Klimaet er i endring! Det store flertall av klimaforskere slutter seg til denne konklusjonen. Forskerne er riktignok noe delte i synet på hva årsaken til denne endringen skyldes, om det er menneskeskapt eller om det skyldes naturlige variasjoner. Ut fra et beredskapsfaglig ståsted er ikke årsaken til klimaendringene i utgangspunktet så relevant, men vi er desto mer opptatt av hvilke konsekvenser dette vil medføre for mennesker og samfunn.

Innledningsvis er det viktig å presisere at det fins mange aspekter rundt debatten om klimaendringer og hvordan vi best kan tilpasse oss disse endringene. Sett fra perspektivet samfunnssikkerhet og beredskap er det naturlig og nødvendig å ha et særlig fokus på de potensielle negative konsekvensene av en slik endring. Da blir man rask henledet til å se på ekstreme værbegivenheter, samt den økte hyppigheten og omfang av disse. Det er også viktig å se på de indirekte konsekvensene der endringer i klimaet kan utgjøre en risiko for den kritiske infrastrukturen samfunnet er avhengig av for å fungere.

Andre aspekter som f.eks. konsekvenser for primærnæringene og deres evne til produksjon både nasjonalt og globalt, eller eventuelle helsemessige konsekvenser som følge av slike endringer, har også stor betydning når det kommer til sikkerhet og beredskap. Men innenfor rammen av et kort innlegg må man avgrense hvor mange parametere som bringes inn drøftingen.

Hva blir konsekvensene?

Konsekvensene av en global økning av temperaturen kan gi ulike utslag for forskjellige deler av kloden vår. Det som synes å være den rådende enighet blant mange forskere når det gjelder konsekvenser av klimaendringer for Norges del, er at vi sannsynligvis vil få oppleve mer ekstremt vær, med sterkere stormer og mer nedbør og dertil hyppigere flommer, mer erosjon og skred. Vi kan også få oppleve perioder med tørke som igjen øker sannsynligheten for f.eks. skogbranner.

Det er et problem at forskningsresultatene ofte bare gir et generelt oversiktsbilde over store regioner og ikke er tilstrekkelig brutt ned på lokalt nivå. En best mulig kunnskap om lokale og regionale variasjoner vil bety mye for hvordan samfunnsplanleggingen kan legges opp. I tillegg er det en utfordring å få tilrettelagt denne forskningsbaserte kunnskapen om klimakonsekvenser på en slik måte at samfunnsplanleggere og politikere på lokalt og regionalt nivå lett kan få tilgang til den, forstår hva dette vil kunne bety og derigjennom kan ta høyde for klimatiske endringer i sin løpende planlegging.

Global utfordring - lokalt problem!

Diskusjonen om å stanse og reversere klimaendringene er en global utfordring der nasjonene og internasjonale organisasjoner må komme frem til gjensidige forpliktende avtaler for å oppnå en løsning. Men uansett hvor global denne utfordringen er, vil konsekvensene av klimaendringene være et lokal problem og må håndteres av lokale myndigheter. Det er i kommunene folk bor. Det er i

kommunene folk vil føle naturkreftene. Det er i kommunenes arealforvaltning man har mulighet til å påse at det ikke bygges på utrygge steder. Og det er i kommunene man har førstelinjes ansvar for folks trygghet og sikkerhet når krisen er et faktum.

Det at stormer herjer, flommer oppstår og skred raser nedover fjellsiden er i og for seg noe som hører naturen til og trenger i utgangspunktet ikke å være noen stor utfordring. Det er først når vi velger å legge våre hjem og bygge vår infrastruktur i disse risikoområdene at naturkreftene gir oss utfordringer. Kommunene bør ikke godkjenne utbygging i områder som man vet eller burde vite er utsatt for skred eller flom uten at nødvendige sikringstiltak er gjennomført. Rent samfunns- økonomisk er det ulønnsomt å fatte slike planvedtak, noe en rekke domsavsigelser og regresskrav fra forsikringsselskapene har vist.

Historiske erfaringer

I løpet av 1990-årene hadde vi to større naturkatastrofer i Norge: nyttårsorkanen i 1992 og flommen på Østlandet i 1995. Disse hendelsene gav oss erfaringer på godt og vondt. I mange kommuner avslørte disse hendelsene svakheter i forhold til samfunnsplanleggingen og ikke minst den lokale krisehåndteringsevnen. Mange arealer som var tatt i bruk til bebyggelse skulle aldri ha vært bebygget. Og mange hus var ikke utformet for å tåle naturkreftene på noen god måte.

page019img001.jpg

Blir dette mer vanlig i framtiden? Fra flommen på Østlandet 1995. (Foto: FMS)

En rekke kommuner var totalt uforberedt på å håndtere en krise. De var ikke sikre på sin rolle og ansvar ovenfor egne innbyggere i krisetid og kom sent i gang med arbeidet. Atskillige kommuner hadde heller ingen oppdatert kriseplan eller relevante erfaringer fra kriseøvelser som kunne hjelpe dem med det de stod ovenfor. For å rettferdiggjøre kommunene en smule, så var det ikke og er fortsatt ikke noe entydig juridisk krav om at kommunen skal ha noen overordnet plan for å håndtere kriser av denne typen. Men heldigvis har majoriteten av norske kommuner innsett at en kriseplan og øvelser av kommunens kriseledelse er viktig.

Men vi har også et nyere eksempel på at naturen er lunefull. I august (2003) opplevde vi at ekstreme nedbørsmengder førte til ras og flom (lynflom), med stengte veier som resultat i Midt-Norge. På Dovre ble mange kjøretøyer sperret inne på grunn av ras. Dovrebanen mellom Oppdal og Hjerkinn ble stengt på grunn av et jord- og steinras. E6 ble stengt etter at vannmassene tok ei bru over elva Driva.

Risikosamfunnet

Hvor utsatt vi skal være for naturkatastrofer, er vi selv med på bestemme. Jo mer vi velger å bygge i risikoutsatte områder, desto større konsekvenser vil en fremtidig orkan, flom eller skred påføre oss. Jo mer vi endrer arealets evne til å absorbere nedbør, gjennom å hugge ned skog, drenere våtmarksområ- der og dekke store flater med asfalt og betong, desto større blir ringvirkningene for de som bor i nærheten. Det at samfunnsplanleggerne kjenner ringvirkningene av sin arealforvaltning er viktig for å unngå ny og økt sårbarhet i samfunnet. Hvis klimaendringene gir enda større utfordringer for allerede utsatte områder, er dette en faktor som vi må ta med oss i den fremtidige samfunnsplanleggingen.

Vårt moderne samfunn er svært avhengig av en velfungerende infrastruktur. Vi forventer at telefonen fungerer når vi løfter av røret, at lys og varme kommer når vi trykker på en bryter. I hjemmene våre har vi også få alternativer hvis denne infrastrukturen skulle bryte sammen, spesielt gjelder dette i byene. Rent samfunnssikkerhetsmessig er en slik ensidig avhengighet av kritisk infrastruktur og mangel på substitutter en stor utfordring hvis noe skulle gå galt.

Vi kan selv filosofere litt over hvordan f.eks.

Oslo-regionen ville klare seg uten elektrisk strøm en kald vinteruke, med temperaturer ned mot -15 til -20, samtidig som 60-80 % av Oslos befolkning ikke har noe som kan erstatte elektrisitet som oppvarmingskilde. En uke tilsvarer omtrent tiden strømmen var borte etter orkanen i 1992 eller hva man opplevde i Canada og USA i forbindelse med «Is-stormen» i 1998.

Klimaendringer med påfølgende mer ekstremt vær vil også være en utfordring for vår infrastruktur og dens evne til å fungere optimalt. Dette er forhold som både eiere av infrastrukturen og de som er kritisk avhengig av disse tjenestene må ta innover seg.

Hvordan styrke samfunnssikkerheten?

For å styrke samfunnssikkerheten på lokalt, regionalt så vel som på nasjonalt nivå må man gå inn på to strategiske veivalg, der den eneste riktige strategi vil være å velge begge retningene samtidig.

Den første, og kanskje den mest samfunns- økonomisk riktige strategien, går ut på å vurdere samfunnssikkerhet hver gang man ønsker å utnytte et nytt areal. Målet må være å skape et samfunn som er robust nok til å tåle ytre påkjenninger. Det handler da om å ta i bruk de arealer som er mest egnet til formålet, og ikke minst lokalt tilpasse bebyggelsen til de risikofaktorer man kan stå ovenfor. Det å bygge i et skredutsatt område, det å bygge hus med arkitektonisk design tilpasset en fremmed klimasone i Norge, f.eks. med et tak formet som en flyvinge, vil på sikt straffe seg. Utbyggere og arealmyndigheter bør sørge for at ny bebyggelse ikke tilfører samfunnet et større problem enn hva som allerede eksisterer. Målet med samfunnsutbyggingen må være å forebygge og begrense faren for tap av liv, helse, miljø, kritisk infrastruktur og materielle verdier. Fokus på forebygging i denne fasen medfører at vi som samfunn slipper å bruke store økonomiske midler på å rette opp feil som blir bygget inn i samfunnet på grunn av utenksomhet.

Mange hus står allerede i dag på steder der de ikke burde vært bygget. Hva man skal gjøre med gamle «synder» blir et spørsmål som må tas lokalt, og med forsikringsselskapene når skade har oppstått. I mange områder må man vurdere å gå inn å bygge fysisk sikring for å redusere risikoen for fremtidige problemer, og kanskje i enkelte tilfeller fraflytte områder der risikoen er uakseptabel høy.

Et samfunn totalt fritt for enhver risiko er en utopi. Spørsmålet vil ofte være hvilken risiko vi kan akseptere, hvilke risikoer vil vi forebygge og hvilke vi ønsker å sette inn ressurser på å håndtere når krisen allikevel er et faktum, ut fra en kostnad/nytte-vurdering.

Den andre strategien går ut på alltid å ha på

page021img001.jpg

plass en risikotilpasset beredskap for å håndtere de kriser og katastrofer som måtte oppstå. Vi har i fredskriser de senere årtier alltid dratt fordel av å ha nasjonale forsterkningsressurser i form av Forsvaret, Sivilforsvaret og ikke minst frivillige organisasjoner som kan bistå redningsetatene og lokale myndigheter når krisen er et faktum. Nytt- årsorkanen i 1992 viste oss at det ikke bare er tradisjonell innsats i form av mannskaper og materiell som er nødvendig for å løse en krise, men også at de har nødvendig spisskompetanse for å løse problemene et moderne samfunn vil stå ovenfor. For eksempel vil brudd i kraftforsyningsnettet eller telekommunikasjonsnettet kreve at man også har nødvendig fagkunnskap for å kunne bistå ansvarlige myndigheter og virksomheter. Her kan man vurdere å se på mulighetene for å etablere et tettere internasjonalt samarbeide der ressurser kan brukes på tvers av landegrensene når behovet blir ekstraordinært stort.

Behov for forskning

Forskning knyttet til naturkatastrofer generelt og særlig fremtidige samfunnskonsekvenser av klimaendringer er lite vanlig både internasjonalt og her hjemme. Likevel representerer naturkatastrofer en enorm kostnad for både forsikringsbransjen, enkeltindivider og de myndigheter som blir berørte av slike skader. At status er slik er uten tvil et paradoks.

Det er et stort behov for mer kunnskap om hva klimaendringer vil bety for oss konkret og hvordan vi kan tilpasse oss de utfordringer vi står ovenfor. Mye av den kunnskapen som er tilgjengelig i dag er for unyansert og overordnet til at den uten videre kan tas inn som selvstendige faktorer i den lokale planleggingen. Det som trengs er forskning som har et sektorovergripende og tverrfaglig fokus og kan ta for seg klimaets potensielle utfordringer for samfunnet i all sin kompleksitet, og gjerne så geografisk stedfestet som mulig. Dette betyr at man må få etablert forskning som både ser på naturvitenskap og samfunnsvitenskap i samme studie. Å ta høyde for klimaendringer i samfunnsplanprosessen allerede i dag forutsetter at dette sees i en tydelig sammenheng.

Sammenlignet med Sverige har vi i Norge øremerket relativt små beløp til forskning knyttet til samfunnssikkerhetstemaer generelt. Dette gir oss en utfordring når det gjelder å etablere ny viten om ulike tema, også hvilke samfunnskonsekvenser fremtidige klimaendringer kan medføre. Uansett

page022img001.jpg

På Vestlandet er det mange som bor tett oppunder rasfarlige fjell. (Tegning: Gunnar Bøen/DSB)

hvor mye penger man har til å forske med er det viktig med et tettere samarbeide mellom forskningsinstitusjoner og forvaltningen, mellom lokale, regionale og nasjonale planmyndigheter for å formidle kunnskap og forståelse om ulike utfordringer. De som skal planlegge morgendagens samfunn må få frem hvilken kunnskap de trenger for å få til best mulig planlegging. Det er også viktig å få frem på hvilken måte forskningsresultatene skal kommuniseres ut for at de lettest kan bli forstått og tatt hensyn til i planprosessen.

Verktøy for bedre planlegging

Det som er en gjentagen utfordring når det kommer til risikokunnskap, er at den gjerne sitter forankret innad i et forskningsmiljø eller hos en myndighet og ikke alltid finner veien frem til de som trenger den i forbindelse med lokal planlegging. Det handler ofte om å tilrettelegge informasjonen slik at den er lett tilgjengelig og lett forståelig.

Miljøverndepartementet igangsatte i 1997 arbeidet med AREALIS. Arbeidet er i dag forankret hos Statens kartverk og har som formål å gjøre all arealinformasjon tilgjengelig på digitale kart (GIS). DSB har gjennom en rekke år forsøkt å få ansvarlige myndigheter som sitter med informasjon om risiko som kan geografisk stedfestes, til å gjøre disse dataene tilgjengelige også for andre myndigheter som har interesse av dem. Dette er imidlertid et arbeide som både er tidkrevende og kostbart.

Et vellykket eksempel på tilrettelegging av risikodata på kart er den nasjonale skreddatabasen. Databasen er et samarbeidsprosjekt mellom mange partnere både innen privat og offentlig sektor, blant forskningsstiftelser og myndigheter. Mer informasjon finnes på: www.skrednett.no. I tillegg er det gjennomført et pilotprosjekt av fylkesmannsembetene i Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag hvor man har lagt inn ulike typer risikoinformasjon på kartet: www.gislink.no.

Samfunnsplanleggingen

Arbeidet med samfunnssikkerhet og samfunnsplanlegging har vært drevet i mangel på juridiske krav som eksplisitt krever at det tas hensyn til risiko- og sårbarhetsforhold når man planlegger utbygging. De krav som har eksistert har vært fragmenterte og hovedsakelig rettet mot visse sektorer i samfunnet.

Tidligere i år kom Planlovutvalget, nedsatt av Miljøverndepartementet, med sitt forslag til ny plan- og bygningslov. Sett fra et samfunnssikkerhetsmessig ståsted er forslaget i §1-10 - om plikt til å legge en risiko- og sårbarhetsanalyse til grunn for samfunnsplanleggingen - et stort skritt i riktig retning for alle oss som jobber innen dette områ- det. En effektiv oppfølging av en slik lov kan bidra til at menneskers liv og helse vil bli spart, likeså at eventuelle negative konsekvenser for miljø, kritisk infrastruktur og materielle verdier vil bli redusert. Det er bare å gi en ærbødig honnør til Planlovutvalget for at de har fremmet forslag til ny lov som fokuserer både på sektorovergripende arbeid og viktigheten av å bygge et robust og trygt samfunn. Det er nå å håpe at de lovgivende myndigheter også forstår hvor viktig det er å ta vare på samfunnssikkerheten i planleggingsprosessen.

Kommunal beredskapsplikt

Det regjeringsoppnevnte Sårbarhetsutvalget (ledet av Kåre Willoch) anbefalte at kommunene pålegges en plikt til beredskapsplanlegging. Justisdepartementet fulgte opp Sårbarhetsutvalget med Stortingsmelding nr. 17 (2001-2002) «Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn», der følgende sitat er hentet fra:

«Regjeringen har likevel, i tråd med Sårbarhets- utvalgets anbefaling, kommet til at det bør innføres en generell beredskapsplikt. Det vil være klargjø- rende for kommunene, og vil lette arbeidet med å sikre at kommunene har en gjennomgående beredskap. Det vil medføre at kommunenes ulike forpliktelser på beredskapsområdet i større grad kan sees i sammenheng. Det vil bli lagt vekt på at de positive sider ved dagens ordning viderebringes og at det legges til rette for interkommunale løs- ninger. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et lovforslag på et senere tidspunkt».

Fra et beredskapsmessig ståsted så vil utkastet til en slik lov imøtesees med glede og stor forventning.

Kommunens ansvar

Når man ser på størrelsen på mange norske kommuner er det forståelig at ikke alle har tilstrekkelige personellmessige eller økonomiske ressurser til å tilegne seg og rekruttere tilfredsstillende dybde- og breddekompetanse til å dekke alle sider av samfunnsplanleggingen og sikkerhetsspørsmål. En mulighet for bedre kompetanseutnyttelse og ressursutnyttelse kan ligge i å tilrettelegge for mer interkommunalt samarbeide. Frem til i dag har vi ikke sett så mye interkommunalt samarbeid på dette området, men det blir interessant å se om dette er en vei mange kommuner vil velge i årene fremover.

page023img001.jpg

Under høstflommen i Akerselva for noen år tilbake måtte pumpene tas i bruk for å holde vannet ute fra kjellere og hus. (Foto: DSB)

Fylkesmannen

Allerede i dag har fylkesmannen hjemmel gjennom innsigelsesretten til å kreve at kommunene legger risiko- og sårbarhetsforhold til grunn for sin planlegging i henhold til plan- og bygningsloven. DSB har inntrykk av at mange fylkesmannsembeter følger opp kommunene aktivt både med veiledning og gjennom å stille tydelige forventninger til innholdet i planene. DSB har gjennom retningslinjer for bruk av innsigelsesretten og egne forventningsbrev til fylkesmennene gitt fullmakt til å fremme innsigelser, men samtidig bedt om at det utøves et godt skjønn der både hensynet til god og effektiv planprosess og samfunnssikkerhet blir ivaretatt. Når kommunen blir gjort oppmerksomme på slike uheldige planvedtak av fylkesmannen, blir de ofte omgjort. Dette viser hvor viktig fylkesmannens aktive rolle er i dette arbeidet.