Betydelige offentlige midler er pumpet inn i Namsos og resten av Namdalen for å styrke bosetting og næringsliv. Men har utviklingen stått i stil med de høye forventningene? Ikke helt, er konklusjonen i denne artikkelen.

Namdalen er en historisk velavgrenset region. Naumdølafylket finner vi helt tilbake til middelalderen, likeledes de to fylkeshalvene - Ytre halva og Over halva. Etter eneveldets statsreform (1660) blir dette et fast fogderi i Trondhjems len, senere under Nordre Trondhems len - dagens Nord-Trøndelag. Midt på 1800-tallet ble regionen privilligert med byrettigheter til Namsos. Stedvalget var omhyggelig foretatt, for byen måtte tjene begge de to halvene - både kysten og innlandet (Selstad 2000).

Sagbruk og tømmer

Bydannelsen forsterket den industrialiseringen som var i emning i skognæringene. Det hadde lenge vært tømmersalg fra Namdalen, men med dampsagene startet en liten industriell revolusjon til regionen. Namdalens oppgave ble å forsyne det ekspansive Nord-Norge med virke til hus og fiskebruk, og til tønner og annen fiskeemballasje. I 1900 var Namsos en pen liten småby med 6 000 innbyggere, og i hele regionen bodde det om lag 27 000 mennesker.

Alt i alt virket utviklingen lovende ved århundreskiftet 1900. De prustende dampsagene og de hvinende sagbladene vitnet om modernitet. Og forbi århundreskiftet synets det også klart at nye former for industri ville komme til. Embetsmannstaten hadde hatt et godt øye til regioner med handels- og eksportmuligheter. De gamle embetsmennene var merkantilistiske i sin tankegang, det gjaldt å frambringe et handelsoverskudd. Men de var også ganske fysiokratiske: Det var naturen som var grunnlaget for handelen og eventuell industrialisering. I «den nye arbeidsdagen» under venstrestaten ble foredlingsmåtene flere: Det ble etablert industrielle meierier, i Abelvær ble fisken lagt i boks. Sagbrukene lagde ferdighud og i Salsbruket drev man med treforedling. Namdalen deltok i tiden.

Befolkningsutviklingen på 1900-tallet

Framgangen fortsatte gjennom første halvdel av 1900-tallet. Fram til 1950 fikk regionen mer enn 9 000 nye innbyggere. Sterkest var veksten i Namsos, men det hadde også grodd fram tettsteder flere steder. Bangsund var en liten miniatyrutgave av Namsos, med trelast som spesialitet, Statland var basert på treforedling, Rørvik på fisketilvirkning. Grong og Ranemsletta var små innlandssentra. I 1950 nådde folketallet vel 36 000 innbyggere, og stort høyere kom ikke regionen. Den hadde nådd sin middagshøyde (Selstad og Skjeggedal, 2003).

Stagnasjonen hadde begynt alt i mellomkrigstida. Også Namsos opplevde sin etterkrigskrise fra 1921 og utover, og det ble stillere i trelastbyen. Men egentlig var det ikke verre her enn i andre deler av Norge, for rurale områder opplevde nå faktisk en liten konsolidering av bosettingen. Arbei-

derbevegelsens framvekst bar også bud om en ny sosialdemokratisk orden, der staten ville gagne både by og land. Alt i alt ble det nye 1 000 nye innbyggere i Namdalen på femtitallet, og i 1960 nådde regionen sin «all time high» med 37 000 namdalinger. På sekstitallet kom en sterk urbanisering og sentralisering. Namsos fikk 600 nye innbyggere, men Namdalen som helhet mistet 1 800. Det er i denne perioden det besluttes at den sosialdemokratiske orden skal preges av en aktiv distriktspolitikk, som vi skal komme tilbake til.

Og skotter vi ti år fram har vitterlig noe positivt skjedd, for på syttitallet vokser regionen igjen - men ikke senterkommunen Namsos! Virker virkelig distriktspolitikken? Styringsoptimismen var stor, særlig i distriktsfylket Nord-Trøndelag, der Namdalen ble utpekt til erkedistriktet. Og har da ikke byen fostret store sønner i den nye tid som Guttorm Hansen og Knut Løfsnes - representanter for det gamle og det radikaliserte sosialdemokrati? Men framme ved 1980 er det klare tegn som tyder på at den sosialdemokratiske orden er i ferd med å bli historie.

I alle fall var det slutt på framgangen i Namdalen. Nå synker folketallet, ikke mye, men nok til at framstegstroen undermineres. Ved det nye århundreskiftet har regionen snaut 35 000 innbyggere, og lavere har det ikke vært i etterkrigstida. Men det betyr ikke at ting har stått stille. I 2000 bodde annenhver namdaling i byer og tettsteder, og omtrent halvparten av den «urbaniserte» befolkningen bodde i selve Namsos, som har 8 800 innbyggere. Men heller ikke dette var særlig imponerende, for Namdalen hadde dermed nådd samme urbaniseringsgrad som det svakt urbaniserte Norge nådde alt i 1950. Og var det alt den sosialdemokratiske planleggingen klarte å oppnå: En omfordeling av befolkningen i bymessig retning, og slett ingen befolkningsvekst?

Har regionalpolitikken virket?

Målsettingen i etterkrigstidens distriktspolitikk har vært å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Det har man klart sånn noenlunde i Namdalen, men en svak indre konsentrasjon har vært prisen. Regionen domineres av sin ganske store bygdeby, Namsos, men bygdebyens pendlingsomland omfatter bare de nære naboene Overhalla og Fosnes. De to andre regionene i Namdalen er dels innlandspreget - det vi her kaller Grong- regionen, etter sitt største senter; dels kystpreget - der Rørvik er ledende senter som gir regionen navn.

Namsos-regionen fikk gjennom de to siste ti- årene en total vekst på 1,5 % i folketallet. Grong- regionen gikk derimot tilbake med hele 12,1 %, mens Rørvik-regionen slapp med 5,5 %. I alt gikk

 

page031img001.jpg

Namdalen. (Kart: Tor Selstad)

 

derfor Namdalen tilbake med 3,5 %. Som i Norge ellers er det for tiden en drift mot kysten. I Namdalen merker vi tendensen ved at nedgangen ved kysten der er noe mindre enn i innlandet. Det er ingen framgang å spore fram mot århundreskiftet, heller en forverring i både bygdeby, kyst og innland.

Er da Namdalen et mislykket tilfelle i regionalpolitikken? Neppe. Mens målsettingen har vært å bevare bosettingen, har midlene vært å styrke sysselsettingen - og på dette området er det mye å rapportere om. Det var stort statlig engasjement for å starte gruvedrift i Grong-regionen. På sekstitallet ble Namsos utpekt til vekstsenter, såkalt prøvesenter, med stor innsats fra SIVA og Distriktenes utbyggingsfond. Fylkeskommunen i Nord-Trøndelag har holdt høy distriktspolitisk profil, og har gitt Namdalen prioritet. I en tid var Nord-Trøndelag såkalt frifylke (1988-1991), og da var støttenivået særlig høyt. I de tre årene 1988-1990 ble det brukt om lag 100 mill. kroner pr. år i Namdalen. På nittitallet sank støttenivået på grunn av budsjettkutt i distriktspolitikken, og vi har da estimert at det ble brukt i snitt om lag det halve, vel 50 mill. kr. pr år (alle tall er beregnet i løpende kroner). I tillegg kommer rundt 10 mill. kroner i året i BU-midler (bygdeutviklingsmidler).

Hvor mye jobbskaping får man av en slik innsats? Går vi ut fra de evalueringene som er gjort, kunne man med en innsats på rundt 100 000 kroner få én ny arbeidsplass på slutten av åttitallet, og på nittitallet er kostnaden om lag 130 000 (Hervik,

page032img001.jpg

Namsos ble sterkt ødelagt av tyske bombeangrep under krigen. Etter krigen ble stedet gjenreist, og bildet viser velkomstportalen som ble bygget til kronprins Olavs besøk i 1946. Namsos og resten av Namdalen opplevde en sterk vekst i den første etterkrigsperioden. (Foto: NTB/Scanpix)

 

Johansen og Berge, 1996; NOU 2004:2). Det er da viktig å være klar over at disse pengene går med til både å skape nye arbeidsplasser og berge gamle gjennom omstillingstiltak.

Gjennom de 13 årene fra 1988 til 2000 er det da skapt (og reddet) om lag 6 800 arbeidsplasser i Namdalen. I forhold til den totale sysselsettingen er dette et substansielt tall. Det er rimelig å hevde at uten distriktspolitikken ville Namdalen hatt en relativt kraftig sysselsettingsnedgang. Men her må det åpenbart gjøres en korreksjon, for vi kan ikke si at DU/SNDs støttemidler skaper eller redder arbeidsplasser for evig tid. Hvis vi for eksempel sier at

virkningstiden bare er om lag fire år, må summen av arbeidsplasser skapt gjennom de 13 årene reduseres til om lag 2 000. Det er ikke noe dårlig tall det heller.

La oss sammenholde dette med den faktiske næringsutviklingen gjennom de to siste tiårene (Selstad m.fl. 2003). Samlet har industri og bygg og anlegg i år 2000 om lag 2 500 arbeidsplasser, altså er nesten alle disse arbeidsplassene skapt eller reddet av distriktsutviklingsmidler. Det høres umiddelbart ut som en urimelig fortolkning, og dermed bør vi redusere anslaget for distriktspolitikkens effekt. En annen tolkning er at nesten alle sekundærar-

beidsplasser før eller senere har fått støtte, og det er ikke særlig bra det heller. Tolkningen er da at vi har fått en klientifisert industri som nærmest krever jevnlige tilskudd.

Den lille og den store distriktspolitikken

Nå er det neppe slik at det bare er den lille distriktspolitikken som har opprettholdt sysselsettingen i Namdalen. At det fortsatt er 1 800 i primærnæringene skyldes i stor grad landbrukssubsidiene; uten dem ville jordbruket falt sammen. Engros og varetransport, reiseliv og persontransport hadde heller ikke vært særlig betydelig uten den omfattende utbygging av infrastrukturer som veier, ferjer og flyplasser. Post og tele er en annen viktig del av infrastrukturene. Og så har vi de store offentlige tjenestegruppene, omsorg og sykehus, skoler og høyskole - dette er dagens største sysselsettere. Alt i alt er nok den store regionalpolitikken gjennom sektorene langt viktigere enn den lille. Den store skaper ikke bare jobber, men også tjenester og trivsel.

Selv om regionalpolitikken har bidratt til å styrke sysselsetting og opprettholde bosetting, er resultatene likevel langt unna de ambisiøse målene for regional planlegging som ble formulert i 1970- årene, da Namdalskommunene etter hvert kom i gang med å utarbeide de første generalplanene etter den nye bygningsloven av 1965. Planene dreide seg jo mest om utbyggingsplaner i tettstedene, og her finner vi at hovedtrekkene i planen er fulgt opp, med en viktig forutsetning. De er fulgt opp der det eksisterer ønsker om og evner til å gjennomføre de planlagte utbyggingene. Planene i seg selv utløser i liten grad slike handlinger.

Den nye plan- og bygningsloven av 1985 utvidet ambisjonene for planlegging radikalt: Kommuneplanlegging skal «...samordne den fysiske, økono- miske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling...» (§ 20-1).

Etter hvert er utbyggingsambisjonene tonet ned og delvis erstattet med ideer om prosess og samordning, medvirkning og deltakelse. Kommuneplanene er blitt kortfattede dokumenter på under 20 sider som først og fremst er mål og strategier for den kommunale tjenesteproduksjonen, basert på overordnete målsettinger for utviklingen i kommunen. De konkrete resultatmålene for befolkning og sysselsetting fra 1970-årene er byttet ut med aktivitetsmål for å nå svært generelle mål for utviklingen i kommunene, som f.eks. «..en kommune der folk trives og vil bo».

Planlegging som glasur

Dette gir grunnlag for noen mer generelle refleksjoner om regional planlegging. Koordinering, eller samordning, har langt på vei blitt et mål i seg selv.

Spørsmålet blir likevel hva som skjer dersom prosesser ikke fører til resultater, slik det lett kan bli når planlegging har få virkemidler og liten myndighet, men høye ambisjoner. Da kan planlegging bli mer en glasur over fragmentert forvaltning enn en mål-middel orientert virksomhet. I Namdalen er det også tydelig hvor liten del av arealene som arealplaner etter plan- og bygningsloven faktisk dekker. Flere av kommunene har store arealer som er planlagt og forvaltet (eller er under planlegging) etter naturvernloven og av fylkesmannens miljø- vernavdeling, mer eller mindre kooordinert med fylkeskommunenes og kommunenes planlegging. Det er ikke nødvendigvis noe problem, men i denne sammenheng blir heller ikke kommuneplanens arealdel en samordna arealplan, men en glasur over fragmentert planlegging og forvaltning av arealer.