Som første fylkeskommune i landet innførte Nordland parlamentarisk styring fra oktober 1999. Siden da har en storkoalisjon av SV, Ap, Sp, KrF og V dannet fylkesregjering, med støtte fra 36 av de 53 representantene i fylkestinget. Har nordlandsparlamentarismen vært en suksess, og kan parlamentarisme anbefales til andre fylkeskommuner og kommuner?

I kommunesektoren i Norge representerer parlamentarisme en innovasjon, selv om Oslo har praktisert en slik styreform fra 1986. Erfaringene fra Oslo har imidlertid begrenset overføringsverdi siden det dreier seg om landets hovedstad, og siden Oslo både har kommunale og fylkeskommunale funksjoner. Bergen kommune gikk over til parlamentarisme i 2000, og flere fylkeskommuner og større kommuner vurderer å innføre det parlamentariske styringsprinsippet etter kommunevalget. Den første evalueringsrapporten om nordlandsparlamentarismen foreligger nå. Vi skal i det følgende se på noen av erfaringene som politikerne har høstet med det nye styringssystemet et par år etter at ordningen ble innført (Saxi 2002).1

Formannskap versus parlamentarisme

Norske kommuner har siden 1837 vært styrt med utgangspunkt i formannskapsprinsippet. Det innebærer at sammensetningen av politiske underutvalg skjer med utgangspunkt i partigruppenes relative styrke i kommunestyret. Formannskapssystemet fordrer også at administrasjonen ledes av en administrasjonssjef som skal være politisk nøytral. Parlamentarisk styring innebærer at et flertall i fylkestinget velger et fylkesråd som overtar kommandoen over administrasjonen, som dermed politiseres. Parlamentarisme er i prinsippet et majoritetsstyre, der det tydelig skal komme frem hvem som sitter med makt og ansvar.

Opposisjonen vil normalt miste makt med parlamentarisme, men de kan gjøre seg gjeldende gjennom kritisk evaluering av fylkesrådet og ved å stille mistillitsforslag i fylkestinget. Det forventes at parlamentarisme bidrar til å tydeliggjøre politisk ansvar og politiske forskjeller. I et sammenlignende perspektiv kan man si at formannskapsprinsippet bidrar til å fremme konsensus, mens parlamentarisme aksentuerer konflikt (Baldersheim & Strand 1988, Lotsberg 1989). Parlamentarisme og formannskap representerer to prinsipielt forskjellige måter å aggregere makt og ansvar på. Det handler om helt ulike styringsprinsipper som ikke bør sidestilles med de ulike modeller for organisering av arbeidsdelingen i politiske underutvalg.

Hva ønsket man å oppnå?

Målsettingene med å innføre parlamentarisk styring i Nordland er i kortversjon følgende:

  • Å rendyrke det politiske ansvaret

  • Å styrke den folkevalgte styringen

  • Å tydeliggjøre skillelinjene i politikken

  • Å sikre opposisjonens arbeidsvilkår

  • Å gjøre arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon klarere

De fire første målsettingene handler om å vitalisere fylkespolitikken og å styrke det regionale demokratiet. Det siste målet om klarere arbeidsdeling

mellom politikk og administrasjon kan ikke uten videre sies å være en demokratimålsetting. Helhetsinntrykket er imidlertid at motivene for å innføre parlamentarisme i Nordland ikke kan sies å være inspirert av New Public Management, slik som mange andre reformer i kommunesektoren i Norge. Spørsmålet er om fylkestingspolitikerne opplever at man har lykkes.

En annen indikator på om parlamentarismen innfrir politikernes forventninger er om de vil tilbake til formannskapsmodellen. I tabell 2 ser vi at det bare er 20 % som ønsker en formannskapsmodell, mens 71 % ikke ønsker dette. Dette kan tolkes som at parlamentarismen er kommet for å bli, i hvert fall om vi tar utgangspunkt i dagens fylkesting i Nordland.

De to tabellene kan tolkes slik at politikerne i Nordland er meget godt fornøyde med parlamentarismen og at dette vil være styreformen man velger også i fremtiden.

Opposisjonens vilkår

Hvis vi imidlertid splitter opp politikerne på posisjon og opposisjon, blir ikke bildet like rosenrødt. Tabell 1 viser vel å merke at et klart flertall også i opposisjonen mener at de tre første målsettingene helt eller delvis er nådd. Det er likevel under 1/3 av opposisjonspolitikerne som er helt eller delvis fornøyde med sine arbeidsvilkår. De er minst fornøyde med frikjøpsordningen som gir posisjonen dobbelt så mange ressurser som opposisjonen. Når dette skjer i tillegg til at posisjonen bemanner fylkesrådet med fem representanter, oppleves det som en for sterk ressursmessig prioritering av posisjonen. Frikjøpsordningen bidrar til at posisjonen får «både i pose og sekk.» Ordningen kan imidlertid endres uten at man behøver å endre på det parlamentariske styringssystemet.

Man kan spørre seg om det er meningsfullt å være opposisjonspolitiker, når makta konsentreres til fylkesrådet. Det viser seg at opposisjonspolitikerne i forbausende stor grad opplever å ha stor innflytelse på fylkestingets beslutninger og på fylkestingskomiteenes arbeid. Det er hele 57 % av opposisjonspolitikerne som mener de har stor eller meget stor innflytelse på fylkesrådets beslutninger. Interpellasjoner og spørsmål er også instrumenter som opposisjonen bruker flittig. Av 111 interpellasjoner på de 20 siste fylkestingene kom 73 (66 %) fra opposisjonen. Når det gjelder skriftlige spørs- mål, kom 75 % fra opposisjonspolitikere, mens tallet er 76 % for muntlige spørsmål. Når vi vet at opposisjonen bare utgjør 32 % av fylkestingets medlemmer, kan vi trykt konkludere med at dette definitivt er opposisjonens arena.

Tabell 1. Prosentandel av fylkestingspolitikerne som er helt eller delvis enig i at parla­ mentarismen har bidratt til å:

N=42

Alle

Posisjon

Opposisjon

Rendyrke det politiske ansvaret

88

96

69

Styrke den folkevalgte styringen

80

85

71

Tydeliggjøre skillelinjene i politikken

66

79

59

Sikre opposisjonens arbeidsvilkår

67

86

29

Gjøre arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon klarere

66

78

43

Tabell 1 viser tydelig at politikerne i fylkestinget i Nordland mener målsettingene med fylkesparlamentarismen langt på vei er innfridd. Ser vi bare på de som er helt eller delvis er enige i at parlamentarismen har bidratt til målrealisering, så varierer tallene fra 88 til 66 %. Dette er bemerkelsesverdig høye tall.

Tabell 2. Påstand: Nordland fylkeskommune bør i fremtiden styres etter en formann­ skapsmodell, ikke en parlamentarisk modell

N=42

Helt uenig

Delvis uenig

Verken enig/ uenig

Delvis enig

Helt enig

Vet ikke

Totalt

Prosent

50

21

7

10

10

2

100

Politikernes makt og avmakt

Hvordan opplever fylkestingspolitikerne innflytelsen til de politiske beslutningsorganene i fylkeskommunen i forhold til konkurrerende maktsentra som sentraladministrasjon, media, etatene osv.? Jeg skal her sammenligne med Oslo, for å få frem at det er variasjoner mellom parlamentarismen i Nordland og i hovedstaden.

Note:

1 Undersøkelsen bygger på personlige intervjuer av utvalgte politikere og på en spørreskjemaundersøkelse til fylkestingsrepresentantene i Nordland, der 79% svarte. Sommeren 2003 planlegges to andre rapporter; en om mediaprofilen til Nordland fylkeskommune før og etter innføring av parlamentarisme og en rapport basert på intervjuer med administrativt ansatte.

Tabell 3 på neste side viser at det både i Nordland og i Oslo er slik at politikerne mener at de politiske beslutningsorganene er mer innflytelsesrike enn utenforstående instanser som sentraladministrasjonen, etatene, de ansattes organisasjoner og media. Vi ser også at fylkesrådet vurderes som det mektigste i Nordland, mens det i Oslo er komiteene som blir vurdert som mest innflytelsesrike. Forklaringen på dette er nok at fylkesrådet i Nordland har støtte fra et stort flertall i fylkestinget, mens det var et mindretallsbyråd i Oslo i 1998. Når komiteene i Oslo vurderes som mest innflytelsesrike, så kan dette skyldes at de møtes 15 ganger i året og at de er lukkede slik som på Stortinget.

N = 38-42 i Nordland N = 33-35 i Oslo

Nordland (2002)

Oslo (1998)

Fylkesrådet/byrådet

66

63

Fylkestinget/bystyret

57

77

Komiteene

52

80

Media

44

46

Egen partigruppe

41

66

Sentraladministrasjonen

39

46

Etater/institusjoner

38

37

Fylkesordfører/ordfører

34

17

Ansattes organisasjoner

13

12

Tabell 3. Politikernes vurdering av innflytelsen til ulike instanser. Prosentandel som synes at ulike instanser har stor og meget stor innflytelse over beslutninger i politikken i Nordland og Oslo. (Ordnet suksessivt med utgangspunkt i Nordland).

Det er en generell erfaring i parlamentariske systemer at det er i komiteene det politiske håndverket gjøres, mens plenum preges av symbolproduksjon. «Parliamentary chambers are for talking, commit- tees are for working» (Heywood 2002:323). I Nordland møtes komiteene bare fem ganger i året i forbindelse med fylkestingssamlingene og man har i tillegg valgt å åpne komiteene for publikum og media. Begge disse faktorene bidrar til å svekke komiteenes verkstedsfunksjon. Tabell 3 viser også at parlamentarisme fjerner «rådmannsveldet». Sentraladministrasjonens innflytelse på beslutningene vurderes som lavere enn innflytelsen til alle politiske beslutningsorganer både i Nordland og i Oslo.

Hvorfor suksess?

På tross av opposisjonens misnøye med arbeidsvilkårene, må vi kunne betrakte parlamentarismen i Nordland som en suksess. Hvorfor har man lykkes?

For det første har man satt seg realistiske og begrensede mål. Målene er avgrenset til å gjelde det indre politiske liv i fylkestinget og forholdet til administrasjonen. Her finner man for eksempel ikke målsettinger om å heve servicen til innbyggerne, som i Oslo. (Dette lykkes man da heller ikke med i Oslo, selv om parlamentarismen også her bidro til å realisere mange av de andre målsettingene (Baldersheim & Strand 1988)). Målene med fylkesparlamentarismen i Nordland er i samsvar med det man i prinsippet skulle forvente av et parlamentarisk styringssystem. Unntaket er målsettingen om å gjøre arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon klarere. Man kan stille spørsmål ved om parlamentarisme, som innebærer at et politisk organ overtar styringen med administrasjonen, kan bidra til dette.

For det andre er valg av formell styringsstruktur som endringsvariabel fornuftig. Vi vet at formelle styringssystemer har effekt på beslutningsutfallet i organisasjoner. Struktur er også enkel å operasjonalisere og manipulere (i motsetning til for eksempel kultur) (Egeberg 1989). En formell styreform kan relativt enkelt gjøres rede for i form av organisasjonskart og den kan endres ved vedtak i fylkestinget. Parlamentarismen er dessuten godt kjent fra nasjonalt nivå siden 1884.

Den stegvise iverksettingen av parlamentarismen har nok også bidratt positivt. Nordland fylkeskommune innførte en komitémodell i 1991, en «parlamentarisme light» (Bukve 2002), som kan fortolkes som et første skritt på veien mot parlamentarisme. Dermed fikk man erfaring med noen formelementer før man innførte den nye styreformen i full skala. En slik langsiktig og skrittvis reformstrategi er etter min mening alt for lite påaktet i organisatoriske reformprosesser.

En fjerde forklaring på suksessen er at det var stor enighet blant politikerne i fylkestinget i Nordland om å innføre parlamentarisme. På én stemme nær var det kvalifisert flertall for å gå over til parlamentarisme. Det bør være brei konsensus om nye styreformer i et demokrati, som nettopp kjennetegnes av enighet om beslutningsprosedyrer. Er man uenig om hvordan politisk uenighet skal håndteres, ender man fort opp i et kaos. Derfor er det uheldig at kommunelovens §18 ble endret i 1997, slik at kravet om 2/3 flertall for å innføre parlamentarisme falt bort. Kvalifisert flertall burde være en betingelse for å innføre en såpass radikal endring som overgangen fra formannskap til parlamentarisme.

Det fylkeskommunale selvstyret

En minimumsforutsetning for politisk styring regionalt og lokalt er at man har et visst handlingsrom i forhold til sentrale myndigheter. Lokalt selvstyre er en forutsetning for at det skal være meningsfullt å være fylkes- eller kommunepolitiker. Opplever fylkestingspolitikerne i Nordland at de har selvbestemmelse, eller føler de seg overstyrt fra staten?

Tabell 4 er en indikasjon på at flertallet av fylkestingspolitikerne opplever at det fylkeskommunale selvstyret er lite reelt. Spørsmålet som da kan stilles er for det første om det er noe poeng i å være fylkespolitiker og for det andre om det parlamentariske systemet egner seg som styreform. Hvis fylkespolitikken i stor grad styres fra Oslo, gir det lite mening i å innføre et styringssystem som ansvarliggjør en gruppe fylkespolitikere. Man risikerer å «rette baker for smed», når fylkestingsregjeringen må ta ansvar for beslutninger som er tatt i statlige sektororganer eller i regjeringen.

Legitimitetssvikt og avinstitusjonalisering

Fylkeskommunene i Norge har de siste årene opplevd et tap av legitimitet (Baldersheim & Torsteinsen 2002). Dette kommer til uttrykk i synkende

valgdeltakelse, opinionsmålinger og liten oppmerksomhet i media. Ved det første fylkestingsvalget i 1975 var valgdeltakelsen på 70 % og forhåpningene store. Siden har andelen av hjemmesittere ved fylkestingsvalgene økt. Ved siste valg til fylkesting i 1999 var deltakelsen på 55 %. En annen indikator på legitimitetssvikt finner vi i meningsmålinger. I en måling i 2002 var det så mange som 59 % av et representativt utvalg av befolkningen som var mindre eller ikke interessert i det som skjer i fylkestinget i eget fylke. Bare 26 % av de spurte ønsket å bevare fylkeskommunen (Aftenposten 28.08.02). En tredje indikator er at mediene enten ignorerer fylkeskommunen eller er svært kritisk. I en studie av mediedebatten om fylkeskommunene i de nordiske land, finner man at norske aviser har bidratt til «å svekke de regionale selvstyreorganene til for- del for andre løsninger» (Langset 1998:87). Omorganiseringen av spesialisthelsetjenesten, som førte til at fylkeskommunene nesten fikk en halvering av budsjetter og årsverk, bidrar dessuten til at fylkeskommunen avinstitusjonaliseres.

Reduksjonen i legitimitet og oppgaver har virket inn på politikernes holdninger til fylkesparlamentarismen. I en avstemming i desember 2002 foreslo Høyre at man ikke skulle videreføre den parlamentariske styringsmodellen «med de nåværende og fremtidige politiske arbeidsoppgaver». Selv om partiet i prinsippet støtter fylkesparlamentarismen, mener man at det brukes for store ressurser på å opprettholde det parlamentariske styringssystemet og at volumet av politiske saker er så redusert at man etter hvert er blitt skeptisk til fylkesparlamentarisme.

Bare til innvortes bruk?

Når borgernes interesse for fylkespolitikk ser ut til å avta, og når viktige oppgaver fjernes, så kan man stille spørsmål ved om fylkeskommunen har mange og viktige nok saker til å forsvare en parlamentarisk styringsmodell. Kan velgerne felle en dom over det sittende fylkesrådet, når fylkespolitikk betyr mindre og mindre for folks velferd? Når vi i tillegg vet at kommune og fylkestingsvalgene domineres av nasjonal politikk, er det betimelig å spørre om velgerne i en slik situasjon på en fornuftig måte kan straffe eller belønne partiene som støtter fylkesrådet. Hvem er det velgerne straffer eller belønner i fylkestingsvalg når fylkespolitikerne bare har ansvar for en ørliten del av innbyggernes velferdstilbud og når mange fylkespolitikere opplever at mye av politikken bestemmes sentralt?

Suksess til etterfølgelse?

På tross av at man kan problematisere effektene av de erfaringer som fylkespolitikerne i Nordland har gjort med parlamentarisk styring, må man kunne konkludere med at reformen har vært vellykket. Dette er også hovedinntrykket av evalueringene av parlamentarismen i Oslo (Hagen m.fl. 1999). Betyr dette at parlamentarismen kan anbefales til andre fylkeskommuner og kommuner? Det kommer selvsagt an på hva man ønsker å oppnå. Parlamentarisme kan være et viktig bidrag til å tydeliggjøre det politiske ansvaret for beslutninger og å få frem skillelinjen mellom posisjon og opposisjon i fylkestinget. Dessuten gir parlamentarisme politikerne bedre muligheter til å styre administrasjonen. For fylkeskommuner og kommuner som ønsker slike effekter, kan parlamentarisme være vel verdt å prøve.

Tabell 4. Påstand: Det fylkeskommunale selvstyret er lite reelt, mesteparten bestemmes av staten.

N=42

Helt uenig

Delvis uenig

Verken enig/ uenig

Delvis enig

Helt enig

Totalt

Prosent

7

17

12

45

19

100

Man bør imidlertid tenke nøye igjennom om man ønsker en modell som fremmer skillelinjer og konflikt, eller om man tvert om ønsker en modell som bidrar til konsensus. Dette siste blir viktig hvis man ønsker å utvikle rollen som regional utviklingsaktør, der partnerskap er et nøkkelord. Partnerskap handler om å utvikle et miljø for medspillere, der man deler ansvaret for beslutningene (Arbo 2002). I så måte passer konsensusbaserte formannskapsmodeller bedre enn parlamentarisme.

Et annet problem med å kopiere organisasjonsmodeller er at man ofte hopper bukk over prosessene. Vi har sett at reformatorene i Nordland har hatt en langsiktig og stegvis reformstrategi, der man sikret seg stor oppslutning om den nye styringsmodellen før man gikk i gang med iverksettingen. Dette kan være en indikasjon på at man ikke bør innføre parlamentarisme med knapt flertall. Vi merker oss også at fylkeskommunen har stolt på egen kompetanse i reformprosessen og at de har klart seg uten eksterne konsulenter. Omkostningene ved å administrere et parlamentarisk system må også vurderes. Hvis ressursbruken blir vesentlig større enn med formannskapsmodellen, kan man oppleve politisk motstand.

Litteratur:

Arbo, P. (2002): «Partnerskap - dennye universalløsningen?» i PLAN 6/2002. s 4-11.

Baldersheim H. & Strand, T. (1988): Byregjering i Oslo kommune. Hovedrapport fra et evalueringspro- sjekt. NIBR-rapport 1988:19.

Baldersheim H. & Torsteinsen H. (2002): «Fylkeskommunenes Legitimitet - hvor ble den av?» i Kom- munal ekonomi och politikk. Vol 6, sept. 2002. s 7-33.

Bukve, O. (2002): «Parlamentarismelight? Komitemodellen som politisk styringsmodell» i Bukve, O. & Offerdal, A.: Den nye kommunen. Kommunal organisasjon i endring. Samlaget/Oslo.

Egeberg, M. (1989): Institusjonspolitikkog forvaltningsutvikling. Bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO forlag.

Hagen, T., Myrvold, M., Opedal, S., Sti-gen, I.M. og Østtveiten, H.S. (1999): Parlamentarisme eller for- mannskapsmodell. Det parlamen- tariske styringssystemet i Oslo sammenlignet med formannskaps- modellene i Bergen, Trondheim og Stavanger. Oslo: NIBRs Pluss-serie 3-99.

Heywood, A. (2002): Politics. Palgravefoundations/Chippenham.

Langset, M. (1998): «Styringsnivå tilbesvær. Debatten om fylkeskommunen». I Baldersheim, H. (red.): Kan fylkeskommunen fornyast? Oslo: Det Norske Samlaget.

Lotsberg, D.Ø. (1989): «Parlamenta-risme i Oslo. Det politiske mønster før og etter innføring av byregjering». Norsk statsvitenskapelig tidsskrift. (5), 1:111-132.

Saxi, H.P. (2002): Parlamentarisme i Nordland fylkeskommune - mål og effekter. HBO-rapport 18/2002.