I Italia har det lenge pågått en konkurranse mellom bysamfunnene om hvem som er best i den krevende øvelsen bærekraft. I regi av Miljøalliansen1 og Norges forskningsråds byutviklingsprogram har vi nå utviklet en database for norske byer med i alt 35 indikatorer langs hver av hovedaspektene ved bærekraftbegrepet: den økologiske, den sosiale, den økonomiske og den institusjonelle dimensjonen. Oslo er best på miljø og økonomi, Stavanger på levekår, og Trondheim i forhold til ulike mål på samfunnsmessig integrasjon.

Indikatorbegrepet har siden utviklingen av de «moderne» vitenskapene vært mest anvendt for å påvise ulike teknisk-naturvitenskapelige tilstander, mens indikatorer for samfunnsutviklingen har fått et særlig feste i form av økonomiske mål (ikke minst gjennom standardiseringen av systemet for bruttonasjonalprodukt (BNP) fra 1947). Senere er det også blitt utviklet sosiale indikatorer for velferdsutviklingen. Dette har i nasjonal og nordisk sammenheng først og fremst kommet til uttrykk gjennom de store levekårsundersøkelsene fra 1970- tallet. Internasjonalt har det siden FN-konferansen for miljø og utvikling i Rio i 1992 vært et søkelys på utviklingen av bærekraftindikatorer som skal kunne «... provide solid bases for decision-making at all levels and... contribute to a self-regulating sustainability of integrated environmental and development systems»2.

Hva er bærekraft - og hvorfor indikatorer?

Mens det fremdeles er vanskelig å gi en presis definisjon - og ikke minst operasjonalisering - av begrepet «bærekraftig utvikling», kan enkle mål gjennom indikatorer i det minste peke på om utviklingen faktisk går i en mer bærekraftig retning eller ikke. Indikatorer kan gi nødvendig informasjon om hvor en er og hva som er rådende utviklingstrekk og presserende problemer. Indikatorer kan forenkle - og ikke minst kommunisere - komplekse sammenhenger og tendenser gjennom handlingsorienterte og (foreløpig hovedsakelig) kvantitative mål, men også gjennom kvalitative og narrative uttrykk (metaforer, analogier og scenarier).

Indikatorer kan forstås som et bindeledd eller «[...] en bro mellom detaljerte data og fortolket informasjon» (UN 1997) ved at de peker på trender, utviklingstrekk og sammenhenger på en forholdsvis presis måte. De bør derfor dreie seg om noe mer enn en mekanisk tilstandsrapportering uttrykt gjennom rene datapresentasjoner eller statistikk. En indikator kan generelt defineres som «... en størrelse som gir viktig informasjon om egenskaper ved et fenomen eller objekt, med utgangspunkt i et analy- tisk spørsmål». Dette spørsmålet kan ha et teoretisk opphav eller springe ut av et praktisk-politisk problem, men «[...] poenget er at anvendelse av indi- katorer skal være basert på at de har en relevant tolkning nettopp i forhold til dette formålet» (Foss 1997:93).

Vektleggingen av fortolkningsaspektet ved dagens indikatorbruk og -utvikling understreker indikatorenes rolle som sosiale eller politiske «kon-

Figur 1: Bærekraftbaro­ meter for norske storbyer; de «beste» i forhold til hver av dimensjonene miljø, leve­ kår, økonomi og integrasjon.

 

struksjoner». De må forstås på bakgrunn av den konteksten eller sammenhengen de er utviklet og brukes i forhold til. Naturalistiske eller positivistiske idealer der «..the facts speak for themselves», kan i så måte sies å være forlatt. Vel så viktig som bestemmelsen av selve indikatorene er derfor koblingen til praksisfeltet for å kunne forstå og fremme videreutviklingen og selve bruken av indikatorer i praktisk planlegging og politikk.

Indikatorer for bærekraftig utvikling i byer og lokalsamfunn

Det er den miljøpolitiske dreiningen fra tradisjonelt naturvern og rensing og opprydningstiltak til vektleggingen på en langsiktig og flerdimensjonal bærekraftig utvikling fra slutten av 1980-tallet som har aktualisert behovet for nye og sammensatte utviklingsindikatorer. I utviklingen og avklaringen av begrepet «bærekraftig utvikling» utkrystalliserte

Tabell 1: Indikatorer som inngår i bærekraftbaro­ meteret for norske byer.4

Økologisk dimensjon

Sosial dimensjon

Økonomisk dimensjon

Institusjonell dimensjon

- tetthet (innbyggere per tettstedsareal)

- sosialhjelp

- kommunalt driftsresultat per inntekter

- valgdeltakelse (kommunevalg)

- dødelighet

- «frie» (ikke nedbygde) tettstedsarealer

- uføretrygd

- kommunalt resultat per innbygger

- prosent folketilvekst

- attføring

- andel én-personshushold

- kulturminneareal i tettsted

- vold

- kommunale frie inntekter per innbygger

- andel sysselsatte kvinner

- lekeareal i tettsted

- arbeidsledige

- barnehagedekning

- andel bosatte i sentrum

- overgangsstønad

- statlig rammeoverføring per innbygger

- andel av hushold med bredbåndstilknytning

- egendekning bosatt/ansatt

- utdanning

- antall bosatte per bolig

- gjennomsnittlig personinntekt i kommunen

- boklån per innbygger

- vannkvalitet

- vannforbruk

- avfallsmengde

- resirkulert avfall

- kommunale energiutgifter

- CO2-ekvivalenter

- kollektivreiser (tøi)

- hushold med tilgang på bil

det seg først tre - en økologisk, en økonomisk og en sosial, og etter hvert også en fjerde - en institusjo- nell - dimensjon; en begrepsbestemmelse som nå gjerne kjennetegnes som «the prism of sustainabi- lity» (Spangenberg 2000).

Den institusjonelle dimensjonen ved begrepet kan ikke minst ses som en nødvendig forutsetning for å utvikle politikk og strategier som kan inte- grere mål for økologiske, økonomiske og fordelingsmessige utviklingstrekk. Allerede fra begrepet «bærekraftig utvikling» ble lansert, ble de globale og de langsiktige aspektene understreket, både i økologisk og sosial, fordelingsmessig forstand. De økologiske sidene dreier seg langt på vei om naturens (økosystemenes) tålegrense og beredskap i forhold til globale og langsiktige miljøkonsekvenser, mens den sosiale dimensjonen forholder seg så vel til global fordeling (intragenerasjonelt) som til velferd i forhold til kommende generasjoner (inter-generasjonelt).

I 1994 offentliggjorde OECD et kjernesett med miljøindikatorer - «Environmental Indicators OECD Core Set» (Bjørke 2003) - som nordiske miljøindikatorer (i Nordisk Ministerråds regi) bygger på. Etter hvert er også utviklingen av lokale miljø- og bærekraftindikatorer kommet i fokus. Godt over halvparten av de norske kommunene har vedtatt den såkalte Fredrikstad-erklæringen, der kommunene påtar seg «... et ansvar for at norske lokalsam- funn bidrar til en bærekraftig samfunnsutvikling» (www.agenda21.no). Konferansen i Fredrikstad (februar 1998) fokuserte på særlige «innsatsområ- der», men inneholder likevel ingen spesifikke verktøy eller lokale indikatorer for en bærekraftig utvikling. Først ved avslutningskonferansen for Miljøverndepartementets «Miljøbyprogram» (høsten 2000) ble det formulert en erklæring, som eksplisitt forutsetter at byene «... definerer bærekraftindikato- rer som et redskap for å etablere kvalitetskriterier i tråd med andre europeiske byer. [... for å ] kunne følge utviklingen» (Miljøbyene 2000).

Et viktig siktemål med Miljøalliansens fellesprosjekt har til nå vært å bidra til videreutviklingen av slike indikatorer eller kriterier som både kan være hensiktsmessige verktøy i den lokale planleggingen og samtidig være anvendelige for sammenlikninger på tvers av byer - så vel nasjonalt som internasjonalt. Poenget har særlig vært å få fram sammenhengen mellom enkeltindikatorer og sammensetningen til integrerte mål som Miljøalliansen med sin tverrfaglige kompetanse har hatt spesielle forutsetninger for å bidra med.

Bærekraftbarometer for norske byer

I utviklingen av bærekraftindikatorer for byutviklingen har vi - som de fleste etablerte indikatorsett - tatt utgangspunkt i bærekraftbegrepets fire hoveddimensjoner for å kunne relatere og avlede resultatmål og indikatorer i forhold til disse. En slik systematisk avledning gir en helhetlig analytisk ramme for integreringen av hensynet til bærekraftig utvikling i den lokale praksisen, framfor rent induktivt sammensatte enkeltindikatorer.

Når det gjelder vårt utvalg av indikatorer for

bymiljøet har vi så langt det er mulig søkt å skjele blant annet til de såkalte CEROI-indikatorene («Cities Environment Reports On the Internet»)3 og til et særegent indikatorsett for bymiljøet utviklet ved det italienske miljøforskningssenteret i Milano, «Ambiente». Dette settet av bymiljø-faktorer («Ecosistema Urbano») bruker aktivt design og programvaren til «dashboard of sustainability»-programmet. Det presenterer det årlige miljøkappløpet mellom italienske byer, og systemet er blitt betegnet som «... ett av de eldste og mest vellykkede eksemplene på så vel politikk-drivende som politikk-skapende indikatorer» (www.jrc.it). Basert på dette allerede velprøvde indikatorsettet for bymiljødata har vi tilpasset vårt indikatorsett i forhold til dekningsgrad og tilgjengelighet av data for norske byer/ kommuner.

En viktig forutsetning for vårt arbeid har vært at dataene bør være på kommunenivå og dessuten være heldekkende for flest mulig av kommunene. Det er først og fremst de nylig tilgjengelige dataene fra Statistikkbanken eller Kostra-dataene fra Statistisk sentralbyrås nettsider (www.ssb.no) som har gjort slike brede datapresentasjoner mulig. Vårt foreløpige forslag til et bærekraftbarometer for norske byer rommer faktorene listet opp i tabell 1.

Bærekraftbarometer for de største norske bykommunene

Vårt bærekraftbarometer i forhold til et «testutvalg» med de syv største bykommunene - Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Tromsø og Drammen - viser at når det gjelder bærekraft-kappløpet i norsk sammenheng er det Oslo som kommer best ut i forhold til sentrale indikatorer for bymiljø og for økonomi, mens Stavanger kommer best ut når det gjelder levekår, og Trondheim i forhold til sosiopolitiske og -kulturelle faktorer som kan ses som uttrykk for samfunnsmessig integrasjon eller lokalsamfunnets livskraftighet.

Litteratur:

Bjørke, Å. (2003). «Om indikatorer og DPSIR-skjemaet.» Utmark (2).

Foss, Olaf (1997): «Indikatorer og data», i Farsund, A.& Johansen, S. «Distriktsmes- sige konsekvensutredninger. Konsekevenser av politikkendringer», NIBR/Roga- landsforskning Samarbeidsrapport 1997.

Miljøbyene (2000): «Miljøbyerklæringen 2000», PLAN 4/2000.

Nenseth, Vibeke (2003) Bærekraftbarometer for norske byer NIBR-notat 2003:124.

Spangenberg; Joachim (2000): Sustainable development. Concepts and indicators. Paper prepared for workshop in Almaty , Mars 2000, Køln: Sustainable Europe Research Institute

United Nation (1997): «From Theory to Practice: Indicators of Sustainable Develop- ment». www.un.org/esa/sustdev

Noter:

1 - et strategisk samarbeid mellom miljøinstituttene NINA, NIKU, Jordforsk, NILU, NINA og NIBR med TØI og NGI som assosiserte medlemmer

2 Agenda 21, kapittel 40 om »Information for decision-making», www.igc.apc.org/habitat/agenda21/ch-40.html,

3 - et indikatorsett for bymiljøfaktorer som UNEP/Grid-senteret i Arendal er sekreta- riat for (jf. Feil! Bokmerket er ikke definert. )

4 Hvordan indikatorene er definert framkommer av NIBR-notat 2003:124 Bærekraft- barometer for norske byer (finnes på NIBRs nettsider - datakilden er ssb (hvis ikke annet er angitt).