som i dag utgjer kjernen i det som kan karakteriserast som kriseområda på Nordkalotten. Dei seks kommunane som hyste FINOTRO i Finnmark har no til saman 13 921 innbyggjar, mot 14 377 i 1946. Det er derfor freistande å spørja om staten gjennom 30 år bygde opp samfunn av ein

page028img001.jpg

Skjervøy i Nord-Troms er av dei tidlegare statsfiskeværa som har hatt vekst i fiskeria etter 1995. (Foto: Helge Hansen NTB/Scanpix)

 

storleik som det ikkje var muleg å forsvara etter at staten trekte seg ut. Eller at staten skapte strukturar som ikkje var tenlege i møte med marknaden og statleg fiskeforvaltning. Det er mykje svakare utvikling i fiskeindustrien i dei tidlegare statsfiskeværa enn i andre fiskevær. Fiskeindustrien i dei kommunane som staten valde til sine industrietableringar står for 42 % av den lokale tilbakegangen i fiskeindustrien etter 1986, medan dei berre har 21 % av innbyggjarane i kommunar med høg fiskeindustrispesialisering i regionen.

Utvikling i statens byar?

Parallelt med oppbygginga av fiskeindustrien peikte staten også ut noen byar som skulle vera ankerfeste for den statlege administrasjon og forsvaret av regionen. Byane Vadsø, Kirkenes og Hammerfest vant lokaliseringstevlingar for 30-40 år sidan, og inkluderinga av byane i fylkeskommunen i 1964 fekk for alvor fart i veksten. Vadsø vart alt utpeikt til fylkeshovudstad, men den fylkeskommunale administrasjonen var etterkvart minst like viktig.

Gymnas og yrkesskolar vart bygt opp, fylkesrederiet vart etablert i Hammerfest og fylkeskommunen overtok ansvaret for sjukehusa og bestemte seg for å utvikla hospitala i Hammerfest og Kirkenes. I dag har statens byar ei unik spesialisering i offentleg sektor. Denne er særleg stor i Sør- Varanger med ein offentleg sysselsettingsindeks på 177 i 2000 (landsnittet er 100), Vadsø 160 og Hammerfest 139. Til samanlikning hadde vekstsenteret Alta ein indeks på 116 i 2000. Vidare mottek innbyggjarane mellom 10 og 20 % meir av offentlege overføringar enn gjennomsnittsinnbyggjaren i regi-

onen. Dette skuldast ein til tildels enorm overrepresentasjon når det gjeld overføringar gjennom fylkeskommunen og statlege etatar (Eikeland, 2003).

Når desse kommunane står for 44 % av sysselsettingssvikten i høve til forventa utvikling i regionen i perioden 1986-2000, sjølv om dei berre har 27 % av folketalet, set dette sjølvsagt fart i lokale diskusjonar om det finnes alternativ til statleg vekstkraft. Den offentlege dominansen og dei rammene den set for utvikling av ny vekst kan illustrerast gjennom Vadsø sin Strategiske næringsplan «Vadsø i utvikling» for 2002-2005. Kommunen skriv at (side 6/7) «Vadsøsamfunnet er per i dag ubetinget avhengig av offentlig sysselsetting. Offent- lig sysselsetting utgjør på mange måter «kjernen» i etterspørsel ovenfor privat sektor. Dette er en situa- sjon som er skapt av en målrettet strategi fra sta- tens side da Vadsø er utpekt til å fungere som fyl- keshovedstad. Situasjonen er slett ikke negativ i seg selv, men det vanskeliggjør prosessen med å erstatte tapet av offentlige arbeidsplasser. En slik prosess tar generelt mer tid og ressurser enn til- svarende for en by med mer «normal-fordeling» mellom offentlig og privat sysselsetting. Således kan man argumentere med at dette forholdet er skapt av staten og gir dermed staten et klart ansvar for å opprettholde dagens bystatus.»

Den offentlege dominansen påverkar også privat sektor ved at lønsnivået i private bedrifter i desse samfunna (som i Tromsø) er forholdsvis høgre enn i kommunar med mindre press i arbeidsmarknaden (Eikeland, 2003:36).

I den strategiske utviklingsplanen konstaterer Vadsø kommune at staten diverre ikkje har bygd ut sin fylkeshovudstad i Finnmark som den har gjort til dømes i Bodø og Tromsø (op cit:6). Kommunen etterlyser sjukehus, høgskole og storflyplass. Utseg- net frå Vadsø peikar eigentleg på at dei vekstinstitusjonane som er skapt via kopling av politiske initiativ og marknadsinitiativ på 1990-talet ikkje er skapt i fylkeshovudstaden. Alta er blitt det nye regionale tyngdepunktet med viktige aktørar som høgskole- og forskingssenteret og Kunnskapsparken.

Når også statssektoren i regionen er sterkt restrukturert ved at den er trekt ut av kystkommunane og har ekspandert i indre-Finnmark på grunn av oppbygging av urfolk-relaterte institusjonar, så viser dette ei grunnleggjande endring i den geografiske strukturen i fylket som utfordrar den planen staten la i etterkrigstida. Vekstinstitusjonar er heller ikkje skapt i dei andre gamle byane, sjølv om status som omstillingskommune og opninga av grensa mot Russland har ført til at institusjonar som Sør- Varanger næringsråd, Sør-Varanger invest, Kirkenes utdanningssenter, Svanhovd miljøsenter, Østhandelssenteret, Grenseland og Barentssekretariatet

er blitt etablert i Sør-Varanger kommune. I Hammerfest ventar alle at tyngdepunktet blir endra når Statoil nyleg etablerte sitt fotfeste i nordområda.

Den særeigne fordelingspolitiske profilen

31 % av dei statlege overføringane som blir fordelt i regionen er distriktspolitisk motivert, medan 3 % av utgiftene over statsbudsjettet har denne innrettinga. Den distriktspolitiske per capita støtta til regionen er 2 1/2 gonger over dette støttebeløpet i resten av Nord-Noreg. Den er dobbelt så høg som støtta til finsk Lappland, som igjen er fem gonger så høg som overføringane til periferiane i Norrbotten (Eikeland, Johansson og Lie, 2002; Eikeland, 2003). Dette viser den spesielle fordelingspolitiske innrettinga i F/NT.

Fjerninga av ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift utenfor regionen har tydeleggjort denne profilen. Det er ikkje avklart korleis fjerninga av ordninga skal kompenserast, men mest sannsynleg vil det bli oppretta regionale næringslivsorganisasjonar som skal fordela den provenyen ein misser. For Troms fylke (sør for Nord-Troms) vil dette bety at fordelinga av 440 millionar kr. vil bli flytta frå staten til eit regionalt organ. Vidare at fordelinga vil måtta oppfylla ESAs regelverk, dvs. at bedriftsstøtte av den type som redusert arbeidsgjevaravgift innebar, ikkje er muleg. Dette vil bety oppretting av regionstyrte omstillingsprosessar som F/NT ikkje får del i. Regionen vil framleis ta mot store overføringar spreidd jamt utover og vil truleg trekkja til seg arbeidsintensive tenesteytande næringar. Men vil regionen tapa i høve til ein transformasjon til kunnskapssamfunnet, slik EUs Lisboa-prosess skisserer?

Faglege debattar om overgangar frå stat til marknad og statleg styring til regional «governance» har i svært liten grad inkludert det tilhøvet at regionale økonomiar ofte er basert på utnytting av ressursar som staten har oppnådd rett til å regulera bruken av. I F/NT gjeld dette fisk og gass i Barentshavet og beitene på Finnmarksvidda. Samstundes med auka marknadsorientering og mindre fokus på økonomiske verkemiddel retta mot bedriftene, har staten retta større merksemd på å regulera bruken av desse ressursane. Staten styrer såleis næringsutviklinga ved å bestemma om ressursar kan utnyttast, kven som får tildelt ressursar, kvotestorleikar og leveringsplikter. Denne statlege involveringa er ikkje så sjølvsagt som oppbygginga av fiskeværa og byane. Resultata særleg innan reindriftsforvaltninga har svekka den statlege posisjonen, og staten opplever motstand frå næringsutviklings-establishmenta i regionen, som krev større regional råderett over ressursane når næringspolitikken blir regionalisert (St prp 51, 2002-2003). Deira haldning er at når ansvaret for utviklinga er lagt til regionen, så er det eit problem at det er staten som regulerer dei ressursane som er grunnlaget for næringsutviklinga. Statens posisjon er heller ikkje uproblematisk i høve til eit etnisk perspektiv og Sametinget si rolle.

Tiltakssone i eit regionalisert Noreg?

Staten har avvikla sitt eigarskap i tiltakssona. Når F/NT opplevde ein nedgong i offentleg sysselsetjing i perioden 1995-2001 på 320, medan denne auka på landsbasis med 35 000, så spelar også sektorpolitikken ei mindre rolle enn før. Likevel bit staten seg fast. I dag har staten eit inntektstap gjennom verkemiddela i tiltakssona på nesten 2,5 milliardar kroner årleg. Dette er ressursar staten fordeler så likt den kan til bedrifter, kommunar og personar som bur i Finnmark og Nord-Troms. Truleg står denne statlege ressursen bak ein del av verdiskapinga i regionen. Bendiksen og Isaksen (2000) har vist at fiskerinæringa (inkludert oppdrett) stod for ei verdiskaping i Finnmark på 1,4 milliardar i 1998. Legg vi til ei verdiskaping i reindrifta på noe over 50 millionar kr, så kjem vi opp i verdiskaping i dei viktigaste ressursbaserte næringane på ca 1,5 milliardar kr. Gjennom ressursforvaltninga styrer staten korleis denne verdiskapinga blir fordelt i regionen. I høve til den løyvinga Finnmark fylkeskommune fekk i 2004 til regional utvikling på 113 millionar kr er såleis dei verdiane staten styrer fordelinga av gjennom tiltakssona og ressursforvaltninga svært mye større. Dermed er eg tilbake til det aksiomet leiaren for distriktskommisjonen stilte innleiingsvis - er det ikkje framleis slik at det er staten som må vekkjast til live for på denne måten å visa USA og Russland kor skapet skal stå? Eller er det dei store multinasjonale konserna som er adressa?

I ein situasjon der regionar vandrar i utakt kan tiltakssonestatusen vera ein mulighet for å styrka dei musklane regionane rår over nettopp med det utgangspunktet at distriktspolitikken og ressursrikdomen er regionens komparative fortrinn. Om regionen tok sjansen på å krevja at halvparten av tiltakssonestøtta vart overført frå stat til fylkeskommunen i Finnmark, ville dette gitt så store muligheter for næringsutvikling at staten umuleg kunna lenger ha halda på retten til å forvalta ressursane som næringane trass i alle midlar skulle tuftast på. Likevel ville dei generelle verkemiddela i tiltakssona vera så sterke at dei ville ha kunne ha avlasta dei regional tiltaka, og dermed gjort det muleg å målretta desse mye betre enn om regionen skulle løysa alle problema sjølv. Då har kanskje også regionen reelle muligheter for å gje leiaren av distriktskommisjonen eit svar.

 

Litteratur:

Bendiksen, B.I. og J.R. Isaksen (2000): Fiskerinæringen i Finnmark - analyse av verdiskaping og råstoffomsetning. Fiskeriforskning rapport nr. 12.

Bjørklund, I., E-A. Drivenes og S. Gerrard (1994), «På vei til det moderne. Om jordbruk, fiske, reindrift og industri 1890-1990», i Drivenes m.fl. Nordnorsk kulturhistorie bd. 1, Gyldendal.

Brox, O. (1984) Nord-Norge - fra allmenning til koloni. Oslo: Universitetsforlaget.

Cao, Y. and V.G. Nee (2000) Comment: Controversies and Evidence in the Market Transition Debate. American Journal of Sociology, vol 105, pp. 1175-1195.

Eikeland, S., S. Johansson og I. Lie (2002) Aktivitetssone på Nordkalotten. Norsk institutt for by- og regionforskning/Luleå tekniska universitet, samarbeidsrapport.

Eikeland, S. (2003) Statlege overfø- ringar i ein regional kontekst. Nord- Troms og Finnmark. Norut NIBR Finnmark as rapport nr 1.

Fitje, A. (1999) Nye tider - nye muligheter? En studie av fiskeindustrien i Båtsfjord (Bergen/Honningsvåg: Universitetet i Bergen, Kystnæ- ringssenteret)

Fløysand, A. og K. B. Lindkvist (2000) Nordkapp - økonomisk praksis i et fiskeriavhengig lokalsamfunn. (Bergen, Universitetet i Bergen, Institutt for geografi, meddelelser nr 236)

Nee, V. G. and Y. Cao (1999) Path Dependent societal transformation: Stratification in hybrid mixed economies. Theory and Society 28, pp. 799-834.

Statistiske sentralbyrå (1978) Historisk statistikk.

St. prp. 51 (2002-2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv. NHD.

Vadsø kommune (2002) Vadsø i utvikling. Strategisk næringsplan 2002-2005.